□彭中禮

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部，湖南長(zhǎng)沙 410006)

人類(lèi)進(jìn)入文明社會(huì)之后，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，如何將國(guó)家、社會(huì)和公民統(tǒng)一到有效的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，是執(zhí)政者們經(jīng)?？紤]的主題。當(dāng)代中國(guó)面臨的問(wèn)題同世界其他國(guó)家所面臨的問(wèn)題有共同性但又有特殊性。這種共同性在于，當(dāng)代中國(guó)與其他國(guó)家一樣有實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的目的，但更有為民眾福祉而不斷進(jìn)取的目的;這種特殊性在于，當(dāng)代中國(guó)有自己的發(fā)展語(yǔ)境和難題，在沒(méi)有任何可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)前提下，需要根據(jù)自己的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)推進(jìn)國(guó)家的發(fā)展。所以，當(dāng)代中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本方式既不能擺脫人類(lèi)歷史進(jìn)程所必須遵循的客觀(guān)規(guī)律，又必須有獨(dú)有的價(jià)值取向和路徑選擇。從當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀以及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)看，中國(guó)面臨著多元使命，是因?yàn)橹黧w多元;多元主體，是因?yàn)槔娑嘣?，三大主體之間呈現(xiàn)因果邏輯關(guān)系和共同的價(jià)值取向。

一、實(shí)現(xiàn)多元使命互動(dòng):當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的基礎(chǔ)價(jià)值

當(dāng)代中國(guó)處于一個(gè)前所未有的機(jī)遇期，我們抓住了這個(gè)機(jī)遇期，就能夠迅速的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，邁入世界強(qiáng)國(guó)之列。這就要求我們抓住當(dāng)代中國(guó)的首要時(shí)代主題，即正確把握改革、發(fā)展和穩(wěn)定之間的關(guān)系。在當(dāng)今時(shí)代，改革是動(dòng)力，發(fā)展是目標(biāo)，穩(wěn)定是前提。我們要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，正確處理發(fā)展過(guò)程當(dāng)中所遇到的一些問(wèn)題，特別是要通過(guò)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長(zhǎng)的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈”［1］。

從改革的性質(zhì)來(lái)看，要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化處理好體制創(chuàng)新與維護(hù)人民權(quán)利之間的關(guān)系。當(dāng)代中國(guó)能夠在三十多年間實(shí)現(xiàn)翻天覆地的變化，基本動(dòng)力來(lái)源于改革。通過(guò)改革，變革不適應(yīng)時(shí)代需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的制度，按照市場(chǎng)的要求確立新興制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說(shuō)改革是一個(gè)通過(guò)變革實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)過(guò)渡的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程是要逐步減少舊有的利益集團(tuán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的控制能力，實(shí)現(xiàn)利益多元化。然而，在改革過(guò)程當(dāng)中，如果沒(méi)有建立完善的治理體系，如果沒(méi)有與改革創(chuàng)新相應(yīng)的治理能力，就很容易出現(xiàn)打著改革的旗號(hào)，行破壞人民權(quán)益之事。也就是說(shuō)，改革是要改掉原有的不符合人民利益需要的體制機(jī)制，減少?lài)?guó)家公共權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的參與，加大社會(huì)自治部分，這也就是為什么要從傳統(tǒng)的管理思想轉(zhuǎn)向治理理論的原因，“治理理論是一種全新的政治分析框架，是對(duì)傳統(tǒng)理論的超越和發(fā)展。從新公共管理角度看，服務(wù)型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質(zhì)特征在于政府與社會(huì)對(duì)公共生活的共同治理，是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程?！保?］比如，“上訪(fǎng)”一直是當(dāng)前中國(guó)的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，如何在新時(shí)期建立有效的信訪(fǎng)管理體制一直是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。然而，在2013年年底，媒體報(bào)道河南多地建立非正常上訪(fǎng)訓(xùn)誡中心，質(zhì)疑其成了變相的勞教所。2014年2月13日晚，河南省委政法委、省信訪(fǎng)局對(duì)此事作出回應(yīng)稱(chēng)，訓(xùn)誡中心的做法不符合法律規(guī)定，相關(guān)部門(mén)已連夜發(fā)出緊急通知，立即開(kāi)展全省范圍內(nèi)的排查清理工作，并對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行認(rèn)真查處。［3］正如《法制日?qǐng)?bào)》就該事件刊發(fā)的評(píng)論所稱(chēng)，“顯而易見(jiàn)，河南多地這一關(guān)于‘依法集中處置非正常上訪(fǎng)’的所謂改革舉措、探索創(chuàng)新，雖然地方官員寄予厚望，也耗費(fèi)了不少人力物力，卻并不能得到人們的認(rèn)同。網(wǎng)民和媒體輿論對(duì)此固然強(qiáng)烈質(zhì)疑，擔(dān)憂(yōu)這是變相的勞教所，更不乏進(jìn)過(guò)這種訓(xùn)誡中心的當(dāng)事人訴苦不迭，表示自己的正當(dāng)權(quán)益因此遭到損害，就連上級(jí)機(jī)關(guān)現(xiàn)在也公開(kāi)出面予以否定，認(rèn)定當(dāng)?shù)剡@一改革創(chuàng)新的做法其實(shí)‘不符合法律規(guī)定’，甚至存在違法違規(guī)行為?！保?］從法律上說(shuō)，信訪(fǎng)是人民的一種權(quán)利，依程序上訪(fǎng)也是法律所允許的?！耙婪刑幹梅钦Ｉ显L(fǎng)”實(shí)際上是將上訪(fǎng)人員集中關(guān)押起來(lái)，這就涉及到法律上強(qiáng)制措施的問(wèn)題，而進(jìn)行強(qiáng)制措施必須有法律事由?？梢?jiàn)，上述案例中所指的上訪(fǎng)訓(xùn)誡中心顯然存在違法之處——這是因?yàn)閺?qiáng)制訓(xùn)誡建立在侵害公民基本權(quán)利的基礎(chǔ)之上。如果將這種侵害公民基本權(quán)利的行為視為改革的話(huà)，那么將會(huì)錯(cuò)誤的引導(dǎo)改革走向違法之路。從當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)來(lái)看，通過(guò)改革創(chuàng)新機(jī)制體制，必然要以維護(hù)公民的基本權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，堅(jiān)決反對(duì)打著改革的旗號(hào)來(lái)侵害人民的基本權(quán)利。因此，在當(dāng)代中國(guó)要通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對(duì)改革創(chuàng)新進(jìn)行有效治理，維護(hù)人民權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

從發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。當(dāng)代中國(guó)與之前的時(shí)代相比，最明顯的外在變化就是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。然而，這種發(fā)展是建立在環(huán)境遭受破壞的基礎(chǔ)之上，是一種不可持續(xù)的發(fā)展。如最近幾年在京城地區(qū)出現(xiàn)的霧霾，就足以說(shuō)明我們的高速發(fā)展是有代價(jià)的。然而，從社會(huì)治理的角度看，我們完全可以避免有代價(jià)的高速發(fā)展，甚至可以追求低代價(jià)的高速發(fā)展，主要出路就在于尋找到可持續(xù)發(fā)展方式。按照世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來(lái)》一書(shū)中所下的定義:“持續(xù)發(fā)展是既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展，它包括兩個(gè)重要的概念:需要的概念，尤其是世界上貧困人民的基本需要，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位來(lái)考慮;限制的概念，技術(shù)狀況和社會(huì)組織對(duì)環(huán)境滿(mǎn)足眼前和將來(lái)需要的能力施加的限制?！保?］P19這樣，在可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)追求之下，我們必須從社會(huì)治理的角度，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化來(lái)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，必須堅(jiān)持以下幾個(gè)基本原則:一是建立以生態(tài)為本位的法律觀(guān)，以代替?zhèn)鹘y(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本位的法律觀(guān)。這就要求我們?cè)谛碌臍v史時(shí)期，在立法、執(zhí)法和司法方面，更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，更加注重人的生活感官，而不是物質(zhì)感官。二是建立可持續(xù)發(fā)展的治理觀(guān)，比如在政績(jī)追求上，不能以GDP作為追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的唯一指標(biāo)，也不能以此作為考核政府官員政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn);再比如在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局方面，要建立合理的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，而現(xiàn)在我們卻發(fā)現(xiàn)有很多高污染行業(yè)卻建立在大型河流的源頭，比如在某地將一些污染比較嚴(yán)重的造紙廠(chǎng)建在了湘江的最源頭，地方政府為此還沾沾自喜地以為是引進(jìn)了大項(xiàng)目，是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做了大貢獻(xiàn)。我們要堅(jiān)決反對(duì)這種涸澤而漁的做法，堅(jiān)決支持建立符合現(xiàn)代生態(tài)觀(guān)念的治理體系。只有將可持續(xù)發(fā)展納入到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化軌跡當(dāng)中，才能真正的實(shí)現(xiàn)代際公平。

從穩(wěn)定的方式來(lái)看，要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化處理好追求穩(wěn)定與化解社會(huì)矛盾之間的關(guān)系。當(dāng)代中國(guó)處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)矛盾激化共存的時(shí)期，在這樣一個(gè)時(shí)期，用穩(wěn)定壓倒一切進(jìn)行概括是必要的，特別是中國(guó)有全世界第一的人口，卻沒(méi)有其他國(guó)家那么絕對(duì)豐富的資源，人均資源數(shù)量相對(duì)較低，資源爭(zhēng)奪矛盾比較突出。但是，我們必須注意的是，要追求社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家穩(wěn)定根本上是應(yīng)當(dāng)按照法治方式來(lái)化解社會(huì)矛盾，而不是通過(guò)委曲求全或者通過(guò)不公正方式來(lái)化解社會(huì)矛盾。在過(guò)去的一段時(shí)間，我們?cè)诨馍鐣?huì)矛盾的道路上出現(xiàn)了一些違背法治的做法。比如，為了解決“上訪(fǎng)”問(wèn)題，中央政府提出要將矛盾化解在基層，并督促地方政府解決好上訪(fǎng)者提出的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，這是一個(gè)比較好的政策。但是，在實(shí)際過(guò)程當(dāng)中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于中央政府根據(jù)來(lái)京上訪(fǎng)的人數(shù)來(lái)考察各級(jí)政府的工作成效，甚至曾經(jīng)是以“一票否決”的方式來(lái)要求基層政府解決社會(huì)矛盾降低上訪(fǎng)人數(shù)。然而，意想不到的是，這樣的政策不僅沒(méi)有減少矛盾，相反在一定程度上還增加了矛盾，許多人利用了基層政府害怕排名和“一票否決”而不停的上訪(fǎng)，基層政府不得不花費(fèi)大量財(cái)力去“截訪(fǎng)”、“接訪(fǎng)”。還有一些地方，出現(xiàn)了任何意外事故，不管有沒(méi)有理，都采取聚眾圍堵的方式來(lái)解決問(wèn)題，并被人們總結(jié)出了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的“民諺”。這種為了化解矛盾而化解矛盾的做法，從根本上忽視了化解矛盾與法治之間的關(guān)系，也忽視了社會(huì)治理體系對(duì)化解矛盾的根本要求，特別是違背法治的社會(huì)矛盾化解方式。初看之下可能覺(jué)得維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看為社會(huì)的不和諧又埋下了重大隱患。在新時(shí)期，通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)際上在社會(huì)穩(wěn)定的治理方面，要回歸到法治這一根本要求上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義與法律的公平正義相統(tǒng)一。

總之，當(dāng)代中國(guó)的戰(zhàn)略主題必須圍繞改革、發(fā)展與穩(wěn)定而展開(kāi)，但是應(yīng)當(dāng)通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，將改革塑造成維護(hù)人民權(quán)利的創(chuàng)新，將發(fā)展治理成可持續(xù)性的發(fā)展，將穩(wěn)定打造成按照法治方式進(jìn)行的穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)三大主題任務(wù)的良性互動(dòng)。

二、追求多元主體共贏:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的核心價(jià)值

在一個(gè)文明復(fù)興、國(guó)家興旺的國(guó)度，必然是主體多元共贏的國(guó)度。從憲法層面上說(shuō)，我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。但是，“人民”一詞是集合性的，即是說(shuō)，從不同的角度來(lái)看，國(guó)家的主體是多元的。實(shí)現(xiàn)這個(gè)國(guó)家的繁榮與穩(wěn)定、長(zhǎng)治與久安，就必須根據(jù)時(shí)代話(huà)語(yǔ)，遵循歷史規(guī)律，規(guī)范主體行為，追求各主體的共贏發(fā)展。

從表現(xiàn)為社會(huì)階層的主體角度看，多元主體共贏就是要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化維護(hù)社會(huì)各階層的主體地位，實(shí)現(xiàn)階層流動(dòng)的良性互動(dòng)。新中國(guó)建立以后，鑒于我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義國(guó)家，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，大家都認(rèn)為我們國(guó)家已經(jīng)不存在階級(jí)矛盾，人民內(nèi)部矛盾是社會(huì)的主要矛盾。但是，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放一段時(shí)間的發(fā)展，人們也逐步認(rèn)識(shí)到一個(gè)問(wèn)題，雖然我國(guó)不存在階級(jí)矛盾，但是因?yàn)槔娴牟煌霈F(xiàn)了階層分化。比如，在改革開(kāi)放前，人們不僅有政治差別，而且有階層差別，主要體現(xiàn)在父輩的政治身份和階級(jí)身份影響著人們的升學(xué)、參軍、參加工作、招工、出任干部等日常生活的方方面面。此時(shí)開(kāi)始出現(xiàn)的一個(gè)主要的區(qū)別就是城里人和農(nóng)村人的區(qū)別，形成了事實(shí)上的兩個(gè)階層身份的差別，即農(nóng)民和市民的差別。馬克思·韋伯說(shuō):“‘身份’指的是在社會(huì)聲望方面可以有效地得到的肯定或否定的特權(quán)，它建立在如下的一種或數(shù)種因素基礎(chǔ)之上:一是生活方式;二是正式的教育過(guò)程，包括實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的訓(xùn)練或理性的訓(xùn)練，及與此相對(duì)應(yīng)的生活方式;三是因出身或因職業(yè)而獲得的聲望。”［5］P8后來(lái)，因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展，基于財(cái)富、權(quán)力等的分配不均，而引發(fā)了更多的階層分化，比如有學(xué)者在2000年的時(shí)候就將我國(guó)社會(huì)劃分了十大階層。從理論上看，各個(gè)階層的形成是因?yàn)樯鐣?huì)分工的不同，在收入分配等方面形成一定差別都是必然的，也是可以的。但是，從事實(shí)上看，由于社會(huì)福利機(jī)制的不完善，平等思想尚未普及，人治思維依然存在，導(dǎo)致社會(huì)各階層之間存在嚴(yán)重的地位、收入和身份差別，并在一定程度上形成了階層固化現(xiàn)象。在社會(huì)分層體系當(dāng)中，最具有影響力的社會(huì)階層和群體就是精英群體。帕累托認(rèn)為，“全部社會(huì)成員分為兩個(gè)階層:下層階層和上層階層(精英階級(jí))。在自己領(lǐng)域內(nèi)擁有高分的人們形成一個(gè)階級(jí)，并稱(chēng)之為‘精英階級(jí)’(精英)。精英階級(jí)又可分為兩個(gè)部分:‘執(zhí)政的精英階級(jí)’和‘不執(zhí)政的精英階級(jí)’”［6］P504。在一個(gè)社會(huì)中，精英群體是一個(gè)由“經(jīng)濟(jì)、政治和軍事精英組成的上層圈子”。精英群體的“地位可以使他們超越普通人所處的普通環(huán)境;他們的地位可以使他們做出具有重要后果的決定?！币虼?，精英群體的決策“可能影響普通人的日常生活世界”。［7］P1－2在治理體系和治理能力不發(fā)達(dá)的情況下，就會(huì)出現(xiàn)精英群體越來(lái)越精英，弱勢(shì)群體越來(lái)越弱勢(shì)的現(xiàn)象，其后果是:一方面導(dǎo)致階層流動(dòng)不暢，另一方面也導(dǎo)致階層對(duì)立，如仇官、仇富等不健康心態(tài)，最后可能導(dǎo)致國(guó)家階層對(duì)立、政治混亂。因此，針對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情形，需要我們通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，按照各社會(huì)階層都是國(guó)家主體的理論，實(shí)現(xiàn)階層正常流動(dòng)，階層主體之間實(shí)現(xiàn)共贏。

從表現(xiàn)為市場(chǎng)參與的主體角度看，多元主體共贏就是要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化維護(hù)各市場(chǎng)參與主體的平等地位。我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前必須發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)。這意味著，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，必須建立起由市場(chǎng)調(diào)控主體和資源的基本發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的平等參與，擺脫行政權(quán)力束縛市場(chǎng)的行為，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。一般認(rèn)為，企業(yè)是市場(chǎng)的主體，個(gè)人也可以成為市場(chǎng)的主體，而政府部門(mén)則只有在特定情形下成為市場(chǎng)主體并接受法律的嚴(yán)肅限制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則規(guī)范市場(chǎng)主體行為，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展。我國(guó)在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間喜歡對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行較為嚴(yán)厲的管理，甚至出現(xiàn)過(guò)用行政命令管理市場(chǎng)的行為。用行政權(quán)力配置資源或者代替市場(chǎng)的方式，可能有權(quán)力的濫用，而很難實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。現(xiàn)在我們所面臨的問(wèn)題是，在很多地方，企業(yè)如果沒(méi)有政府背景，單純靠自力更生很難獲得發(fā)展;有部分人利用某些領(lǐng)域的市場(chǎng)規(guī)則不成熟，大勢(shì)利用權(quán)錢(qián)勾結(jié)，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);甚至還有一些地方政府無(wú)條件的成為市場(chǎng)主體，既是市場(chǎng)游戲規(guī)則的制定者，也是參與者，還是裁判者，這些現(xiàn)象都必須通過(guò)現(xiàn)代化的治理體系來(lái)解決。在一定程度上說(shuō)，市場(chǎng)主體具有趨利性，這不是自私的表現(xiàn)，而是社會(huì)進(jìn)步的必然追求。國(guó)家治理市場(chǎng)的行為應(yīng)當(dāng)是允許通過(guò)利益的吸引優(yōu)化資源的流動(dòng)方向，為此，國(guó)家所需要做的就是，根據(jù)市場(chǎng)的需要，觀(guān)察市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律，制定符合實(shí)際的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，并為市場(chǎng)流動(dòng)產(chǎn)生的糾紛提供強(qiáng)大而又有權(quán)威的化解機(jī)制。另一方面，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)需要，適當(dāng)、謹(jǐn)慎地頒發(fā)行政許可，這既不是嚴(yán)厲的管制，也不是無(wú)規(guī)范的自由?？梢?jiàn)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從根本上就要求市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體能夠適應(yīng)市場(chǎng)的需求，當(dāng)然也從根本上對(duì)政府規(guī)范市場(chǎng)的行為提出了更高要求。市場(chǎng)主體沒(méi)有完善的治理體系，沒(méi)有現(xiàn)代化的治理能力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就很容易成為混亂狀態(tài)，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，這是我們不應(yīng)當(dāng)看到的現(xiàn)象。

從表現(xiàn)為公共權(quán)力的配置主體角度看，多元主體共贏就是要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力主體的合理配置。從憲法規(guī)范來(lái)看，國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民。國(guó)家機(jī)構(gòu)必須利用人民賦予的權(quán)力為人民謀取利益。所以，從根本上看，以下幾點(diǎn)關(guān)于公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)則值得注意:一是公共權(quán)力的行使主體可以多元化、社會(huì)化。雖然國(guó)家機(jī)關(guān)掌握公共權(quán)力可以為國(guó)家主體提供較好的福利，但是也必須注意到，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)力量也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)大，許多原本由國(guó)家機(jī)構(gòu)或者政府掌握的公共權(quán)力，可以通過(guò)法定形式授權(quán)給社會(huì)中介組織來(lái)行使。比如，對(duì)于某一產(chǎn)品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，可以由該行業(yè)自身根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要來(lái)制訂，而并非必須由國(guó)家來(lái)強(qiáng)制頒布。只不過(guò)是，社會(huì)行業(yè)組織或者中介組織運(yùn)用公共權(quán)力的時(shí)候必須有法律授權(quán)，并且有充分的權(quán)利損害救濟(jì)機(jī)制。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上就是要求淡化國(guó)家統(tǒng)一行使公共權(quán)力的現(xiàn)象，扶持具有中間性、民間性的新生社會(huì)力量，從而弱化行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的控制，更好地保護(hù)公民的基本權(quán)利。二是公共權(quán)力的運(yùn)用必須規(guī)范化、制度化。一切公共權(quán)力的運(yùn)行都必須在法律規(guī)范之下，否則都很容易造成權(quán)力的濫用。當(dāng)前我國(guó)所面臨的情形就是，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家與社會(huì)不分，行政機(jī)構(gòu)掌握了絕大部分公共權(quán)力，人治色彩濃厚，市場(chǎng)參與主體受到的限制頗多。為此，要通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建構(gòu)多元的公共權(quán)力規(guī)范制度，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力來(lái)源、權(quán)力運(yùn)用方式、權(quán)力的運(yùn)用目的、權(quán)力運(yùn)行程序等多個(gè)方面、多個(gè)維度的公共權(quán)力約束規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民用”。

總之，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，尊重市場(chǎng)主體的多元性，促進(jìn)階層的流動(dòng)性，保證公共權(quán)力主體配置更加多元化，從而實(shí)現(xiàn)多元主體在當(dāng)代中國(guó)的共贏。

三、促進(jìn)多元利益和諧:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的目標(biāo)價(jià)值

當(dāng)代中國(guó)，處于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展期，社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，文化的沖突期，這是一個(gè)現(xiàn)代化深刻變革的時(shí)期;當(dāng)代中國(guó)，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，利益格局深刻變動(dòng)，價(jià)值觀(guān)念深刻變化，這是一個(gè)利益重新分配的時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，要促進(jìn)社會(huì)和諧，必須要將國(guó)家利益、社會(huì)利益和公民利益全方位的治理好，通過(guò)法治和市場(chǎng)做到“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。按照一些學(xué)者的說(shuō)法就是:“國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的基本方式必然是法治，國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的現(xiàn)代化有賴(lài)于各個(gè)領(lǐng)域的法治化。要以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性等優(yōu)勢(shì)來(lái)凝聚轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)共識(shí)，使不同利益主體求同存異，依法追求和實(shí)現(xiàn)自身利益最大化?！保?］也就是說(shuō)，必須通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，清晰界定國(guó)家利益、社會(huì)利益和公民利益的基本范疇和立場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確和利益和諧。

從國(guó)家利益的角度看，要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化解決國(guó)家所有和公民共享之間的關(guān)系，從而破除部門(mén)利益。從對(duì)外關(guān)系來(lái)看，國(guó)家利益是存在的。從對(duì)內(nèi)關(guān)系來(lái)看，如果說(shuō)國(guó)家有利益的話(huà)，那就是通過(guò)維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安來(lái)保護(hù)公民的基本權(quán)益。因此，作為國(guó)家職能行使者的政府部門(mén)，只能?chē)@保證國(guó)家長(zhǎng)治久安的目的(利益)來(lái)行使自己的公共權(quán)力。但是，在當(dāng)代中國(guó)，基于歷史的原因，在國(guó)家利益問(wèn)題上存在一些不恰當(dāng)?shù)挠^(guān)念，比如一些政府部門(mén)自以為代表的是國(guó)家，因此利用國(guó)家機(jī)器追求部門(mén)利益。甚至由于法律在某些問(wèn)題上規(guī)定得不甚明確，為某些部門(mén)追求利益提供了便利條件。比如當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重大問(wèn)題就是憲法上國(guó)家的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，人們只享有使用權(quán)或者承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題。從社會(huì)主義的性質(zhì)來(lái)看，土地屬于國(guó)家是一項(xiàng)基本原則。但是從現(xiàn)實(shí)生活來(lái)看，國(guó)家享有土地所有權(quán)就變成了各級(jí)地方政府享有土地所有權(quán)，因此大量的土地被政府投入到房地產(chǎn)領(lǐng)域當(dāng)中，不僅推動(dòng)了房?jī)r(jià)的虛高不止，而且也導(dǎo)致了政府財(cái)政變成了不折不扣的“地產(chǎn)財(cái)政”，這樣當(dāng)國(guó)家花大力氣要解決房地產(chǎn)難題之時(shí)，卻由于形成了地產(chǎn)利益聯(lián)盟，出現(xiàn)尾大不掉之勢(shì)。因此，這種國(guó)家利益(對(duì)內(nèi)利益)的變異導(dǎo)致了部門(mén)利益的誕生，從而成為當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治體制改革的一個(gè)難點(diǎn)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展當(dāng)中，如果部門(mén)利益的存在成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大障礙，它不僅可能在立法上會(huì)制訂一些最能保護(hù)部門(mén)利益的法律法規(guī)，也在執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中成為自身利益的尋求者。這種現(xiàn)象就是人們所理解的既是游戲的參與者，又是游戲規(guī)則的制定者，這是違背基本正當(dāng)程序的。通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就應(yīng)當(dāng)在國(guó)家利益領(lǐng)域，規(guī)范國(guó)家所有權(quán)的行使方式，真正做到將政府超然于市場(chǎng)之外，既不與民爭(zhēng)利，也不破壞游戲規(guī)則，而是維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則。當(dāng)然，我們要正確認(rèn)識(shí)的是，國(guó)家利益既是基于維護(hù)公民基本權(quán)利而存在的利益，但是如果不能維護(hù)公民的基本權(quán)利，國(guó)家利益的屬性就應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整?？傊?，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)治理，將國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)與公民基本權(quán)利的保護(hù)協(xié)調(diào)起來(lái)，做到盡職、盡責(zé)但又公平中立。

從社會(huì)利益的角度看，要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化解決政府壟斷和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)利益整合?！吧鐣?huì)利益的分化在加強(qiáng)社會(huì)利益團(tuán)體之間的依賴(lài)關(guān)系的同時(shí)，提高了社會(huì)組織程度和社會(huì)穩(wěn)定性，以及利益分化基礎(chǔ)上的每一個(gè)社會(huì)單元自身的組織程度，由此產(chǎn)生或者將產(chǎn)生出一大批職業(yè)政治領(lǐng)袖，從而大大降低社會(huì)的對(duì)話(huà)成本，提高社會(huì)的整合程度。”［9］市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則是市場(chǎng)參與主體能夠依照市場(chǎng)游戲規(guī)則，在遵循國(guó)家法律的前提下，實(shí)現(xiàn)資源的合理和優(yōu)化配置。這樣，在市場(chǎng)的主導(dǎo)下，必然形成公共利益、共同利益和個(gè)人利益三大利益行使主體。公共利益是一種福利性質(zhì)的利益，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施;而共同利益是基于組織的利益，比如公司利益;個(gè)人利益是市場(chǎng)主體的最基本利益。在當(dāng)代中國(guó)發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，所出現(xiàn)的問(wèn)題是利益主體不分，政府介入過(guò)多。比如，許多地方都在以大拆遷、大開(kāi)發(fā)的名義大興土木建設(shè)，打著公共利益的旗號(hào)，損害公民的基本利益。似乎拆遷了舊城就可以改善好居民的生活環(huán)境，但是實(shí)際上獲利的卻是開(kāi)放商。在這種吊詭現(xiàn)象的背后，就是治理體制失靈所導(dǎo)致的利益背反。實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)體制變革已經(jīng)導(dǎo)致了社會(huì)利益的重大分化。但是如果這些不同的社會(huì)利益主體不能實(shí)現(xiàn)自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而依然由政府壟斷競(jìng)爭(zhēng)資源，那么必然會(huì)造成更大范圍內(nèi)的利益沖突和社會(huì)矛盾。原則上看公共利益應(yīng)當(dāng)是政府必須壟斷的利益，但是卻又不能無(wú)限放大公共利益的范圍。我們不能把任何涉及多數(shù)人的利益視為公共利益，也不能把任何個(gè)人追逐利益的行為視為妨礙公共利益，一切必須根據(jù)法治精神和法治原則，接受治理觀(guān)念的檢驗(yàn)。因此，我們要通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，規(guī)范政府的壟斷行為，治理好市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)行為，整合好多元利益。正如《求是》雜志的解讀所說(shuō):“要堅(jiān)持市場(chǎng)優(yōu)先原則，進(jìn)一步劃清政府與市場(chǎng)的職責(zé)邊界，大力簡(jiǎn)政放權(quán)。凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府都要逐步退出，大幅度減少對(duì)資源的直接配置，充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力和創(chuàng)造力，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，釋放改革紅利。同時(shí)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并不是否定或忽視政府作用?？茖W(xué)的宏觀(guān)調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求?！_處理政府和社會(huì)的關(guān)系，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，引導(dǎo)社會(huì)各方面積極有效地參與社會(huì)管理服務(wù)?！保?］

從公民利益的角度看，要通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和公共權(quán)力之間的關(guān)系，從而界分行為領(lǐng)域。從法治發(fā)展的觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，公民權(quán)利及其利益是一切國(guó)家行為邏輯的起點(diǎn)。古人云:“人人有權(quán)，其國(guó)必興;人人無(wú)權(quán)，其國(guó)必廢;此量如日月經(jīng)天，江河行地，古今不易，遐邇無(wú)殊”［10］P42。這意味著，在一個(gè)民眾權(quán)利興盛的地方，這個(gè)國(guó)家肯定興盛;在一個(gè)民眾權(quán)利得不到保障的地方，這個(gè)國(guó)家岌岌可危。然而，在當(dāng)代中國(guó)，公民權(quán)利觀(guān)念雖然已經(jīng)深入人心，人們的維權(quán)意識(shí)也開(kāi)始興盛，但是保護(hù)公民權(quán)利的體制機(jī)制尚未得到徹底貫徹。政府官員漠視公民權(quán)利的案例數(shù)不勝數(shù)，行政行為濫用公共權(quán)力侵害公民權(quán)利的行為也數(shù)見(jiàn)不鮮。比如河南某鎮(zhèn)政府規(guī)定農(nóng)民砍伐秸稈必須辦理“砍伐證”事件，江蘇某鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人克扣農(nóng)民征地款而大言不慚說(shuō)是“以共產(chǎn)黨員的勇氣違規(guī)”等等。而且在許多群體性事件當(dāng)中，由于政府對(duì)公民利益的保護(hù)不夠而導(dǎo)致了社會(huì)矛盾發(fā)生，如云南孟連事件、廣東烏坎事件等等?？梢哉f(shuō)，今天中國(guó)的穩(wěn)定已無(wú)法通過(guò)自上而下的政府控制來(lái)實(shí)現(xiàn)，而在很大程度上來(lái)自于社會(huì)成員權(quán)利狀態(tài)穩(wěn)定，來(lái)自于社會(huì)利益表達(dá)渠道的暢達(dá)和利益協(xié)調(diào)能力的提升。因此，化解社會(huì)矛盾，最重要的是要保障公民權(quán)利。其實(shí)從根本上看，不管是中國(guó)共產(chǎn)黨取得江山，還是中國(guó)共產(chǎn)黨能夠治理好江山，基礎(chǔ)都在于能夠堅(jiān)持維護(hù)人民群眾的根本利益。從法理上來(lái)說(shuō)，就是堅(jiān)持維護(hù)公民的基本權(quán)利不動(dòng)搖。我們知道，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力來(lái)源于人民，最終也要用來(lái)維護(hù)人民的根本利益。因此維護(hù)公民的基本權(quán)利是領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策必須運(yùn)用法治思維的首要目標(biāo)。歷史與實(shí)踐表明，什么時(shí)候，百姓的呼聲得到了真正重視，什么時(shí)候，民怨就容易真正疏散;什么時(shí)候，人民的權(quán)利得到了真正維護(hù)，什么時(shí)候，人民就真心擁護(hù)我黨!可以通過(guò)保護(hù)公民的基本權(quán)利來(lái)保護(hù)公民利益，已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)必須關(guān)注的核心主題。通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力的現(xiàn)代化，就是要從根本上通過(guò)多元治理方式和先進(jìn)的治理方式來(lái)界定政府行為領(lǐng)域從而保護(hù)公民的利益，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利穩(wěn)固。

總之，當(dāng)代中國(guó)作為一個(gè)正處于不斷改革發(fā)展的國(guó)度，就是要不斷的協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)多方利益的和諧共贏。通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從根本上就要解決國(guó)家利益、社會(huì)利益和公民利益的合法存在問(wèn)題，特別是要保護(hù)各種利益的存在基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)利益的和諧。沒(méi)有現(xiàn)代化的治理體系，沒(méi)有現(xiàn)代化的治理能力，多元利益的和諧協(xié)調(diào)就很難實(shí)現(xiàn)。

［1］江必新.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013－11－15.

［2］李樹(shù)林.推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化［N］.內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)，2013－12－20.

［3］鄧清波.上訪(fǎng)訓(xùn)誡中心，打著改革旗號(hào)違法［N］.法制日?qǐng)?bào)，2014－2－15.

［4］世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì).我們共同的未來(lái)［M］.北京:世界知識(shí)出版社，1989.

［5］李強(qiáng).轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)［M］.哈爾濱:黑龍江人民出版社，2002.

［6］〔意〕加塔諾·莫斯卡.統(tǒng)治階級(jí)(政治科學(xué)原理)［M］.賈鶴鵬譯.南京:譯林出版社，2002.

［7］〔美〕查爾斯·賴(lài)特·米爾斯.權(quán)力精英［M］.王良等譯.南京:南京大學(xué)出版社，2004(1).

［8］許章潤(rùn).從政策博弈到立法博弈［J］.政治與法律，2008(3).

［9］中央編辦理論學(xué)習(xí)中心組.深化行政體制改革推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］.求是，2014(2).

［10］〔清〕何啟·胡禮垣.《正權(quán)》篇辯［A］.轉(zhuǎn)引自張禮恒.何啟·胡禮垣評(píng)傳［C］.南京:南京大學(xué)出版社，2005.