傅郁林

北京大學法學院教授

策 略Strategies

司法責任制的重心是職責界分

傅郁林

北京大學法學院教授

日前，最高人民法院以司法解釋文件形式（法發(fā)［2015］13號）發(fā)布了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），其內容包括改革的目標和原則、審判權力運行機制的改革、司法人員職責和權限的界定、審判責任的認定和追究、法官的履職保障等，涉及法院組織法、法官法的重要方面，以及程序法的某些環(huán)節(jié)?？梢哉J為，這是規(guī)范本輪司法改革核心即審判權運行機制改革最重要的正式法律文件。然而，由于“司法責任”這一概念此前已被政治化、口語化或情緒化的表達或演繹，當《意見》作為一份由眾多法律家參與討論、質疑和修改并經過法定程序反復修訂和最終正式通過的規(guī)范性文件出臺時，“司法責任制”這一標題性的核心概念已經被先驗性地賦予了不同內涵和外延。為避免望文生義和先入為主的解讀和適用，很有必要回歸法律框架對《意見》進行符合改革目標和基本法理的解讀和評析。

一、“司法責任制”究竟是什么？

從黨的十八屆三中全會提出“讓審理者裁判，讓裁判者負責”，到四中全會提出“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”，再到黨的總書記習近平2015年3月24日在中共中央政治局就深化司法體制改革、保證司法公正進行第21次集體學習時強調“要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質量終身負責”，在這些黨的文件和領導人講話中，“負責”“問責”“責任”這幾個關鍵詞匯是混同使用的，“責任=負責=問責”的混用給“司法責任制”的解讀植入了先入為主的底色。但《意見》作為規(guī)范性文件，須先回到法律文本本身去解讀，觀照其整個內容和宗旨，依據法律概念的特征進行定義和解讀，而不能按照某個領導在特定場合的口語化的表達，甚至斷章取義地摘選一個詞、一句話、一層含義展開，不符合法律邏輯的演繹。

（一）司法責任制≠司法問責制

司法的三大基本要素，“獨立—專業(yè)—負責”，是一個完整的體系?！蔼毩ⅰ卑痉嘞薜莫毩⑾碛泻托惺梗约按_保司法權獨立行使的相應職業(yè)保障；“專業(yè)”指獨立行使權限并相應負責的職業(yè)能力；“負責”指與獨立權限相匹配，以職業(yè)能力為基礎、以職業(yè)保障為前提、以憲法和法律為依據的司法問責。在這個完整的體系中，負責或責任作為與獨立、專業(yè)并列的狹義概念，往往被替換或翻譯為“問責”(accountability)?！兑庖姟返谒牟糠帧皩徟胸熑蔚恼J定和追究”中，“責任”概念基本與“問責”同義。然而，正如第四部分僅是《意見》的一部分，而且是最后一部分，那么，司法問責顯然也僅是司法責任制一個層面的內涵，而不是、不應該是，也不可能是司法責任制的全部內涵甚或重心。

《意見》第一部分“目標原則”開宗明義地指出，審判責任制的運行要“以科學的審判權力運行機制為前提，以明晰的審判組織權限和審判人員職責為基礎”，并且第二部分和第三部分對于這兩項前提和基礎條件的審判權限重新配置問題作了專門規(guī)定；作為權限行使的相應保障，第五部分專門規(guī)定了“加強法官的履職保障”。可見，《意見》在標題上使用的“司法責任制”概念至少包含了權限、問責、保障三方面的內容；此外還包含了審判管理和監(jiān)督，并且作為完善司法責任制的“保障”。

如果一定要與成熟司法體系中“獨立—專業(yè)—負責”三位一體的邏輯進行生硬的比較，那么，當下中國的司法責任制由于尚在改革和轉型時期（見《意見》第二部分），因而賦予法官的獨立審判權和權限獨立的相應保障都打了折扣，比如在權限配置上部分保留了審判權的分享機制，并相應地將審判管理和監(jiān)督作為審判權行使的“保障”。與此同時，法官的問責事由與其權限范圍，一方面受審判權分享機制的影響因而既非全職也非全責，另一方面法官的職業(yè)保障即使按其當下的權限分享和問責分擔也遠不能匹配。盡管如此，在司法責任制的設計思路上，依然能夠看到，在這次從權限與問責的混沌狀態(tài)走向權限與問責的界分目標的改革中，權限與責任之間的邏輯一致性受到了充分的觀照和考量，“權責明晰、權責統(tǒng)一”的改革意向和原則目標十分清楚。

實際上，關于中國司法改革的次序問題，即到底是先賦予法官以獨立的權限和高配的待遇、吸引精英人才、形成良性循環(huán)，還是先實行嚴格責任和管理監(jiān)督、確保現有法官恪守職責、贏得社會信任，一直存在著互不服輸、永無定局的爭論。在當前司法公信力受到來自政治和社會層面雙重夾擊的不利背景下，《意見》所確定的司法責任制作為妥協(xié)的產物，對于法官與審判管理、監(jiān)督者在權限與問責的比重和匹配度明顯有過渡性色彩；但這種色彩恰恰與《意見》自身在目標原則中將“嚴格的審判責任（問責）制”作為完善司法責任制的“核心”（而不是獨立權限、職業(yè)保障置于“核心”地位）是邏輯一致的，也明確體現了改革者對遠期目標的追求——法官（而非監(jiān)督者）將承擔（與獨立權限相應的）獨立責任并享受相應的職業(yè)保障。只不過，依我的觀察和評價來看，本次改革在對法官與審判管理監(jiān)督者之間的關系進行革命性調整時，將法官的責任（問責）比其相應的獨立權限和職業(yè)保障在步幅上多跨進了半步，我們殷切期待改革的另一只腳也能以同樣的節(jié)奏和幅度緊隨其后，但無論如何司法責任制都不能被狹義地解讀為司法問責制。同一核心概念“責任”在同一規(guī)范性文件中以不同的內涵和外延使用，很容易造成誤讀和解釋的雙重標準。如果將《意見》第四部分所稱的狹義的責任（問責）擴大解釋，或者將標題上的司法責任制這一廣義概念狹義地解讀為司法問責制，都會導致司法問責的擴大解釋和嚴重濫用。這是最令人憂慮的效果。

（二）司法錯誤救濟（國家責任）≠司法問責（個人責任）

《意見》第四部分規(guī)定的審判責任系狹義的司法責任，亦即司法問責，與司法制度為糾正審判錯誤而采取的司法救濟不同。司法救濟是國家司法制度為當事人和/或利害關系人提供的補救途徑，實質上是國家作為一個“制度系統(tǒng)”向當事人和社會承擔的責任，比如為糾正錯案而設立的上訴程序（正常救濟途徑）和再審程序（特別救濟途徑），為補償錯案給當事人造成的侵害而設立的國家賠償責任。司法問責是法官或其他審判人員作為一個“司法職業(yè)者個人”向國家承擔的責任，或者說是國家對法官個人的懲戒。

由于責任的性質、主體、對象、功能、目標等存在明顯差異，因此適用條件明顯不同。簡言之，在責任范圍上，司法救濟明顯大于司法責任，國家責任明顯大于個人責任；在適用條件上，司法救濟明顯比司法責任寬松，國家對當事人的賠償責任明顯大于國家對法官個人的追究權利。道理很簡單，司法作為一個體系，形成一項司法結果，對于當事人而言只有一個行為主體，那就是國家，因此只要發(fā)生法律規(guī)定的錯誤，國家就有義務提供救濟；而只要國家機關或工作人員個人存在法律規(guī)定的過錯，對由此造成的損害就要承擔國家賠償責任。然而在司法體系內部，即使在法官獨立程度最高的司法制度中，每一項司法結果也是由多個主體在多重制度中運行而形成的，包括立法的規(guī)范欠缺、模糊或沖突等導致的法律適用困難，也包括法官選任、職業(yè)保障、職業(yè)培訓、職業(yè)管理等制度缺陷導致的法官低能，還包括審判程序制度、證據制度、審判管理及案件分流系統(tǒng)在設計和運行中的缺陷等。種種制度性或系統(tǒng)性的缺陷直接或間接導致超越現有法官個人普遍智識、能力或正?？煽胤秶碌乃痉ㄥe誤，國家向當事人提供救濟或承擔責任之后，都不能再向法官個人追究責任。只有當法官個人有故意違反法律和司法職業(yè)倫理的行為，或者有重大過失并導致嚴重后果的行為時，國家才能啟動追究法官個人責任的機制。

值得注意的是，《意見》第四部分對“審判責任范圍”的原則性表述可能導致誤讀和對法官個人責任（問責）的擴大性解釋，第25條第1款規(guī)定“法官應當對其履行審判職責的行為承擔責任，在職責范圍內對辦案質量終身負責?！北M管第2款進一步將法官個人承擔違法審判責任（問責）的條件明確限定于“故意違反法律法規(guī)”或“因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果”兩種情形，但第1款卻將法官的“終身負責”范圍一般性地規(guī)定為“辦案質量”，則嚴重超出了上述兩種情形，在解釋技術上也很難避免以第1款原則性規(guī)定補充第2款限制性規(guī)定及以下各條列舉性規(guī)定的宿命。而且，由于“責任”與“問責”概念混用，那么法官對其正?！奥男袑徟新氊煹男袨椤背袚畏N“責任”？是司法責任制意義上的責任（意即權限和職能），還是審判責任制意義上的責任（問責）？如果是前者，那么權限和職能是由法官的特定身份產生的，法官承擔終身責任簡直將是一個笑話。如果解釋為終身問責，也講不通，因為審判責任無論怎樣的罪責也不過是刑事責任，刑事追訴尚且還有時效，在刑法或任何法律均未規(guī)定審判罪責追訴終身時效的情況下，這一規(guī)定如果作此解讀將是違法的。為了避免最高人民法院乃至中央領導人講話明顯違法的情形出現，在解讀上應當結合司法責任制的一般原理，在具體上下文的邏輯中去解釋。

比如在立法技術上，作為原則的規(guī)范不必列舉甚至不必明文規(guī)定，作為例外的規(guī)范才需要列舉或者明確詳細地限定其前提條件；在歸責原則上，法官個人對于案件審判質量的責任，以豁免為原則，以問責為例外?！兑庖姟返谒牟糠忠缘?6條明確列舉了法官問責的具體情形，應該理解為凡是第26條未列舉的情形均不得追究法官的

責任；隨后第28條又特別強調了不得作為錯案追究責任的若干情形。這樣從正反兩方面進行列舉式的規(guī)定，在技術上很容易造成解讀邏輯的紊亂，但是在如前所述的特定語境下，《意見》為避免錯案追究的擴大化和濫用，也是費盡了心思。不過這種表述方法在我國立法中并不鮮見，不應該影響對于原則性（一般性）規(guī)范和例外性規(guī)范的正常識別和解讀。

在效果上，如果將司法責任與司法救濟、國家責任與個人責任、錯案救濟與錯案追究混為一談，不僅損害審判權的獨立行使，而且很大程度上也會增加錯案救濟的人為障礙、加劇錯案救濟的困難，比如當事法官出于自我保護或法院出于保護法官的動因，可能有意無意地拖延乃至阻撓錯案救濟。

二、司法責任制的核心是重新劃定司法“責任田”邊界

毋庸贅述，在司法改革的三個維度——訴訟程序改革、審判機制改革、司法體制改革中，本輪司法改革的重心是審判權運行機制改革。

（一）正本清源：法律將審判權究竟賦予了誰？

憲法規(guī)定審判權由人民法院獨立行使，亦即憲法將審判權賦予了法院。那么，法院作為一個機構，具體由誰代表其行使審判權？如果想當然地認為，法人由法定代表人、行政機構由行政首長作為代表，于是法院院長也就當然可以代表法院行使審判權，那就大錯特錯了。正如公司法人的代表權要依據公司法、行政機構的代表權要依據憲法行政法一樣，對外法律關系中代表法院行使審判權的主體問題要依據訴訟法。

在我國現行訴訟法中，代表法院行使“審判權”的主體只有兩類審判組織，即由一名法官組成的獨任庭和由多名法官組成的合議庭。因此，獨任法官應當按照簡易程序獨立審判、獨立負責；如果在（民事）案件審理中發(fā)現不宜適用簡易程序亦即獨任法官無法獨立負責的，則轉入普通程序由多位法官組成的合議庭共同（集體）負責。合議庭法官以多數法官的意見作為合議庭的統(tǒng)一意見，對普通程序審判的案件集體負責；非常重大、復雜、疑難、敏感的案件，則可通過增加合議庭的法官人數，依然按合議制進行多數表決共同負責。

審判委員會作為法院組織法所規(guī)定的“審判組織”，在訴訟程序法中并不真正行使審判權。比如在民事訴訟法文本中簡單地搜索關鍵詞即可發(fā)現，審判委員會代表法院對外行使決定權的只有兩個事項，即當院長參與審判組織時決定其回避和在法院依職權啟動的審判監(jiān)督程序中決定對生效裁判再審。可見審判委員會在訴訟法律關系中并不享有審判權，而是享有對個別環(huán)節(jié)和個別事項的審判監(jiān)督權。

訴訟法規(guī)定由法院院長行使的權力，除以法官身份參與合議庭之外，以院長身份出現的情形有三類：一是審判監(jiān)督權，其事項范圍與審判委員會審判監(jiān)督權相同，即決定審判人員回避和在法院依職權啟動審判監(jiān)督程序中提請審判委員會決定對本院生效裁判再審；二是行政性質的命令權，即代表法院決定采取行政性強制措施（《民事訴訟法》第116條、第250條）；三是審判管理權，即決定審理期限的延長。庭長在訴訟法律關系中根本沒有任何單獨或特殊的法律地位或角色，“庭長”唯一出現在民事訴訟法中的情形是關于庭長作為法官參與合議庭時由其擔任審判長（《民事訴訟法》第41條）。但作為合議庭的成員之一，按照審判組織的多數表決制，庭長在合議庭中與其他普通法官享有完全平等的法律地位和權限，因此也不應當有超出普通法官的相應責任。

（二）現實與妥協(xié)：審判權的分步回歸？

然而，那些在程序法上并不享有審判權的層層“領導”——法院內部的個人和組織，卻常常

是在公開的審判組織背后實際參與乃至決定審判結果的重要主體，所謂“審者不判，判者不審”只是眾所周知的普遍事實中比較極端的狀況，而不僅僅是針對在組織法上多少有些權力根據的審判委員會。那么，又是誰、通過什么渠道賦予了這些法律并未授權，亦不為當事人公開知曉的各類主體以分享和干預法律已明確賦予了審判法官，且只能由審判法官獨享的審判權？翻開最高人民法院自新中國成立以來各個時期公開頒布的各類規(guī)范性文件，很容易找到一些答案。另一些答案則要在兩個方向上尋找，一是各種以審判管理為名或以審判管理為目的長期實施的普遍做法（可歸類于“陋規(guī)”），二是各地法院以改革為名公開出臺或內部傳達的地方性文件（可歸類于內部文件）。換言之，最高人民法院和地方各級法院自身正是這些違法授權的直接主體，其內部原因和潛在的外部原因多多少少都與政治性考核和行政化考核指標有直接或間接的關聯（比如信訪率的考核與法院內外領導層層“把關”之間、上訴發(fā)改率的考核與案件請示制度之間）。至于法院的領導以及作為領導的法院（上級法院）自身基于一些本位利益考量（包括政治利益）或權欲驅動因素，本文暫不論及。

因此，本輪審判權運行機制改革，首先就是要通過法院的內部改革，將法律明確規(guī)定應當并且只能由審判法官所享有的權限歸還給審判法官；其次通過減少各種干預審判權獨立行使的因素，確保這種法律授權的真正落實。但與此同時，司法改革有幾個至少在短時間很難突破的體制樊籬和制度慣性，意味著即使回歸中國法律的現行規(guī)定也是困難重重。最核心的困難是，審判權平等行使、獨立負責的基本特征與“一把手”政治結構下的首長/首席/長官負責制之間存在內在沖突。

一年前我曾在一個媒體記者培訓班上授課時提了三個相關問題：（1）贊成司法改革將審判權交由法官獨立行使、禁止院長干預甚至過問案件的，請舉手？結果三分之二以上的聽眾舉手；（2）如果某法院出現了媒體和社會公眾強烈不滿的裁判甚至冤假錯案，贊成院長免予追究或追問的，請舉手？結果只有不到五分之一的記者猶猶豫豫地舉起了手；（3）那你們能不能給出點主意，既然院長無權過問案件甚至可能因過問案件而受到追究，那么院長憑（借）什么對裁判負責？回答我的是一片沉默。當時在座的大部分聽眾都是法律領域記者，有良好的教育背景和一定的現代法治理念；可見“一把手”政治并不僅僅是政治家認同的中國現實，也是中國社會乃至法律文化中不可忽視的主流。如果違背這樣的現實和政治、社會、文化基礎設計和推行改革，即使僥幸獲得方案的通過（實際上也不可能），也會在獲得認可和實施中慘敗而退。

另外，基于當下的司法公信力狀況，社會各界、各階層、各級領導對于法官獨立審判案件的普遍“不放心”，以及以提升司法公信力為內在動機和外在動因的，考慮到法官在中國熟人社會的職業(yè)困境、一些發(fā)展中國家雖然解決了法官獨立問題卻無法解決司法腐敗的惡疾……面對種種現實，誰也不敢冒險，而且也沒有充分根據可以冒險，讓社會去承擔審判權完全下放給法官之后可能出現短期的、局部的錯案和腐敗不降反升的代價。而且法官群體自身，由于職業(yè)保障和社會信任資源與改革后被賦予的權力和承擔的責任很難匹配，因此也并不普遍接受一步到位的權責移交及相應壓力。于是，審判管理和監(jiān)督者分享審判權力及相應責任的模式仍將在一定限度內存在，而目前能夠想到并有可能做到的相對合理的改革就是將審判權分步移交，并且權限與責任同步移交。

（三）司法責任制的重心在于改變混沌的權力分享模式，建立誰行使權力誰負責的機制

有鑒于此，《意見》明顯限定了院長、庭

長過問案件的具體范圍，更重要的努力在于，將目前職能、權限和責任界限模糊的、混沌的審判權分享模式，改變?yōu)閷徟袡嗯c審判管理權、審判監(jiān)督權的界線相對清晰而具體的權限界分模式，并且遵循“誰行使權力誰負責”的基本準則。對此，最高人民法院副院長李少平在《重點處理好四個關系，抓好司法責任制改革任務落實》一文中，最高人民法院司改辦主任賀小榮在解讀《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》及《完善責任制，讓人民信賴司法》等文章中，都有詳細的解讀和說明?！兑庖姟返闹饕诘诙糠趾偷谌糠郑敿氁?guī)定了作為審判組織的獨任庭和合議庭（本文所稱的審判法官系指這兩類審判組織中的法官）的運行機制和審判法官、審判輔助人員的相應職責，賦予了審判法官簽署裁判文書等獨立權限的行使，對于分案、辦案、審判團隊等系統(tǒng)性案件管理（此概念對應于審判法官的案件管理）以及不同角色的監(jiān)督管理者相應職能、權限和責任進行具體定位。這兩部分還專門規(guī)定了審判委員會的監(jiān)督職能邊界與相應責任（含問責），以及院長、庭長的審判管理職能與相應責任（含問責）。如此浩瀚又事無巨細的條款，很難一一解讀，但由此凸顯《意見》的改革重心是顯而易見的，那就是要由審判法官與行使審判監(jiān)督、管理權的多個“領導”主體分享審判權的中國語境下強行劃出一道一道的權限邊界，并由具體權力的行使者承擔與其所行使權限相應的責任（包括問責），改變同一事項權力主體多元、權限邊界模糊、責任主體不明的現狀。雖然在權限與責任范圍劃定上仍有位移不同步問題，雖然在技術層面還有許多可以吹毛求疵的問題或缺陷，但是改革者在現行體制和法律文化背景下帶著鐐銬跳舞、努力沖破積重難返的巨大慣性，其勇氣和決心實為可嘆可佩，這一努力無疑代表了法治的方向。

在權限與責任的范圍一致的前提下，第四部分規(guī)定了司法問責的原則、條件和標準。對司法職業(yè)操守缺陷與司法職業(yè)技術錯誤進行了相對區(qū)分，并且對兩類不同情形的問責分別采取“（故意）行為”標準和“（重大過失）行為加結果”。遺憾的是，《意見》沒有明確確定“以豁免為原則，以追究為例外”的一般原則，而是對問責的情形與不得問責的行為分別進行了列舉式的規(guī)定。那么在沒有豁免作為一般原則的情形下，加之如前所述對“審判質量”“終身負責”反而進行了一般性的表述，很可能影響對第26條中分別列舉的兩類情形的解釋傾向，包括對其列舉的各種故意行為和重大過失行為的定義標準，從而導致問責標準的模糊化和擴大化。對此，本文已在第一部分從概念上進行了最大限度符合司法規(guī)律的澄清。

最后但最重要的是，認定司法責任的標準不能偏離憲法和程序法的具體規(guī)定和整體目的，并且應當盡早落實第5條所規(guī)定的法官的履職保障。沒有獨立的權力就沒有獨立的責任，只有責任而沒有保障的權力是微弱又危險的權力。