李俊

（合肥市農(nóng)委，安徽合肥230071）

關(guān)于完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的思考

李俊

（合肥市農(nóng)委，安徽合肥230071）

自2004年起，國家先后實(shí)施了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”（農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼），對于促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策效應(yīng)遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調(diào)整完善。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效實(shí)施，明確要求在穩(wěn)定加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度的同時，逐步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。以下，結(jié)合基層實(shí)際，結(jié)合調(diào)研，提出如下思考。

一、注重保護(hù)農(nóng)民利益，不能把民心改“失”了。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村一項(xiàng)具有里程碑意義的改革，深受廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)，不僅對增加糧食產(chǎn)量、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，而且對于深化收入分配體制改革、夯實(shí)黨的農(nóng)村工作的基石、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了十分重要的作用。從調(diào)研的情況看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已成為我市農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入的重要來源之一，取消和減少不僅會影響農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長，更會給農(nóng)村工作增添許多新的矛盾，動搖黨在農(nóng)村各項(xiàng)工作的基石，失去“民”心。建議未來的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革，一定要立足“確?，F(xiàn)有農(nóng)民所得利益不減少”的前提，將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，將80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金，用于耕地地力保護(hù)，補(bǔ)貼對象調(diào)整為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，只要享受補(bǔ)貼的農(nóng)民擁有耕地承包權(quán)，只要享受補(bǔ)貼的農(nóng)民做到耕地不撂荒、地力不降低，不因今后耕地經(jīng)營權(quán)的改變而改變、今后身份的改變而改變、住址的改變而改變、職業(yè)的改變而改變，長期穩(wěn)定和固定下來，確保百姓受益。

二、注重提高糧食產(chǎn)能，不能把產(chǎn)量改“降”了。近些年來，雖然在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面存在這樣或者那樣的問題，離農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)時有一定的變化，但是不可否認(rèn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在促進(jìn)糧食生產(chǎn)方面的突出作用。未來的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不僅不能取消，而且還要加強(qiáng)。要緊緊圍繞糧食產(chǎn)能，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)，確保糧食安全。尤其是要重點(diǎn)圍繞“增量”做文章，做到誰種糧誰受益、誰種糧多誰受益多，也就是更加突出規(guī)模化種糧主體，更加突出產(chǎn)糧大戶。建議將20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

三、注重發(fā)揮市場作用，不能把市場改“弱”了?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，基本上是財(cái)政直接“打卡”到戶，農(nóng)戶直接受益，實(shí)施效果最明顯、最直接。但是必須看到，這種財(cái)政直接補(bǔ)貼方式，是政府“有形之手”在操作，缺少市場這一“無形之手”，難以發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。特別是在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策面臨“天花板”的情況上，政府“有形之手”不僅顯得無力，而且也難以為繼。建議要借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的做法，政府應(yīng)大幅減少直接補(bǔ)貼方式，而是通過綜合運(yùn)用金融、保險等方式，發(fā)揮市場的決定性作用，通過“無形之手”的作用，破除天花板，打破玻璃墻，切實(shí)保護(hù)和提高農(nóng)民種糧積極性。重點(diǎn)是要支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，通過農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的方式為糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體貸款提供信用擔(dān)保和風(fēng)險補(bǔ)償，著力解

決新型經(jīng)營主體在糧食適度規(guī)模經(jīng)營中的“融資難”、“融資貴”問題。糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼資金，主要用于支持各地建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，推動形成農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系，逐步建成農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化銀擔(dān)合作機(jī)制，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。也可以采取貸款貼息方式支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。同時要加快設(shè)立巨災(zāi)保險制度、糧食目標(biāo)價格保險制度等。

四、注重操作簡單適用，不能把基層改“煩”了。長期以來，基層黨委、政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委、政府及村級組織，在落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中做了大量的工作，投入了大量的精力，沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的辛苦努力，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不可能穩(wěn)定實(shí)施10多年。但是也必須看到，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施過程中，也存在一些政策落實(shí)不到位，甚至發(fā)生鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部侵占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的事例，有的甚至觸犯了刑律。這些問題發(fā)生的原因，除了個別干部素質(zhì)不高以外，更多的是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策沒有考慮到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在經(jīng)費(fèi)、人手、能力方面的實(shí)際情況，程序過雜過繁、操作性不強(qiáng)等原因。建議下一步，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革要更加突出三個方面。一是能夠交由市場操作的由市場操作，減少政府直接介入，減少尋租空間。二是能夠通過建立誠信機(jī)制解決的通過建立誠信機(jī)制解決，減少政府什么都管，通過法律規(guī)范約束市場行為。三是能夠在上級層面解決的在上級層面解決，減少什么事情都交給下級，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。

五、注重法律制度建設(shè)，不能把法治改“漏”了。雖然我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策出臺有10多年的時間，從國家到省、市、縣，也出臺了一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的規(guī)范性文件，但是必須看到，從國家到省，尚沒有制訂農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法工作嚴(yán)重滯后，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策與規(guī)定只是零散見于《農(nóng)業(yè)法》、《漁業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》和《植物檢疫條例》等法律法規(guī)中，規(guī)定分散，而且內(nèi)容中導(dǎo)向性、提倡性表述較多，剛性條款少，柔性條款多，操作性條款差，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。建議應(yīng)按照黨的十八屆四中全會精神的要求，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法擺在農(nóng)業(yè)各項(xiàng)立法的突出位置，按照成熟一個制訂一個的要求，加快構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作走上法治化軌道。

責(zé)任編輯：汪曉夢

2015—09—08

李俊，合肥市農(nóng)委種植業(yè)處（種植業(yè)局）處長（局長）。