任海龍，李華樂

(衡水市消防支隊，河北 衡水 053000)

談《消防法》存在的問題及解決對策

任海龍，李華樂

(衡水市消防支隊，河北 衡水 053000)

目前，《消防法》部分內(nèi)容已不適應當今消防實際工作的需要,而且部分規(guī)范有違行政法治理念。為此，從行政審批改革、行業(yè)部門職責落實、消防監(jiān)督管理、社會單位主體責任落實、社會化消防工作、消防產(chǎn)品監(jiān)管及法律責任等方面分析了現(xiàn)行《消防法》存在的主要問題，并就問題提出了相應的解決對策。

消防法；行政審批；管理職責

《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)于2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議修訂以來,規(guī)范了消防責任主體的義務和責任，強化了對消防機構依法履行職責的監(jiān)督，加大了對消防違法行為的查處力度，為預防和撲救火災起到了積極的作用。但隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展,《消防法》部分內(nèi)容已不適應當今消防實際工作的需要,而且部分規(guī)范有違行政法治理念。因此,《消防法》亟須修改、完善[1]。本文就《消防法》存在的問題進行分析研究，并提出解決對策。

一、《消防法》對社會經(jīng)濟的調(diào)控意義

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種類型的火災隱患不斷翻新，火災防控工作任務日益繁重，《消防法》在我國經(jīng)濟發(fā)展中起到了保障公共安全，規(guī)范社會消防安全責任制，推進利用市場機制和經(jīng)濟手段防范火災風險，加強應急救援推進消防力量建設，規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法工作，促進公正、嚴格、文明、高效執(zhí)法的積極作用。

二、現(xiàn)行《消防法》存在的主要問題

(一)消防行政審批存在諸多弊端

目前，《消防法》賦予公安機關消防機構的審批權力共有5項，其中行政許可項目3項，行政監(jiān)管項目2項。行政許可項目中消防設計審核、消防驗收兩個項目的申報資料重復且法定審批時間過長，是目前群眾反映的矛盾點所在，同時，消防設計審核與驗收工作與住建部門開展的建設工程監(jiān)管工作有重疊之處?！吨腥A人民共和國建筑法》(以下簡稱《建筑法》)中對工程施工許可的辦理和工程竣工驗收工作有了明確的規(guī)定，公安機關消防機構對工程的獨立審核和驗收工作涉嫌重復許可。消防設計備案和竣工驗收消防備案兩項行政審批項目，就立法的目的來講，此類建筑工程的危險性較低、對社會經(jīng)濟的影響較小，故列為了行政監(jiān)管項目，但就目前公安機關消防機構監(jiān)管工作來看，此類項目列為了重點監(jiān)管項目，大量牽制了消防部門的警力，對照消防設計審核、驗收工作，這兩類項目同樣存在涉嫌重復審批的情況。同時，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，備案與不備案相比，前者的法律責任更重，不備案更有利。

(二)行業(yè)部門消防職責不明確

現(xiàn)行《消防法》對政府、行業(yè)部門的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面：一是政府的領導職能，主要有消防安全布局、公共消防設施、消防裝備、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道的保障職責和督導隱患整改職責；二是行業(yè)部門職責，主要有住建部門以消防設計審核為施工許可的前置條件，工商、質(zhì)監(jiān)部門對流通領域的不合格消防產(chǎn)品的處理等。在政府職能的落實工作上，由于各地經(jīng)濟等原因，消防保障工作需要在各地公安機關消防機構推動下才能完成，政府很難做到主動作為。而在行業(yè)部門職責的落實情況上，《消防法》只是在第二章和第六章中有個別規(guī)定，沒有系統(tǒng)性的行業(yè)部門消防安全職責的界定，在現(xiàn)實執(zhí)行中，往往因無法可依而造成部門職責落實不徹底的情況發(fā)生。

(三)消防監(jiān)督管理職責不明確

公安機關消防機構現(xiàn)階段監(jiān)管工作主要集中在重點和非重點單位的監(jiān)管、在建建筑工地的監(jiān)管、非法違法建筑的監(jiān)管。在以上監(jiān)管工作中，主要存在以下問題：一是在非重點單位監(jiān)管工作中，各地與公安派出所監(jiān)管范圍不明確、派出所的監(jiān)管工作不落實的矛盾日益突出；二是在建建筑工地的監(jiān)管責任內(nèi)外部分工不明確，由于人員配備等因素造成建筑工地稽查工作開展不扎實；三是非法違法建筑的監(jiān)管主體不明確，現(xiàn)行法律規(guī)定的對需要設計審核、驗收的工程，由于辦理前置條件(主要指規(guī)劃許可或規(guī)劃證明文件的辦理)的缺失，造成此類非法違法建筑大量存在，而現(xiàn)行《建筑法》中對辦理施工許可的規(guī)定未明確以消防設計審核為前置，而《消防法》明確規(guī)定應以此為前置，這造成了違規(guī)辦理施工許可的情況大量存在。

(四)社會單位主體責任落實不徹底

目前，重點單位界定標準主要是針對單位的規(guī)模進行的，一把尺子量到底。隨著各地經(jīng)濟的快速發(fā)展，符合重點單位標準的單位不斷增加，由于現(xiàn)有的重點單位界定工作具有滯后性和固定性，部分單位未能夠及時納入公安機關消防機構的監(jiān)管，以上情況造成了公安機關消防機構工作任務不斷增加的同時，監(jiān)管責任也不斷加重。同時，社會單位對消防安全主體責任的認識有較大的缺位，部分單位存在認為消防安全責任主要是法人、管理人或?qū)嶋H從事消防管理工作的人員的責任，與其他人員沒有直接聯(lián)系。在消防安全主體責任的落實上，部分單位存在責任不明確、重視程度不高的情形，法定職責不落實或不知怎樣落實。

(五)社會化消防工作發(fā)展不平衡

目前，各類消防專業(yè)技術力量缺乏統(tǒng)一的管理，從業(yè)人員存在違規(guī)執(zhí)業(yè)等行為，導致社會化消防專業(yè)技術力量對于社會化消防管理工作沒有起到應有的推動作用。特別是在施工企業(yè)、檢測公司等消防專業(yè)技術公司進行專業(yè)施工、檢測行為時往往存在非本人參與、非公正進行的情況。雖然公安部在2014年起草并實行了129號令，河北省也出臺了《河北省消防技術服務管理規(guī)定》，在一定程度上規(guī)范了執(zhí)業(yè)的行為，但對于個人的處理缺乏依據(jù)，對于市場的經(jīng)營行為缺乏有效的監(jiān)督，存在壟斷、走過場的情形。加之從現(xiàn)有社會公眾的認可度來看，社會民眾對于消防技術服務的認識、認知不夠，導致消防技術服務存在“霸王式”服務情況。

(六)消防產(chǎn)品監(jiān)管界限模糊

目前，公安機關消防機構對消防產(chǎn)品的監(jiān)管主要集中在建筑工地的消防產(chǎn)品抽檢和日常消防監(jiān)督工作中對不合格消防產(chǎn)品的處理上。針對消防產(chǎn)品按照源頭管控的思路進行監(jiān)管是正確的，但是在現(xiàn)有工程監(jiān)管模式中，住建部門的質(zhì)檢科、工程監(jiān)理單位已經(jīng)存在建筑工地消防產(chǎn)品監(jiān)管職能，消防部門再次抽檢，對建設單位來講，變相增加了許可的前置條件。同時，使用領域的消防產(chǎn)品應界定在消防設施器材范圍內(nèi)，但在現(xiàn)行法律中，對消防產(chǎn)品的處理上出現(xiàn)了重復與矛盾。

(七)法律責任立法線條較粗、裁量空間過大

現(xiàn)行《消防法》主要是對社會單位主體責任不落實追責情況進行了詳細的規(guī)定，從單位自消防審批、施工、投入使用及火災責任等幾個方面界定了社會單位的主體法律責任，對政府、行業(yè)部門不落實消防職責應負的法律責任未做詳細規(guī)定，在社會單位主體責任不落實方面，對單位制度落實情況的追責程度較輕，只是落實了警告處罰或行政處分。同時，現(xiàn)行《消防法》對違法行為的罰款數(shù)額起步過高，造成了部分單位罰款執(zhí)行難的問題，對單位主體落實整改責任規(guī)定過于籠統(tǒng)，而消防部門對社會單位的違法行為的處理上，既要進行循環(huán)性的處罰，又要督促其隱患的整改。以上直接導致在行政處罰自由裁量過程中出現(xiàn)了消防行政程序不完善、消防法律語言不確定、自由裁量權空間過大等問題。

三、加強和改進消防工作的對策

(一)加快消防行政審批制度改革

在消防行政審批改革工作中，建設工程(包括內(nèi)裝修工程)消防設計審核、驗收兩項行政許可結合目前進行的三制改革工作，公安機關消防機構此類行政職能結合住建部門對建設工程的監(jiān)管，進行形式審查，不再進行實質(zhì)審查，出具文書為行政監(jiān)管文書，不再出具行政許可審批文書，對于備案類項目，改變現(xiàn)有的監(jiān)管模式，嚴格執(zhí)行現(xiàn)有法律規(guī)定，對于無施工許可開工或未出具竣工驗收報告的建筑移交住建部門處理，消防部門不再進行處理。保留公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查的行政許可。

(二)強化行業(yè)部門的崗位職責

要以立法的形式提出政府消防保障工作應盡的職責，推動政府主動作為。在行業(yè)部門的職責上，按照管行業(yè)必須管安全的原則，明確各職能部門在消防工作中應盡的職責，著重解決行業(yè)部門在消防工作中職責不明的問題，注重各地安全生產(chǎn)委員會的作用，各行業(yè)部門在安全生產(chǎn)委員會的統(tǒng)一分工調(diào)度下開展消防安全管理工作，建議以立法的形式明確各類場所的監(jiān)管主責部門，公安機關消防機構主責人員密集場所的消防安全工作。

(三)明確消防監(jiān)督管理界限

在消防監(jiān)督管理制度的調(diào)整上，一是建議在取消消防設計審核、驗收行政許可、備案類項目審批和明確主責監(jiān)管部門的前提下，將非法違法建筑、在建建筑工地的監(jiān)管統(tǒng)一移交住建部門監(jiān)管；二是建議以立法的形式明確重點單位標準界定下放至市級，由省級給出框定性意見，市級負責重點單位的標準制定工作，縣級負責公安機關消防機構與派出所監(jiān)管單位的界定工作，并報當?shù)卣蜕霞壷鞴軝C關備案。

(四)強化社會單位主體責任的落實

要明確社會單位消防安全主體責任體系的建立，分層級明確消防安全責任人和管理人、中層管理人員、基層工作人員的消防安全責任，通過標準量化等形式，強化社會單位消防安全培訓、滅火演練、疏散逃生等職責的落實，明確單位專兼職消防工作人員的職責。

(五)不斷規(guī)范社會化消防工作

在強化公安機關消防機構加強對消防技術服務機構指導、監(jiān)督作用的基礎上，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會對服務機構實行自律職能，同時，要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，打破壟斷，實現(xiàn)競爭；加強服務機構的法律責任，提高其違法成本，建立社會單位與消防技術服務機構對消防安全違法行為責任共擔的追責模式。同時，要著力加強消防技術服務機構服務類型之間、服務項目之間的結合。要融合咨詢、管理和技術檢測三類服務向綜合型方向發(fā)展，消防技術服務機構不僅要能夠整合各類專家型的技術人員服務于消防安全工作，而且要從法律、技術規(guī)范、工程建設等各個方面，為加強社會單位消防安全管理隱患提供全面服務。而且要將消防安全監(jiān)測與消防設施維修保養(yǎng)和定期檢測、消防安全管理與教育培訓、消防法律咨詢與火災事故輔助調(diào)查、消防安全技術咨詢與社會單位消防安全管理服務等若干服務項目進行資源整合，做大、做強消防技術服務工作[2]。

(六)調(diào)整消防產(chǎn)品的監(jiān)管模式

取消對建筑工地施工現(xiàn)場的消防產(chǎn)品監(jiān)管，將此職責轉(zhuǎn)交給工程監(jiān)理方和住建部門的質(zhì)檢部門，對于日常消防監(jiān)督管理工作中發(fā)現(xiàn)的不合格消防產(chǎn)品，由公安機關消防機構進行監(jiān)管，將不合格消防產(chǎn)品通報工商、質(zhì)監(jiān)。通過立法形式建立消防產(chǎn)品地方市場準入制度，消防產(chǎn)品進入地方市場應通過網(wǎng)絡等形式在當?shù)氐墓ど獭脖O(jiān)或質(zhì)監(jiān)部門備案。對于非人員密集場所的消防產(chǎn)品監(jiān)管應對照人員密集場所消防產(chǎn)品的監(jiān)管模式納入立法程序，交由有關職權部門監(jiān)管。各部門對消防產(chǎn)品的監(jiān)管應由質(zhì)監(jiān)部門牽頭，建立函告制度，形成對市場流通領域產(chǎn)品的齊抓共管模式。

(七)細化消防法律責任的相關規(guī)定

要通過修訂法律的形式，逐步調(diào)整加入對政府、行業(yè)部門、社會單位主體等責任不落實的法律責任追責條款，降低對消防違法行為罰款處罰的起步數(shù)額，增強罰款處罰執(zhí)行的可操作性，改變現(xiàn)有的執(zhí)法模式，突出社會主體的整改責任，改變消防部門對違法行為的處理僅停止在責令改正和罰款上。將不合格消防產(chǎn)品列入消防設施器材的范疇，不再單獨進行處理。同時，增加執(zhí)法公開等制度性的規(guī)定，強化聽證程序，對違法行為追溯時效的問題加以考慮；對模糊性用語進行一定的規(guī)范修復，明確諸如“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)非常嚴重”等程度詞語之間的界限；進一步完善裁量基準制度，充分借鑒歐美法系中的成功經(jīng)驗，并結合本地區(qū)發(fā)展的實際，避免出現(xiàn)裁量基準在實際運用中操作性和同案不同罰問題的發(fā)生。

[1] 楊昌永.我國現(xiàn)行《消防法》的缺失及修改建議[J].湖北民族學院學報:哲學社會科學版,2007,25(3)：157-160.

[2] 劉志強,馬克辛.對發(fā)揮消防技術服務機構作用的思考[J].消防技術與產(chǎn)品信息,2011,(6)：58-60，85.

[3] 中華人民共和國消防法[Z].2009.

[4] 陳新民.中國行政法學原理[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

(責任編輯 陳 華)

On the Problems with “Fire Control Law of the People’s Republic of China” and Countermeasures

REN Hai-long, LI Hua-le

(HengshuiMunicipalFireBrigade,HebeiProvince053000,China)

This article from the duties of administrative examination and approval departments to implement reform, industry, fire supervision and management and social unit responsibility main body to carry out fire control work, social and legal responsibility, analyzes the main problems in the current “Fire Control Law of the People’s Republic of China”, and the corresponding countermeasures on the issues.

Fire Control Law; administrative approval; management responsibility

2015-02-22

任海龍(1976— )，男，河北滄州人，高級工程師，碩士； 李華樂(1986— )，男，河北正定人。

D631.6

A

1008-2077(2015)04-0089-04