張 屹 譚曉旭

中國語境下社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇

張 屹 譚曉旭

社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在當(dāng)今中國語境下，探討推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化還面臨諸多挑戰(zhàn)：多元治理愿景與政府強(qiáng)勢主導(dǎo)、法治建設(shè)理念與人情社會理念的交織、公共性的喪失與利益的高度分化等。有必要通過重塑社會治理理念、促進(jìn)治理機(jī)制及體制創(chuàng)新，探索構(gòu)建具有中國化、民主化、法治化和公共性的社會治理體系，以提升社會治理能力，為國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的支撐。

中國語境；社會治理現(xiàn)代化；現(xiàn)實(shí)困境 ；中國路徑

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理現(xiàn)代化是“理念系統(tǒng)-制度系統(tǒng)-能力系統(tǒng)”的整合性系統(tǒng)，包含了政治治理現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化、社會治理現(xiàn)代化、文化治理現(xiàn)代化、生態(tài)治理現(xiàn)代化五大領(lǐng)域。[1]社會治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成環(huán)節(jié)。從中國改革開放的大視野出發(fā)，研究中國社會治理面臨的問題與困境，探索社會治理的中國路徑是時代賦予我們的歷史使命。

一、中國社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平極大提高。隨著市場化改革的不斷深化，我國社會整體進(jìn)入改革開放的深水區(qū)、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期和社會矛盾的凸顯期，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、城市房屋拆遷、勞資糾紛、醫(yī)患糾紛等引發(fā)的人民內(nèi)部矛盾明顯增多，食品安全事故、大規(guī)模群體性事件以及恐怖襲擊事件頻發(fā)，社會治理壓力增大，治理形勢面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，創(chuàng)新社會治理方式，提升社會治理水平，消除社會治理梗阻，全面深化改革成為理論研究者與社會管理者的共同課題。然而，現(xiàn)階段我國社會治理的治理理念、生態(tài)環(huán)境、現(xiàn)實(shí)路徑正陷入某種程度的困境之中。

（一）理念沖突：多元愿景與政府主導(dǎo)

“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸種方式的總和。”[2]社會治理現(xiàn)代化必然是治理主體由單極主體向多元主體演變的動態(tài)過程，必然是社會治理方式由政府強(qiáng)力管控向政府與市場、政府與社會、政府與公民協(xié)同共治格局發(fā)展的長期過程。然而從中國社會管理的歷史維度和空間維度來看，可以發(fā)現(xiàn)多元共治理念的踐行在中國則遭遇了“全能型政府”信仰的阻礙。

從歷史維度看，自秦始皇確立以郡縣制為主要特征的封建專制制度以來，強(qiáng)勢的中央集權(quán)制政府一直是中國政府的主要形態(tài)。漫長的中央集權(quán)制的政權(quán)建構(gòu)模式深刻地影響了現(xiàn)代中國的權(quán)力組織與分享機(jī)制。1949年新中國成立后，打破了封建專制的桎梏，建立起人民民主專政制度，確立了民主集中制的基本原則，但是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府依然是社會經(jīng)濟(jì)生活的主導(dǎo)者，政府權(quán)力滲透到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共文化乃至家庭生活、個人婚姻等公共和私人領(lǐng)域。改革開放后，國家確立改革開放的基本國策，推動市場化改革，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸確立并不斷完善，各類市場主體、社會組織得以快速成長，結(jié)束了政府“辦社會”的高度集權(quán)模式，但是長期以來形成的“政府本位”思維依然根深蒂固。

從空間維度看，政府依然奉行“牧羊人”式的行政管理模式，插手經(jīng)濟(jì)、社會等各個領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)社會生活中扮演生產(chǎn)者與監(jiān)控者的角色。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，通過種類繁多的行政審批，插手干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，束縛了市場經(jīng)濟(jì)的成長與發(fā)育。在社會領(lǐng)域，政府對社會組織管控過嚴(yán)，在很大程度上阻礙了市場主體與社會組織的發(fā)展，限制了市場主體、社會組織及公民的社會治理參與空間，導(dǎo)致社會治理主體單一，治理方式陳舊，治理效果不佳等后果。

（二）環(huán)境制約：法治愿景與人情社會

“國家治理現(xiàn)代化的要素之一就是法治，法治體系是現(xiàn)代國家治理體系的基本內(nèi)容?！盵3]現(xiàn)代社會應(yīng)當(dāng)是法治社會，社會生活的全部領(lǐng)域均應(yīng)當(dāng)以法治精神進(jìn)行建構(gòu)。作為“舶來品”，法治理念的實(shí)施在中國面臨著多維困境。

首先，中國法治理念匱乏的歷史根源。中國傳統(tǒng)社會崇尚“德治”，將道德作為社會治理的基本手段，例如孔子說：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！币簿褪钦f作為社會治理主體的官員，只要擁有高尚的道德，公正的行為示范，人們就會爭相模仿，社會不治而安，但是如果官員道德敗壞，行為不檢，即使三令五申，人們也不會信服。此外，孔子還有諸如“君子之德風(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)，必偃”的德治思想。雖然孟子也曾提出過“徒善不足以為政，徒法不足以自行”的德治與法治共存的思想，但從儒家學(xué)說的基本觀點(diǎn)及其發(fā)展來看，德治思想依然占據(jù)主導(dǎo)地位，法治思想僅僅被作為德治的輔助手段而存在。綜觀中國傳統(tǒng)社會治理的歷史實(shí)踐，中國社會既缺乏法治的社會實(shí)踐，也缺乏法治的基本理念。

其次，中國法治理念匱乏的現(xiàn)實(shí)根源。與西方相比，中國封建社會的歷史極其漫長，中國人深受儒家文化的影響，極其重視依托宗族和地域產(chǎn)生和壯大的人情脈絡(luò)，形成了以家族、親戚、朋友、鄉(xiāng)親、門人、師徒等熟人關(guān)系為特征的人情社會。在人情社會中，人們的法治觀念淡薄，法律認(rèn)同度較低，習(xí)慣于繞開法律制度，將人情關(guān)系作為處理各類個人事務(wù)與社會事務(wù)的基本規(guī)則，通過熟人關(guān)系謀取個人利益，建構(gòu)社會秩序。熟人、人情等社會潛規(guī)則大行其道，嚴(yán)重破壞了社會公平公正，削弱了法律的權(quán)威性。

（三）制度缺位：和諧愿景與利益分化

“公共治理是公共權(quán)力部門整合全社會力量， 管理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)、 實(shí)現(xiàn)公共利益的過程?！盵4]公共治理應(yīng)當(dāng)是以社會公共利益為價值取向，其他一切利益都應(yīng)從屬于和服務(wù)于公共利益。社會治理作為公共管理的一部分，其價值取向必然與公共管理保持一致。因此，公共性是社會治理的核心價值。對社會治理而言，公共性的實(shí)現(xiàn)意味著必須建構(gòu)包括政府、企業(yè)及第三部門以及公民在內(nèi)的社會治理復(fù)合體，必須建構(gòu)具有批判意義的公眾監(jiān)督秩序，必須建構(gòu)以公共利益為話語的公共領(lǐng)域，以有效提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、促進(jìn)公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。改革開放30多年，不僅取得了豐碩的經(jīng)濟(jì)成果，也對我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了極其深刻且不可逆轉(zhuǎn)的深遠(yuǎn)影響，其中多元化是最為突出的特征之一。

首先，中國社會的多元化特征表現(xiàn)為利益及利益主體多元化。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的格局被打破，民營企業(yè)、個體工商戶等非公有制經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，大批農(nóng)民由農(nóng)村向城市遷移，原有的以工人和農(nóng)民為主體的社會群體結(jié)構(gòu)被打破，形成包括中產(chǎn)階級、白領(lǐng)和農(nóng)民工等組成的多元化的社會分層結(jié)構(gòu)，原有的利益格局被打破，利益及利益主體多元化趨勢不斷增強(qiáng)，貧富差距日益擴(kuò)大，利益主體沖突常態(tài)化。

其次，中國社會的多元化還表現(xiàn)為價值多元化，改革開放初期，中國人民正是在解放思想的旗幟下邁出了探索中國道路的第一步。隨著社會背景的變化，尤其是全球化和互聯(lián)網(wǎng)的推動下，高度同質(zhì)性的社會價值觀已經(jīng)瓦解，人們在思想觀念、政治理念、價值取向和生活方式等各個方面日益呈現(xiàn)多元化趨勢。利益多元化與價值多元化對社會治理尤其是社會治理中公共性的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了有力的挑戰(zhàn)。如何在多元化的社會背景下實(shí)現(xiàn)社會秩序的多元整合與公共利益的有效遞增成為社會治理學(xué)者的研究主題。

二、社會治理現(xiàn)代化的中國路徑

（一）根植中國，強(qiáng)化治理的中國化特征

十八屆三中全會決定使用“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提法，并改變了過去“社會管理”的提法，明確提出要加強(qiáng)“社會治理”。2014年政府工作報告中，李克強(qiáng)同志也提出“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新”。概念表述的變化并不僅僅是語言表達(dá)的美化，更是黨和政府對社會治理理念的嶄新認(rèn)識，是馬克思主義國家治理理論的豐富和發(fā)展。我們的社會治理概念既不是基于西方治理理論的拿來主義，也不是固守中國封建治國理政思想的保守主義，它是根植于馬克思主義的國家治理和社會治理理論，成長于中國特色社會主義改革與建設(shè)的歷史進(jìn)程，是黨和政府國家治理戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)型，是馬克思主義社會治理理論的時代性創(chuàng)新成果，是中國特色社會主義理論體系不可或缺的組成部分。

社會治理是從中國發(fā)展實(shí)際中汲取營養(yǎng)，形成的具有鮮明中國特色的社會管理方式，不是治理的“西化”。西方治理理論是現(xiàn)代工業(yè)民主國家在“市場失靈”和“政府失靈”背景下的國家治理思想轉(zhuǎn)型。當(dāng)前中國社會的核心問題主要表現(xiàn)為市場規(guī)則不健全，社會信用體系不成熟，政府對重復(fù)投資、環(huán)境保護(hù)等調(diào)控不力，同時又存在過度干預(yù)企業(yè)決策、過度審批等問題。由此可知，中國社會的核心問題不是“市場失靈”和“政府失靈”，而是市場機(jī)制成長不足，政府職能偏差。因此中國語境下的社會治理關(guān)鍵是釋放市場機(jī)制活力，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，改善政府宏觀調(diào)控。

社會治理是黨和政府社會管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和升華。尤其是新世紀(jì)以來，黨和政府不斷推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的探索，先后提出“社會治安綜合治理”、“社會管理綜合治理”、“網(wǎng)格化社會管理 ”、“鄉(xiāng)村治理新機(jī)制”等社會管理概念。社會治理概念是黨和政府在全面、深刻分析當(dāng)前社會主要矛盾、現(xiàn)實(shí)問題以及潛在風(fēng)險的基礎(chǔ)上，直面既往社會管理模式的問題與困境，尋求社會治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新性探索。

（二）創(chuàng)新方式，提升治理的民主化水平

民主化是社會治理區(qū)別于“社會控制”、“社會管理”的顯著特征?！霸趪抑卫砗蜕鐣卫碇斜仨殘猿秩嗣裰黧w地位和發(fā)展社會主義民主政治。”[5]社會治理作為國家治理體系的重要組成部分，必須對民主的問題作出回答。社會治理視域下的民主并不是社會治理的最終目的，而是作為一種治理的手段和形式存在的。隨著中國公民意識的覺醒和中國民主化進(jìn)程的推進(jìn)，公民參與在提升政府治理績效和人民群眾滿意度具有重要意義，并逐漸成為社會治理的某種趨勢，得到國家高層領(lǐng)導(dǎo)的廣泛認(rèn)可。民主化作為社會治理的重要方式在未來中國國家治理的語境下依然具有無可爭辯的巨大價值。

具體而言，社會治理的民主性表現(xiàn)為公共部門與私人部門及公民等多元主體的民主參與，即打破政府壟斷公共權(quán)力對社會事務(wù)與資源進(jìn)行單向控制與支配的管控型模式，主張構(gòu)建涵蓋公共部門、私人部門以及公民等多元主體的協(xié)同治理模式，強(qiáng)調(diào)多元主體平等參與社會公共事務(wù)的治理，并通過參與主體間的頻繁互動、彼此合作、民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)社會的“善治”。治理理論承認(rèn)非政府組織和公民參與社會治理的正當(dāng)性、合法性，認(rèn)為社會組織參與社會治理有利于提高政府公共決策的認(rèn)同性，降低政策執(zhí)行阻力，有助于拓寬公民需求表達(dá)渠道，緩和階層沖突與矛盾，有利于培育公共精神，提升公民素養(yǎng)。

（三）尊重法律，納入治理的法治化軌道

“現(xiàn)代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創(chuàng)新機(jī)制，法治對于國家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定作用。”[6]推進(jìn)社會治理法治化，達(dá)成“良法善治”的未來愿景，是社會治理現(xiàn)代化與法治社會的共同價值追求?！皣?yán)格遵循法治是國家治理現(xiàn)代化的正確軌道?！彼^社會治理的法治化是指社會生活的所有領(lǐng)域與社會活動參與主體的全部行為皆納入法治軌道，并以法律規(guī)則和法律程序?yàn)樽罡邷?zhǔn)繩，受法律規(guī)范與調(diào)整。社會治理的法治化包含三個方面的要求：

一是包括政府在內(nèi)的各類社會組織與全體社會成員都必須樹立法治思維，提高法律信仰，建立憲法與法律在社會生活中的權(quán)威，社會治理主體參與社會治理時，必須將憲法和法律作為社會治理的基本依據(jù)，其行為必須符合憲法要求，體現(xiàn)法律精神。

二是各級立法機(jī)關(guān)必須深入考察社會發(fā)展需要和未來發(fā)展趨勢，積極推動法治變革，構(gòu)建以“良法”為顯著特征的法治體系，建立和完善中國特色社會治理法律體系，使各類社會事務(wù)有法可依、有章可循、有據(jù)可查，為社會治理現(xiàn)代化提供法治保障。

三是推動社會主義法律的實(shí)施與執(zhí)行，將公布于文本的憲法和法律內(nèi)化為社會治理主體的法治意識和習(xí)慣思維，使其成為社會治理主體分析社會矛盾的慣性思維，化解社會問題的基本手段，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的最佳途徑；將政府公共權(quán)力行使納入法治化軌道，善用法律規(guī)范公共行為，善用法律手段調(diào)控社會發(fā)展，善用法律機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會“善治”，以規(guī)則和程序之治取代人治傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會的公平正義與長治久安。

（四）重塑理念，回歸治理的公共性導(dǎo)向

公共性是社會治理的基石，也是連接政府、公民及社會組織等社會治理主體的紐帶。社會治理視域下，公共性的價值指向?yàn)楣怖娴膶?shí)現(xiàn)與遞增。

首先，社會治理的公共性體現(xiàn)為治理主體對公共利益的內(nèi)涵與范圍的闡釋與認(rèn)定上。我們認(rèn)為，公共利益的概念界定與范圍構(gòu)建不應(yīng)當(dāng)僅僅限定在政府等公共部門，應(yīng)當(dāng)是建立在政府、公民及社會組織民主協(xié)商與充分溝通基礎(chǔ)上的，是公共利益攸關(guān)方真實(shí)話語表達(dá)上的集體共識。沒有公民與社會組織的自愿參與與意思表達(dá)的公共利益是“公共”缺位的特定人群的利益。

其次，社會治理的公共性在政府、公民及社會組織等多元治理主體的協(xié)同治理中，發(fā)揮著粘合劑與潤滑劑的作用。在統(tǒng)治與管控型社會結(jié)構(gòu)中，政府與公民、社會組織是一種對抗性博弈關(guān)系。在社會治理語境下，政府、公民及社會組織等多元主體以公共性為基礎(chǔ)，通過民主協(xié)商與互助合作，共同參與公共政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)與遞增。在現(xiàn)實(shí)的社會情境中，缺乏多元參與監(jiān)督的公共利益可能背離“公共性”，異化為部門利益和特殊集團(tuán)的利益。當(dāng)前公共治理過程中出現(xiàn)的公共權(quán)力與利益部門化、地方化正是政府單方主導(dǎo)下的公共利益異化的鮮活案例。以公共性為紐帶，促進(jìn)政府、公民與社會組織聯(lián)合共治有利于防止公共利益異化為特定人群的利益，不斷增加社會公共利益，實(shí)現(xiàn)社會“善治”。

[1]范逢春.國家治理現(xiàn)代化：邏輯意蘊(yùn)、價值維度與實(shí)踐向度[J].四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2014(4).

[2]張康之.西方學(xué)者對社會治理過程中民主的反思[J].馬克思主義研究,2007(2).

[3]俞可平.依法治國的政治學(xué)意蘊(yùn)[J].探索與爭鳴,2015(2).

[4]張成福,李丹婷.公共利益與公共治理[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2012(2).

[5]姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會治理體制創(chuàng)新[J].中國行政管理,2014(2).

[6]張文顯.法治與國家現(xiàn)代化[J].中國法學(xué),2014(4).

(責(zé)任編輯 胡愛敏)

張屹，西南科技大學(xué)政治學(xué)院教師；譚曉旭，西南科技大學(xué)政治學(xué)院思想政治教育專業(yè)碩士研究生（郵政編碼621010）

C916

A

1672-6359(2015)05-0042-04

四川省社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地社會發(fā)展與社會風(fēng)險控制研究中心課題(SR13B05)；四川省教育廳項(xiàng)目“基于協(xié)同治理理論推進(jìn)我省社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑研究”（15SA0035）；西南科技大學(xué)政治學(xué)院基層政府治理課題基金項(xiàng)目(13sxt003)