徐蘭蘭 李芝蘭

法治化背景下我國地方行政體制改革的推進之路
——以廣東省濠江改革為例*

徐蘭蘭 李芝蘭＊＊

近年來我國地方行政體制改革初現(xiàn)法治化趨向。本文基于對廣東省汕頭市濠江區(qū)行政綜合體制改革個案的追蹤調查，通過濠江改革依法賦權、立法分權到依法放權等一系列改革歷程的回顧，展現(xiàn)了特區(qū)地方立法保障在當?shù)馗母镏械倪\用效用——維系改革信心、規(guī)范改革行為，促成改革由傳統(tǒng)行政命令推進向法治推進路徑的轉化。與此同時，濠江改革案例也凸顯了地方立法在推進改革中效用范圍和作用層級的局限性。因此，本文最后提出應通過頂層設計探索地方行政體制改革法治化的可行路徑，主要包括：國家層面的立法應及時回應改革的共同需求，消除行政體制改革的深層次制度障礙；應從授權主體和授權對象兩個方面完善現(xiàn)行授權改革方式，以調和“先試先行”改革與現(xiàn)行法律秩序可能存在的矛盾沖突；應充分重視地方人大在推進改革法治化中的地位和作用。

法治化 地方行政體制改革 先試先行 頂層設計 濠江

一、引言

自2014年2月習近平總書記在中央改革領導小組第二次會議上強調“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”以來，強調通過法治方式推進改革、凝聚改革共識，越來越得到各方的認可。從實踐來看，2008年以來的中央政府機構改革以及2009年、2010年開展的兩次行政審批制度改革，帶動了新一輪的地方政府機構改革，改革的法治化趨勢初現(xiàn)端倪。其中，2009年以來由深圳、順德、廣州試點改革引發(fā)的廣東省新一輪行政體制改革，在其促進政府職能轉變的大部制改革、破除“官本位”的公務員制度改革和推動“簡政放權”的行政審批權改革中，法律手段的運用日益顯著。2011年7月，廣東省人大常委會通過《廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》，以省級立法的方式為本輪改革提供制度保障。盡管該《條例》被視為兼顧改革創(chuàng)新和依法行政、鼓勵新探索的重要舉措1參見張奧：《改革創(chuàng)新 先試先行——廣東省實施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例亮點解讀》，載《人民之聲》2011年第9期。，然而《條例》談到“既要支持改革創(chuàng)新，又要維護法制統(tǒng)一”的原則性論述，并未就如何協(xié)調地方“大膽探索”與現(xiàn)有法律秩序之間的可能沖突給出更具操作性的解決方案。

上述問題涉及一個長期以來爭論不休的話題：改革與法治的關系。20世紀90年代關于“良性違憲”的激烈爭論，強調了當時普遍存在的改革實踐與法治的矛盾關系?！傲夹赃`憲”贊同派認可一般有條件地允許突破憲法和法律，來促進“先試先行”改革的出現(xiàn)，并從社會生產(chǎn)力的發(fā)展和地方自治等角度，提出“良性違憲”的正當性。2參見郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學研究》1996年第4期；參見阮露魯：《立憲理念與良性違憲之合理性》，載《法學》1997年第5期?！傲夹赃`憲”反對派則強調任何形式的違憲行為都是破壞法治，但同時承認客觀存在的“良性違憲”現(xiàn)象反映了社會變革與憲法穩(wěn)定性的緊張關系。3參見童之偉：《良性違憲不宜肯定》，載《法學研究》1996年第6期；參見曦中：《對“良性違憲”的反思》，載《法學評論》1998年第4期?！傲夹赃`憲”的爭論雙方對于如何解決改革與憲法規(guī)范的緊張也互不同意：贊同派主張先改革后補救，反對派則堅持先解釋/先修憲后再改革。兩者觀點對立集中在對改革和法治究竟孰先孰后的立場分歧。

隨著近些年來中國改革步入深水區(qū)和各種深層次矛盾的集中爆發(fā)，學界亦日益關注法治在改革中的作用。薛剛凌和王湘軍指出，與大多數(shù)當代西方國家的法律推進式改革不同，中國過往的行政體制改革均是由政府自上而下、依靠運動式的行政推進式改革，因此造成地方政府和社會參與不足、改革理性化和透明化程度不高、改革過程與結果均缺乏法律支持和保障。4參見薛剛凌、王湘軍：《行政體制改革基本問題研究——兼論行政體制改革與行政法治的關系》，載《中國行政管理》2006年第11期。石佑啟、戴小明等學者從行政法治層面解讀中國的行政體制改革，對于行政改革權和行政改革具體內容法治化等問題，進行了較系統(tǒng)的分析，認為將行政體制改革納入法治軌道、依法推進改革進程，將有助于破解行政體制改革中遇到的深層次體制障礙，防止行政體制改革的失范與無序。5參見石佑啟、楊治坤、黃興波：《論行政體制改革與行政法治》，北京大學出版社2009年版；參見戴小明：《法治：行政體制改革的基本路徑與制度保障》，載《社會主義研究》2010年第3期。岳芳敏、李芝蘭（2013）的研究闡釋了相關法律制度如何

既推動行政改革，又可能成為改革阻力的矛盾性機理，并指出由國家層面制定行政體制改革法以保障和推進改革的必要性。6參見岳芳敏、李芝蘭：《法律與行政管理體制改革：制度變遷的辨證分析》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》 2013年第1期。陳金釗、王樂泉強調要樹立正確的法治改革觀，充分發(fā)揮法治對全面深化改革的引領、推動和保障作用。7參見陳金釗：《法治改革觀及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，載《法學評論》2014年第6期；參見王樂泉：《論改革與法治的關系》，載《中國法學》 2014年第6期。總的來說，主張行政改革法治化的學者們的基本共識是，依法推進改革勢在必行，它可以保證改革過程的理性化和規(guī)范化，固化改革成果，避免傳統(tǒng)行政推進式路徑下常見的“人走政息”、缺乏持續(xù)性等改革迷局。

然而，綜觀近年來研究我國改革與法治關系的文獻，絕大多數(shù)均是從宏觀和理論層面進行解讀，缺乏對如何在依法改革的框架內推進地方改革和制度創(chuàng)新的經(jīng)驗性分析。本文試圖通過對濠江綜合行政體制改革的個案研究稍為彌補上述空缺。作為廣東省25個市縣進行深化體制改革的試點縣區(qū)之一，汕頭市濠江區(qū)的改革實踐在這一輪縣級管理體制改革中頗為矚目，尤其是其通過地方人大立法保障改革方案與改革程序的做法，一度被譽為“開創(chuàng)了中國政府間職責關系法定化的先河”。8許?。骸缎姓w制改革汕頭立法“放權”》，載《羊城晚報》 2011年7月8日A02版。

二、濠江區(qū)綜合行政體制改革的實踐歷程

2010年11月，廣東省政府決議在全省25個市縣推廣順德經(jīng)驗、進行深化體制改革的試點，汕頭市濠江區(qū)成為試點縣區(qū)之一。濠江區(qū)行政體制綜合改革于2011年3月正式啟動，分三個階段推進改革：

（一）啟動：依法“賦權”

中央政府有關深化行政管理體制改革的相關規(guī)定,提供了廣東省進行相關試點改革的政策依據(jù)。2010年年初，經(jīng)過與廣東省編辦和市委、市政府領導的積極溝通，濠江區(qū)成為省編辦深化縣級行政體制改革的聯(lián)系點，隨后亦被確定為改革試點，成為全省行政體制改革先行先試的區(qū)域之一。省編辦體改處直接指導了濠江行政體制綜合改革方案的起草，并報省委、省政府主要領導同意和省編委備案。

2011年3月21日，汕頭市濠江區(qū)委發(fā)布了《關于印發(fā)濠江區(qū)行政體制綜合改革工作方案的通知》，改革方案正式出爐。該方案涉及政府“瘦身”和服務升級、創(chuàng)新權力監(jiān)督和行政運行機制、加快社會建設和社會體制改革步伐、加快推進干部人事制度改革等十個方面的內容。3月23日，濠江區(qū)政府召開行政體制綜合改革動員大會，濠江改革正式啟動實施。在改革的起始階段，濠江區(qū)對分散在區(qū)級各部門的相同、相近和相關職能進行了整合。經(jīng)過大部制體制改革，區(qū)級政府部門由過去的22個整合為14個，精簡超過1/3；黨政部門由原來的28個（含市垂直部門）精簡為21個，精簡25%。9《濠江涉深水 政府職能“雙轉移”》，載《南方日報》2011年9月14日A05版。同年6月，汕頭市政府開始向濠江區(qū)下放第一批行政管理事項共346項，并同時印發(fā)《汕頭市濠江區(qū)行政體制綜合改革財政管理體制調整方案》，通過調整市區(qū)的稅收分成比例和財政轉移支付，作為區(qū)級政府承接下放事權的財力保障配套。10梁沅、盧東勃：《南岸生態(tài)新城建設在濠江孕育》，載深圳新聞網(wǎng)，http://news.sznews.com/content/2011-10/20/ content_6161981.htm，2015年9月15日訪問。

（二）鞏固方案：立法“分權”

2011年7月7日，汕頭市第十二屆人大常委會通過《關于促進和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革工作的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》內容主要包括三大要點：一是市政府及其工作部門須規(guī)范、完善行政管理職權下放的程序，并通

過調整管理權限、授權、委托等方式，最大限度向濠江區(qū)下放行政管理職權；二是明確了除監(jiān)察、公安、統(tǒng)計系統(tǒng)以及社會保險基金、住房公積金等維持現(xiàn)行管理體制外，濠江區(qū)政府及其工作部門可行使法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定由地級市人民政府及其工作部門行使的行政管理職權，或規(guī)定由縣級以上地方人民政府及其工作部門行使但未具體明確分級管理權限的行政管理職權；三是強調本市各級國家機關應當依法支持和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革各項政策措施的有效實施，任何單位和個人非經(jīng)法定程序，不得干預、上收已下放到濠江區(qū)的行政管理職權。

上述《決定》的通過，意味著汕頭市與濠江區(qū)的事權劃分及調整程序獲得了地方人大的立法保障。為配合《決定》精神，2011年7月26日，汕頭市政府第十二屆83次常務會議通過了《汕頭經(jīng)濟特區(qū)促進和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》要求濠江區(qū)政府及其工作部門須合理調整與街道辦事處的事權關系，依法向街道辦事處下放社會管理和服務權限；并賦予濠江區(qū)政府根據(jù)本區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展情況停止執(zhí)行市、區(qū)政府行政許可事項的權力。11雷輝：《汕頭最大限度向濠江區(qū)放權》，載《南方日報》2011年8月4日A02版?！兑?guī)定》自2011年9月1日起實施，自此，濠江區(qū)政府及其職能部門開始全面行使被賦予的各項經(jīng)濟社會管理和行政執(zhí)法權限。

（三）深化階段：依法“放權”

2011年年底，汕頭市向濠江區(qū)下放了第二批行政管理事項共137項。按照改革工作方案和《決定》、《規(guī)定》的要求，濠江區(qū)在承接市級下放事權的同時，開始加大向基層、社會和市場的簡政放權力度。至2012年7月，濠江區(qū)共清理行政管理事項568項，取消、下放、前移、外移事權共達402項，占全區(qū)事權總數(shù)的71%。當年，濠江區(qū)開始強化對行政審批制度的改革，初始主要集中在對工程建設類行政審批流程的改造上。至2014年，為建立一套更加簡便有效的行政審批手續(xù)，《濠江區(qū)人民政府行政審批事項目錄》公布施行并實現(xiàn)目錄動態(tài)管理，共調整行政審批事項199項，其中取消78項，停止實施9項，轉移18項，下放69項，服務前移12項，委托13項，行政審批事項壓減率達56%，超出廣東省40%壓減率的規(guī)定要求。

與此同時，濠江開始聯(lián)動推進街道行政體制綜合改革，通過街道經(jīng)濟管理領域行政審批等事項集中由區(qū)統(tǒng)一實施，并依法依規(guī)向街道下放社會管理和服務事項，實施區(qū)街職能“雙轉移”。2012年3月，濠江區(qū)委、區(qū)政府發(fā)布的《關于印發(fā)汕頭市濠江區(qū)街道行政體制綜合改革方案的通知》。按照該通知的規(guī)定，各街道將統(tǒng)一設置“五辦四中心/所”12“五辦”指黨政辦等街道內設機構，“四中心”指將原有事業(yè)站所整合為人力資源和社會保障服務所、綜合政務服務中心、人口和計劃生育服務所、會計核算服務中心四個事業(yè)單位。，并將各事業(yè)單位所承擔的行政管理職能劃歸到街道辦事處；試點探索建立“三位一體”的社區(qū)管理體制，強化社區(qū)服務功能。2012年4月，《濠江區(qū)城市綜合執(zhí)法和安監(jiān)局派駐街道綜合執(zhí)法隊工作方案》獲得通過，以“大執(zhí)法”形式整合勞動監(jiān)察、文化、衛(wèi)生等九方面職能并派駐綜合執(zhí)法隊到各個街道，以強化基層綜合執(zhí)法力量，從而提高街道層級的社會管理和公共服務能力。

為配合區(qū)街職能調整，濠江區(qū)還積極推進相關的配套改革。至2013年年初，濠江通過實施街道財稅收入分配新體制，區(qū)政府每年對街道增加投入540萬元，來優(yōu)化街道財力結構。與此同時，濠江積極推進事業(yè)單位分類改革：至2013年年初通過整合、撤銷、轉企等多種方式，濠江全區(qū)195個事業(yè)單位減少為157個，精簡約20%。13《破繭體制改革撬開發(fā)展突破口》，載汕頭日報數(shù)字報，http://www.stdaily.com.cn/html/2012-11/05/content_372063. htm，2015年9月15日訪問。

回顧2011—2014年濠江行政體制綜合改革

走過的歷程，改革主要是圍繞法定分權、簡政高效、服務升級和改革配套四個主題展開的。改革的最大亮點——立法分權和職責關系法定化——被視為對過去地方政府改革失敗教訓總結。廣東省委編辦負責官員曾對濠江改革的做法評論說：“通過行政權責的制度化和法定化，力圖避免因人廢事和縱向政府間權力收放的隨意性。以法律的形式固化改革成果，避免了改革之后再打‘補丁’”。14前引8，許琛文，A02版。濠江改革的成效是顯著的：通過大力簡政放權、精簡政府機構設置、優(yōu)化組織結構和行政運行流程，濠江的營商環(huán)境明顯改善，并由此產(chǎn)生“改革紅利”——企業(yè)投資的增加和地方政府財政收入的明顯提高。濠江區(qū)行政審批權限的提升，促成了2010年年底區(qū)政府與中信簽署500億元投資濱海新區(qū)的合作協(xié)議。政府辦事效率的提升和審批程序的簡化，令企業(yè)投資迅速增長。2011年，濠江全區(qū)完成固定資產(chǎn)投資增長137%，增速位居全市第一；至2012年，濠江吸引總投資近110億元的102個重點項目。15前引11，雷輝文，A02版。此外，通過市區(qū)稅收分成比例調整和增加一般性轉移支付等方式，至2014年濠江區(qū)財政收入達到5.14億元，相當于改革前一年該區(qū)一般性財政收入的2.6倍。但與此同時，隨著濠江改革向縱深發(fā)展，改革風險日益增加。深入改革越來越多地觸及現(xiàn)有體制的制度障礙并引發(fā)既得利益者的不滿和“反彈”。濠江改革是否會像過往許多其他地方政府改革一樣因阻力和改革成本的增加走向終結？在此過程中，地方立法能否發(fā)揮效用，有效促進和保障濠江改革的持續(xù)推進？濠江改革的實踐結果表明，上述問題的答案遠比想象中要復雜得多。

三、地方立法與濠江改革的推進

（一）地方立法維系改革信心

中國的地方政府領導者一直是最富有改革熱情的群體。改革成功不僅是衡量地方官員政績的核心指標，也是直面各種社會經(jīng)濟發(fā)展矛盾的一線地方政府用以解決問題的主要方式，然而近年來地方政府的改革創(chuàng)新熱情卻日漸降低。在20世紀80、90年代，一系列重大改革基本上均是先由地方先試先行，然后在上層權力機關的政治支持下，通過適當?shù)捻攲釉O計，從地方創(chuàng)新上升為國家政策，并推廣到全國其他地區(qū)。然而在當今后政治強人時代，缺乏來自上層明確的政治保護往往使得改革者顧慮重重，成功的地方改革經(jīng)驗想要上升為國家層面也變得殊為不易。以廣東新一輪體制改革為例，前期順德改革探索模式盡管得到媒體和改革學界的廣泛關注和贊譽，但是主要也僅限于在省內各試點地區(qū)的推廣運用，并沒有產(chǎn)生輻射全國的效應。地方改革動力不足的癥結在于，地方改革創(chuàng)新缺乏保護屏障。在后政治強人時代，以法律替代傳統(tǒng)的政治保護，為改革提供合法性依據(jù)，減少地方改革創(chuàng)新面臨的不確定性和風險，越來越被視為是唯一出路。16參見鄭永年：《不確定的未來：如何將改革進行下去》，中信出版社2014年版，第53—54頁。

為保證改革的順利推進，汕頭市利用特區(qū)享有立法權的優(yōu)勢，通過地方立法形式界定汕頭市和濠江區(qū)的權責劃分和調整程序。立法支持對濠江改革的推動和執(zhí)行者來說至關重要。曾在改革開放初期有過輝煌發(fā)展史的汕頭經(jīng)濟特區(qū)，在經(jīng)歷20世紀90年代末中央調查整頓走私、偷逃關稅等問題之后陷入長時間的發(fā)展“冰封期”，政風趨于保守，地方制度創(chuàng)新乏善可陳。盡管汕頭市和濠江區(qū)的時任主要領導均大力支持濠江區(qū)成為改革試點，期冀通過體制改革優(yōu)化濠江區(qū)發(fā)展軟環(huán)境，吸引投資，使濠江區(qū)成為帶動汕頭市整體改革的突破口。然而，作為推廣順德改革經(jīng)驗的試點區(qū)縣之一，濠江區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平遠不能與順德相提并論。對于濠江這樣一個位處粵西北欠發(fā)達地區(qū)、財政僅能保運轉的區(qū)級政府來

說，進行這樣一場涉及黨、政、司法改革，并要求經(jīng)濟體制改革與社會體制改革并行的全方位改革，難度不可謂不大。面對發(fā)動改革必將遭遇的各種壓力和困難，必須確保贊同或支持改革者的信心始終如一。

來自特區(qū)人大立法保障改革的做法，為改革提供了一種高度權威性的支持，大大縮減了反對改革的空間。尤其是《決定》中特別強調了“本市各級國家機關應當依法支持和保障濠江區(qū)行政體制綜合改革各項政策措施的有效實施，任何單位和個人非經(jīng)法定程序，不得干預、上收已下放到濠江區(qū)的行政管理職權”。地方立法對改革措施的這一明確保障成為改革執(zhí)行者最強有力的力量來源。在應對區(qū)級機構整合、核心事權下放、街道站所撤并和人員調整分流等過程中利益受損群體的反彈時，“必須依法進行改革，我們別無選擇”成為改革實施者的常用措辭?！坝蟹梢馈痹鰪娏诉@些改革執(zhí)行者的“底氣”，使他們能有信心去克服改革進程中的各種困難和壓力。

一般而言，如果沒有上層政府授權改革的明確信號，大多數(shù)政府工作一線人員不可能背離現(xiàn)行的規(guī)章制度去貿然執(zhí)行變革的新政策，特別是考慮到地方改革將來被上層“否決”的可能性。在濠江改革中，地方立法替代了傳統(tǒng)的上級行政支持方式，為改革提供合法性授權。這一點十分必要，因為它不僅會堅定那些贊同和支持改革者的信心，更重要的是，它鼓勵了政府員工中占多數(shù)的改革觀望者參與變革行動，使之有可能轉化為改革新兵。在跟蹤調研中筆者發(fā)現(xiàn)，隨著得到地方立法支持的改革措施逐一實現(xiàn)和改革紅利的逐漸凸顯，尤其是隨改革而來的工資福利待遇的改善，改革一線的機關事業(yè)單位員工越來越多地感受到改革帶來的新希望，對改革造成自身利益損失的不滿和非議逐漸減少，對改革的整體向心力逐漸提升。此外，一些受訪的基層工作人員表示，部門整合后辦事程序的減少和工作效率的提升，使得他們“被老百姓罵的機會少了很多”。對改革合法性和穩(wěn)定性的信心、改革紅利增加經(jīng)濟酬勞的預期，以及提升政府形象、服務社會公眾等的心理補償?shù)龋餐嵘苏块T及其成員對濠江改革的認同度。

（二）地方立法規(guī)范改革行為

多年來，中國的行政體制改革一直難以擺脫三個循環(huán)怪圈：“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”“合并—分開—合并—再分開”“一放就亂、一亂就收、一收就死”。由于缺乏有效的外部監(jiān)督機制，改革始終要依賴政府自身的積極性來推動，“由政府自己革自己的命”。作為改革的推動者和改革對象，各級政府部門及其成員往往同時陷于維護既得利益的行為，致使改革結果與預期目標之間通常會出現(xiàn)較大的落差。如何突破上述困境？本文認為，法律可以在監(jiān)督改革方案的執(zhí)行和保障改革既有成果上發(fā)揮其獨特作用。歸根結底，行政體制改革是利益格局的調整變動，法律的主要作用在于規(guī)范利益的分配。行政體制改革中所有措施涉及的利益調整和分配，都可以轉化為法律對權力和權利的界定、規(guī)范與保障。

無規(guī)矩不成方圓。通過特區(qū)立法將市區(qū)職責關系進行制度化和法定化，之所以被贊譽為濠江綜合行政體制改革的最大亮點，就在于它避免了以往政府間權責關系調整缺乏規(guī)范引發(fā)的各種問題。我國各層級政府在縱向職責和機構設置等方面的職責同構現(xiàn)象一直長期存在，在過往的行政體制改革實踐中，由于缺乏明確具體的法律法規(guī)依據(jù)，各地多以行政命令或文件的形式來調整處理政府間關系。上級政府和部門在層級關系的調整中擁有決定權，強調簡政放權時就下放一些權力，要加強某項工作管理時又會將權力上收，下級政府往往只能被動服從。由于制度的可預期性和穩(wěn)定性不強，極大增加了各級政府間博弈機會與談判成本，事權的上收和下放也不可避免地呈現(xiàn)逐利性特征。不同層級政府部門對有利的核心事權就爭著管，對責任重、利益少的事權就相互推諉。為了避免事權下放過程中再度重演過往“爭權推責”的情況，汕頭市人大立法明確賦予濠江區(qū)行使相當于地級市的經(jīng)濟社會管理和行政執(zhí)法

權限，并且詳細列舉了須由市級統(tǒng)籌規(guī)劃的權限，其余則規(guī)定均放權給濠江區(qū)管理。上述規(guī)定帶來的市區(qū)權責關系的法定化，消除了上級政府部門隨意截留權力的空間，為作為下級的濠江區(qū)最終順利獲得城建、國土、規(guī)劃等核心事權的下放掃清了障礙。

地方立法的約束力還體現(xiàn)在對改革者選擇性執(zhí)行、扭曲執(zhí)行乃至于“陽奉陰違”等行為的震懾作用上。過去三十年間，中國的地方政府行政改革基本都是在中央政府強力推動下，依據(jù)上級的行政命令和要求所作出的。地方政府常常會根據(jù)地方情況調整改革的原定方案，無論出發(fā)點是由于必須考慮的地區(qū)差異或是自身的利益訴求，一般都難以厘清責任。通過法律手段將改革方案與改革程序加以制度化，有助于減少地方政府在改革執(zhí)行中過度的自由裁量權。在重新界定市區(qū)層級政府的權責關系時，下級部門容易產(chǎn)生多接收與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展密切相關的核心事權、少接收社會管理和公共服務事項的想法。濠江改革中市、區(qū)權責關系的法定化適時避免了這種“重權輕責”的傾向。在清晰的權責規(guī)范下，濠江各區(qū)級政府部門開始專注于解決大批下放事權的承接問題，并依照改革方案的原定設計，通過加快區(qū)級部門整合和效率提升，以及啟動向街道和社會放權等方式，來對接和轉移事權，其他各項配套改革也因此借勢展開。對于濠江改革的執(zhí)行者來說，立法保障改革造就了一種體制性的“外部壓力”，迫使他們必須依照改革方案所設定的軌道前行，減少了執(zhí)行過程中的偏差。

更重要的是，濠江改革因其基本程序和主要內容所獲得的立法保障，使得改革本身具備了政治合法性和最高權威性，使改革進程不會因領導人的更替而朝令夕改，避免或至少減輕了行政改革中常見的“回潮”現(xiàn)象。從濠江改革最初的方案制定和啟動過程來看，濠江改革依然帶有著傳統(tǒng)行政命令推進式改革的特征。作為省編辦委托進行行政改革的產(chǎn)物，濠江改革的方案設計一開始更多體現(xiàn)的是上級政府的改革意愿，改革本身最初也主要是通過行政系統(tǒng)、以運動式的方式來推動的。然而，在當初極力爭取改革試點落戶濠江的市區(qū)主要領導先后調職離任后，濠江改革的既定進程并沒有受到什么影響，市區(qū)權責調整和事權下放的全部落實到位、街道行政體制綜合改革的啟動等均是在領導人更替之后實現(xiàn)的。濠江改革之所以沒有重現(xiàn)傳統(tǒng)行政命令式改革下“人走政息”的覆轍，歸根結底在于改革進行一段時間后及時通過地方立法鞏固改革成果，減少了改革過程中人治因素的影響，增強了改革的穩(wěn)定性、協(xié)調性和可持續(xù)性。

（三）地方立法保障改革效力的局限性

濠江改革運用汕頭市作為經(jīng)濟特區(qū)所享有的立法權，通過市人大立法為改革“保駕護航”，的確具有先行先試的探索性特征。然而，經(jīng)濟特區(qū)的立法權源于全國人大及其常委會的授權，其產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件的效力位階一般低于授權主體所制定的規(guī)范性法律文件。汕頭市人大的立法支持，雖然可以基本保障濠江改革的措施和程序在本市范圍內得到充分的支持和配合，但在超出汕頭市范圍以外，效力就會削弱。比如2011年當汕頭市向濠江區(qū)下放第一批行政管理事項后，“施工企業(yè)外出經(jīng)營備案許可”的事權由區(qū)城建環(huán)保局負責辦理，然而外地住建部門均不認可濠江區(qū)行使該項下放事權，依然要求地級市建設行政主管部門同時簽署意見，給濠江區(qū)施工企業(yè)的外出經(jīng)營帶來了不小的麻煩。

地方立法效力的有限性還表現(xiàn)在無法消除行政體制改革本身面臨的制度障礙。以行政審批權下放為例，盡管特區(qū)地方立法固定了市與區(qū)的權責劃分，并以此為依據(jù)向濠江區(qū)下放了數(shù)百項審批權限，但其中按規(guī)定由濠江區(qū)初審或審核、由省市實施行政審批事項所占比例較多。結果在實踐中出現(xiàn)某些審批事項在區(qū)一級初審后又返回上級相關部門，審批流程變得更加復雜，效率沒有實質性提高，反倒增加了申請項目業(yè)主或企業(yè)的負擔。比如濠江區(qū)城建環(huán)保局承接了“危廢跨市轉移審批以及危廢處置收集許可、水路運輸、跨

省轉移”初審權，但許可審批權仍然留在上級部門。此外，該事項還涉及與接受地市環(huán)保局的銜接、危廢種類的確認、運輸資質的審核等超出該區(qū)局管理權限的問題，導致該區(qū)直部門至今仍無法獨立承辦該審批事項。出現(xiàn)上述現(xiàn)象的主要原因在于，濠江改革中包括行政審批權在內的各類事權的下放，雖然在一定程度上優(yōu)化了行政權力在市、區(qū)級政府之間的配置，但行政管理體制的基本架構并未發(fā)生什么變化。盡管汕頭市政府不再直接行使下放事權而由濠江區(qū)承擔執(zhí)行，但是按照現(xiàn)行法律和有關政策文件的規(guī)定，各項已下放事權名義上依然屬于汕頭市政府的職責范圍。17我國《憲法》第107條列舉了縣級以上地方政府的職責范圍，該條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”由此可見，我國省、市、縣三級政府的職責領域和行政管理事項是完全相同的。這就產(chǎn)生了不同層級政府在縱向間職責和機構設置等上的“職責同構”現(xiàn)象。廣東省在2009年《廣東省市縣人民政府機構改革意見》（粵辦發(fā)［2009］5號），對各級政府的職責重點進行區(qū)分，其中規(guī)定：“市級政府要突出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，發(fā)揮城市中心作用和輻射帶動功能；強化城市規(guī)劃、建設與管理；加強環(huán)境保護，改善人居和生態(tài)環(huán)境；加強市場監(jiān)管，維護市場秩序和社會穩(wěn)定。市轄區(qū)政府要重點強化城區(qū)管理，加強區(qū)內市政、園林等公共設施的建設與管理，發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生和社會福利事業(yè)，抓好人口計生管理，加強基層和社區(qū)建設?！北M管上述規(guī)定對市區(qū)級政府之間的職責范圍作出了原則性區(qū)分，但由于該規(guī)定較為宏觀，缺乏硬性指標，在實際操作層面難以真正落實。在層級控制、分級管理的行政組織結構體系下，事權下放只能對市縣（區(qū)）職責同構現(xiàn)象有所緩解，并不能從根本上解決這一問題。

這種制度障礙的另一大表現(xiàn)是現(xiàn)行法律法規(guī)與改革措施的“不兼容”。比如為促進政府職能優(yōu)化組合，經(jīng)大部制改革后新組建的濠江區(qū)城市綜合執(zhí)法和安監(jiān)局，將原來分散在各部門的12項執(zhí)法職能和相關執(zhí)法隊伍整合起來，并承接了市級行政執(zhí)法職能，同時向區(qū)轄下7個街道各派駐1支綜合執(zhí)法隊伍，其本意在于減少執(zhí)法擾民、增強執(zhí)法力量、節(jié)約執(zhí)法成本。然而，在該部門成立后的具體執(zhí)法實踐中，不斷出現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法范圍不夠明確及各種執(zhí)法糾紛等問題。盡管此后汕頭市政府于2012年出臺了《關于汕頭市濠江區(qū)城市綜合執(zhí)法和安監(jiān)局開展綜合行政執(zhí)法工作的公告》，對該局的執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍等進行了明確界定，但是由于中央和廣東省尚未就行政綜合執(zhí)法工作制定完整的法律法規(guī)，濠江的綜合執(zhí)法工作只能參考行政處罰法等相關法律法規(guī)進行，實際上處于一種“借法執(zhí)法”的窘境。然而，現(xiàn)有的行政處罰法中關于綜合執(zhí)法僅有一些指導性意見，相關處罰依據(jù)和具體操作性規(guī)定只能從散見于各職能部門的法律、法規(guī)、規(guī)章中尋找，結果造成濠江區(qū)綜合執(zhí)法工作缺乏系統(tǒng)的法律依據(jù)，且常常受制于各部門規(guī)章互不協(xié)調的條款，難以提升執(zhí)法效能。

上述各類現(xiàn)象在其他綜合性部門及各個承接市級下放事權的機構中均不同程度地存在，在相當大的程度上影響了濠江行政體制改革各項舉措的成效。濠江改革面臨的制度障礙表明，經(jīng)濟特區(qū)的立法權限效力有限，需要在更高層面構建完善與改革配套的法律法規(guī)。要徹底解決地方政府改革面臨的合法性問題，只能通過頂層設計，來構建一個有利于改革全面推進的多層次的法治系統(tǒng)。

四、結論：頂層設計下的地方行政體制改革法治化路徑思考

“路徑依賴”理論主張，初始狀態(tài)中相對適度的差異“后來能導致巨大的分歧”。18See Robert Jervis,System Effects:Complexity in Political and Social Life,Princeton University Press,1997,pp.155-156.在制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化的正反饋機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某一路徑，

它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化。因此，一旦選定某種初始制度，人們對這一選擇的依賴性和該制度本身的發(fā)展慣性，都會不斷強化這種初始選擇，從而對制度變遷的軌跡和最后結果產(chǎn)生巨大影響。我國過去三十年間進行的前幾輪政府行政體制改革，均是采取自上而下的行政命令式推進，行政體制改革的效率日漸下降，改革阻力越大而成效越小，表明我國行政體制改革已處于“惡性”的路徑依賴狀態(tài)之中。即便是處于改革前沿陣地的廣東地區(qū)，過往的各種先試先行改革，基本也是以中央政策為改革依據(jù)，缺乏明確的法治保障，穩(wěn)定性和持續(xù)性不足成為地方改革的常態(tài)。

廣東省本輪行政體制改革，在前期深圳、順德等地的試點實踐，繼續(xù)采取充分運用來自中央的改革授權、依法出臺若干改革方案的策略，來保證地方行政改革的合法性；在改革進入全省范圍內推廣先試先行改革經(jīng)驗的階段后，作為改革試點之一的濠江改革，則首創(chuàng)了以地方立法方式固化改革成果的做法，開創(chuàng)了廣東行政體制改革由“依法”改革向改革經(jīng)驗“入法”的轉化。濠江改革可以被看作是廣東改革由傳統(tǒng)政策推進向按法律推進轉變背景下的“先試先行者”。濠江改革的經(jīng)驗表明，以立法實現(xiàn)改革方案和改革成果的制度化，有助于規(guī)范、約束改革執(zhí)行者的行為，增強改革信心、消除改革的政治風險和鼓勵更多人支持改革。地方立法支持下推進的濠江改革及其帶來的改革紅利，促成了改革執(zhí)行者個體對改革支持度的增加，也強化了社會群體對改革的支持。在自我強化的反饋機制作用下，上述改革紅利及內外部群體支持有可能會成為改革自我持續(xù)發(fā)展的支持力，從而促成有利于改革可持續(xù)發(fā)展的良性路徑依賴狀態(tài)。然而，地方立法推進改革的局限性也在濠江改革過程中充分暴露出來，顯然僅靠地方立法并不足以解決行政體制改革的深層次制度障礙，也無法協(xié)調好改革創(chuàng)新與現(xiàn)行法律秩序之間存在的矛盾關系。

因此，頂層設計至關重要。繼十八屆三中全會確立了“全面深化改革”和“全面推進法治中國建設”的兩大基本方略，十八屆四中全會則進一步明確了如何在法治與改革的關系中推進社會發(fā)展的頂層設計：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”這一思路對推進地方行政體制改革法治化的啟示主要表現(xiàn)在：

首先，國家層面立法的重要性。應盡早以全國性法律及時回應公共行政發(fā)展和社會管理創(chuàng)新的要求，為優(yōu)化行政組織結構和行政權力的配置提供法律保障。前文所述的大部制和簡政放權改革后濠江區(qū)各綜合部門工作中遭遇的制度瓶頸，以及它們與上級相關對口部門工作銜接的不順暢，在順德以及廣東其他試點改革市縣均不同程度地存在。造成這些改革困境的主要根源在于，我國仍未形成科學的行政組織結構體系。長期以來，行政法學界不斷有人呼吁應完善我國的行政組織法律體系。19參見司坡森：《完善我國行政組織法管見》，載《行政法學研究》1997年第4期；參見應松年、薛剛凌：《行政組織法與依法行政》，載《行政法學研究》1998年第1期。石佑啟教授尤其強調完善的行政組織法體系必須是一個能夠涵蓋所有行政組織調整范圍的完整體系，需要修正現(xiàn)有立法并制定新的組織法律；這些涉及行政權力配置、行政組織設置及其組織結構等基本性質的基本立法，應該由全國人大或其常委會制定，不宜授權國務院等行政組織自行立法。20參見石佑啟、陳詠梅：《行政體制改革及其法治化研究》，廣東教育出版社2013年版，第154—156頁。眾所周知，上升到國家

層面的立法程序費時費力，這就更加需要國家立法機關發(fā)揮其“立修廢釋”職能，及時著手解決各種改革中所遭遇的共性的深層次制度障礙。立法和改革在頂層設計下應該實現(xiàn)大致的同步發(fā)展，如果立法總是滯后于改革需要，改革“于法有據(jù)”就有可能在實踐中被異化為某些既得利益者反對深入改革的借口。

其次，應該更加完善“授權”改革方式，更好地調和試驗式改革與現(xiàn)行法律秩序的矛盾。我國過去三十多年“以摸著石頭過河”為特征的試驗式、漸進式的改革路徑有其適應中國國情的合理性，因此在當前和可預見的未來還會持續(xù)下去。試驗式改革必然會導致對現(xiàn)行法律的突破，這是我國多年改革實踐的現(xiàn)實。為適應這一現(xiàn)實，我國20世紀80年代以來成立的各個經(jīng)濟特區(qū)，獲得由全國人大或其常委會以專門授權決定方式授予的特區(qū)立法權和“變通規(guī)定權”；2005年以來陸續(xù)建立的多個“國家綜合配套改革試驗區(qū)”（以下簡稱“綜改區(qū)”），由國務院或國家發(fā)改委以專文或通知的形式給予“先試先行”權，其中包括在法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定的“法律空白區(qū)域”由綜改區(qū)地方政府制定行政規(guī)范性文件的“先行規(guī)定權”。 2014年12月全國人大常委會出臺決定，授權國務院在中國（廣東、天津、福建、上海）自由貿易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批。21參見《全國人大常委會關于授權國務院在中國（廣東）、中國（天津）、中國（福建）自由貿易試驗區(qū)以及中國（上海）自由貿易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/ politics/2014-12/29/c_127341610.htm，2015年9月15日訪問。由此可見，在我國過往的改革實踐中，授權方式已經(jīng)被廣泛運用于解決地方改革試驗可能破壞現(xiàn)有法律秩序、與上位法產(chǎn)生沖突等問題。然而，如果想要更好地實現(xiàn)先試先行改革與法治的融合，現(xiàn)有的授權改革方式還有較大的完善空間：

從授權主體來看，之前綜改區(qū)“先試先行”的授權主體除了全國人大及其常委會和國務院之外，還有國務院下屬的國家發(fā)改委等職能部門。按照我國憲法和立法法的相關規(guī)定，國務院是有授改革試驗地區(qū)的行政部門以“先行規(guī)定權”和“變通規(guī)定權”的資格，但是國務院授予地方的“變通規(guī)定權”的變通范圍不涉及憲法和全國人大及其常委會制定的法律，也就是說國務院的授權在改變法律秩序上的能力上是有限的。從法理來說，有可能突破現(xiàn)行法律規(guī)定的先試先行改革只能由全國人大或其常委會授權。為了避免地方試驗式改革的合法性爭議，最合適的授權主體應該是全國人大及其常委會；如果因現(xiàn)實效率考量由國務院授予“先試先行”權，國務院也應獲得全國人大及其常委會的特別授權?？傊邢仍囅刃惺跈噘Y格的主體范圍至少應該符合形式合憲的要求。

從授權對象來說，應該保障授權有效抵達改革者手上。比如全國人大對自貿區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的授權，授權對象是國務院，而不是作為改革真正實施者的自貿區(qū)所在省或地市級政府及當?shù)厝舜髾C關。這不免引發(fā)一些人擔憂授權層次過高有可能影響自貿區(qū)改革試驗的推進速度。22參見楊登峰：《區(qū)域改革的法治之路——析上海自貿區(qū)先試先行的法治之路》，載《法治研究》2014年第12期。本文認為，授權只要是遵循法治方式——以法定程序進行授權、確保對授權對象權力運行的監(jiān)督——還是應該盡量保證改革實施者可以直接運用“先試先行”權，否則恐難激勵地方改革者進行制度創(chuàng)新的主觀能動性。

地方人大應該在授權改革中發(fā)揮出更大的作用。在過往的先試先行改革實踐中，地方人大的作用往往是有限甚至“缺位”的。濠江改革雖然開創(chuàng)了以特區(qū)地方立法將改革經(jīng)驗入法的先例，但在改革日益法治化的總體趨勢下，授權改革地

區(qū)的地方人大的發(fā)揮空間理應更加廣闊。例如，我國人大及常委會除對上海等自貿區(qū)改革方案采取“一事一授權”的單項授權方式之外，對國務院和經(jīng)濟特區(qū)的授權主要多為概括性授權。先試先行改革的摸索性和復雜性決定了概括性授權是更加可行的方式。地方人大應積極主動地運用其立法權，將原本較為模糊和抽象的概括性先試先行授權轉化為具體的地方性法規(guī)或決議。這種轉化，不僅有利于被授權的改革者們準確理解授權的具體事項范圍和行使標準，也有利于授權主體實現(xiàn)對授權的監(jiān)督，消弭授權被濫用的風險。此外，隨著我國法制建設的日益完善，地方政府在法律“空白區(qū)域”制定行政規(guī)范性文件的先行規(guī)定權的作用空間將會越來越小，變通規(guī)定權將成為地方試驗式改革沖破與改革“不兼容”的現(xiàn)行法律具體條款束縛的主要手段。2015年新修訂的《立法法》第90條明確規(guī)定，“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?！卑凑赵撘?guī)定，“變通規(guī)定”的方式只能是制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，這意味著對法律和行政法規(guī)等享有變通規(guī)定權的只能是經(jīng)濟特區(qū)所在地的人大及其常委會，而非特區(qū)行政機關。除經(jīng)濟特區(qū)外，在我國現(xiàn)行的立法程序和法律機制下，個別地方的制度創(chuàng)新如確實需要突破某一法律或行政性法規(guī)，也可以就此單一事項提請全國人大或其常委會，授權地方立法機關對上述法律法規(guī)予以變通適用。在當前改革法治化背景下，各級地方人大及其常委會將越來越成為“鏈接”頂層設計授權和地方改革實踐的關鍵平臺，通過其“立法機器”職能的發(fā)揮來引領、推動和保障地方改革沿著法治化的軌道前進。

*本文為廣東省人文社會科學重點研究基地汕頭大學地方政府發(fā)展研究所“開放基金項目”研究成果，感謝匿名評審老師給本文提出的寶貴修改建議。

**徐蘭蘭，汕頭大學地方發(fā)展研究所講師，公共行政學博士；李芝蘭，香港城市大學公共政策學系教授。