趙國梁

（中共太原市委黨校，山西太原030012）

城中村改造中處理拆遷爭議的法律途徑探析

趙國梁

（中共太原市委黨校，山西太原030012）

拆遷，是城中村改造的核心問題，也是城中村改造中最難解決的問題。由于諸多錯綜復雜的原因，在城中村改造中每個村都不同程度地存在拆遷爭議，在一定程度上嚴重影響了城中村改造工作的順利推進。在依法治國的今天，我們應當正確認識和把握城中村改造拆遷爭議的法律性質及其特點，堅持依法辦事，通過法律途徑妥善解決拆遷爭議，有效化解拆遷矛盾，保證城中村改造進程順利推進。

城中村改造；拆遷；爭議；法律途徑

拆遷，是城中村改造的核心問題，也是城中村改造中最難解決的問題。從全國各地城中村改造的實際情況來看，由于諸多錯綜復雜的原因，如城中村農(nóng)民對于自己生活多年的村莊故土有難以割舍的依戀之情、城中村改造暫時影響了村民正常的生活規(guī)律及其經(jīng)濟來源、許多村民期望從改造中努力獲得最大的利益、安置補償沒有做到公平合理等，從而在城中村改造中每個村都不同程度地存在拆遷爭議，存在一定數(shù)量所謂的“拒拆戶”、“釘子戶”、“上訪戶”等拆遷困難戶，嚴重影響了城中村改造工作的推進，造成很大的經(jīng)濟損失和不良的社會影響。

一、城中村改造拆遷爭議的法律性質及特點

正確認識和把握城中村改造拆遷爭議的法律性質及其特點，是依法處理城中村改造拆遷爭議的前提。一般而言，確定處理爭議方式，需要明確兩個基本問題：一個是爭議的主體，一個是爭議的法律性質。城中村改造拆遷爭議，主要是宅基地拆遷補償安置爭議，它既不同于城市國有土地上的拆遷爭議，也不同于未改造時村里經(jīng)常發(fā)生的一般的宅基地爭議。

（一）城中村改造拆遷爭議的法律性質

分析城中村改造拆遷爭議的法律性質，需要了解城中村改造的主體及其相互關系，這可以從城中村改造的主體模式及其改造流程中獲得。就一般的情形而言，城中村改造主要有兩種主體模式：開發(fā)商改造和村民委員會（村集體經(jīng)濟組織）自行改造。兩種主體模式中以開發(fā)商改造為多。

眾所周知，我國實行土地公有制，包括土地國家所有和土地集體所有。城中村改造所涉及的宅基地一般由村民集體經(jīng)濟組織所有，具體由村民委員會代表全體村民進行所有權管理。村民委員會依法將部分集

體土地無償分配給村民作為宅基地，村民對宅基地擁有無期限的使用權。在本文中，為了論述的方便，我們簡化為統(tǒng)一由村集體經(jīng)濟組織所有。依照我國法律規(guī)定，在城中村改造中，只有將集體所有的宅基地轉變?yōu)閲型恋兀恋夭拍苓M入市場由開發(fā)商來開發(fā)并銷售。在開發(fā)商改造模式中，宅基地的土地法律性質變化過程為：村民宅基地使用權→通過收回→村集體經(jīng)濟組織對宅基地擁有完整所有權→通過征收→集體所有土地轉變?yōu)閲宜型恋亍ㄟ^轉讓→開發(fā)商對土地享有使用權和開發(fā)權。相應的，拆遷和改造的形式主體為開發(fā)商，開發(fā)商依法給予村民以相應的安置補償。在村集體經(jīng)濟組織自行改造模式中，前面的流程相同，只是在最后一個環(huán)節(jié)，村集體經(jīng)濟組織可以設立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，那么改造主體形式上就是村集體經(jīng)濟組織，實質上的改造主體是全體村民。

在實踐中，無論哪種改造主體模式，都不可避免地會發(fā)生拆遷爭議，爭議的內(nèi)容主要是補償安置問題，主要包括兩部分：宅基地使用權補償和房屋所有權補償。爭議通常都直接發(fā)生在村民與村集體經(jīng)濟組織之間，即發(fā)生在村集體經(jīng)濟組織向村民收回宅基地使用權的環(huán)節(jié)，法律性質屬于民事法律關系，具體是物權關系。村集體經(jīng)濟組織對村民宅基地的補償安置方案，事情的性質屬于村民集體內(nèi)部事務，原則上應當由村民說了算。正如當時村集體經(jīng)濟組織分配給村民宅基地一樣，方案應當是村民集體意思的表達。至于意思表達的內(nèi)容需要經(jīng)過村民大會或村民代表會議，這只是村民集體內(nèi)部的一種民主程序。同樣的道理，在城中村改造需要收回宅基地使用權時，擬定的補償安置方案也應由村集體經(jīng)濟組織通過民主程序來作出決定。一般而言，只要其方案通過符合我國《村民委員會組織法》規(guī)定的程序，只要其內(nèi)容不違反國家有關法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，就是合法有效的。作為當?shù)卣畞碇v，就應當充分尊重村集體經(jīng)濟組織作為土地所有人依法行使包括收回宅基地使用權在內(nèi)的土地所有權權利行為。這也就意味著，在村集體經(jīng)濟組織因收回宅基地使用權發(fā)生糾紛時，對這種民事法律性質爭議的解決，應當由他們自行選擇自己認為合適的或公平的方式，如協(xié)商、調(diào)解、行政裁決、訴訟，等等。

（二）城中村改造拆遷爭議的特點

城中村改造中產(chǎn)生的拆遷爭議，與一般村民的宅基地爭議還有許多區(qū)別，進而使兩種爭議解決的法律途徑、方式方法相應的也有許多區(qū)別。具體來講有以下幾點：

1.主體不同。城中村改造中的宅基地爭議，主要發(fā)生在村民與村集體經(jīng)濟組織之間。由開發(fā)商開發(fā)的，開發(fā)商也是爭議的主體。又因為土地通過征收轉變?yōu)閲型恋?，政府也常常會成為爭議的一方。一般的宅基地爭議，恰恰是村委會居于超脫的中間地位，是爭議的調(diào)解者和裁決者；而改造中的宅基地爭議，村集體經(jīng)濟組織和代表村集體經(jīng)濟組織對土地經(jīng)營管理的村民委員會成為了爭議的當事人，通常需要其他組織來介入和處理爭議。

2.數(shù)量不同。一般宅基地爭議，在一個村里的數(shù)量是比較少的；而城中村改造中發(fā)生的宅基地爭議數(shù)量非常多。根據(jù)通常的改造拆遷經(jīng)驗，拆遷困難戶一般會占到整個拆遷戶總數(shù)的10%左右。對這些爭議，雖然各戶各有其特殊性，但有更多的共性，在處理時需要注意統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準，做到一把尺子量到底，一個聲音喊到底，一個政策管到底，公平對待。

3.內(nèi)容不同。一般宅基地爭議，爭議內(nèi)容主要是權屬爭議，具體包括：權屬不清（誰是宅基地的使用者不明確）、地界不明（相鄰之間宅基地界線不明確）；而改造中的宅基地爭議，爭議內(nèi)容主要是補償安置。補償安置方案由村民委員會通過后，一是少數(shù)或個別村民對補償安置有異議，二是少數(shù)或個別村民對補償安置方案沒有異議，但認為村民委員會沒有依照補償安置方案公平對待自己，不愿意簽訂拆遷協(xié)議，成為了拆遷困難戶。所以，改造中的爭議內(nèi)容更加復雜。

4.期限不同。一般宅基地爭議，爭議解決沒有明確的時間要求，雙方可以反復協(xié)商、多次調(diào)解，即使進入政府行政處理程序或通過訴訟的途徑解決，都可以有很長的時間來處理；而改造中的拆遷爭議，政府通常是有規(guī)劃、有時間表的，這就要求及時、快速的解決爭議，不應該久拖不決。如有的宅基地就在規(guī)劃建設的樓座上，一戶不能拆遷，整個建設項目就不能開工，影響非常巨大。

5.前提不同。一般宅基地爭議，只是具有民事性質，屬于民事中的物權爭議，解決爭議的途徑總體是民事爭議的解決途徑；而改造中的宅基地爭議，是在政府為了公共利益，對宅基地所有權進行行政征收從而轉變?yōu)閲型恋剡^程中發(fā)生的，所以爭議是在整個行政征收過程中的一個環(huán)節(jié)上的爭議。如通過村集體經(jīng)濟組織不能解決，不能通過民事途徑解決，政府還可以通過行政法律途徑來處理。

二、城中村改造拆遷爭議處理的法律依據(jù)

在國家級層面，目前，我們國家對城中村改造拆

遷爭議應當通過什么途徑處理，并沒有專門的法律規(guī)定。我國對國有土地上的拆遷補償安置及其爭議解決途徑有比較詳細的規(guī)定，如2011年1月19日國務院制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》，但該條例只適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的建筑物的拆遷，嚴格意義上講不適用于集體所有的土地征收后其地上建筑物的拆遷。對城中村集體土地上的拆遷只能適用《中華人民共和國土地管理法》等土地管理法律法規(guī)，而土地管理法律法規(guī)對集體土地上拆遷爭議解決途徑并沒有具體、詳細的規(guī)定，實踐中各方當事人理解不同，難以操作。在實際拆遷操作中，又往往與城市房屋拆遷混為一談，從而造成土地征收糾紛高居不下。許多學者認為，集體經(jīng)濟組織向村民收回宅基地使用權，在法律上可以界定為一種私法上的行為——合同解除行為，是村集體經(jīng)濟組織依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十五條規(guī)定的集體經(jīng)濟組織經(jīng)原批準用地機關的批準，可以對因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)而需要使用土地、不按批準用途使用土地及因撤銷、遷移而停止使用土地等三種情形下的土地使用權予以收回，是集體經(jīng)濟組織行使土地使用權權利，依據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十四條規(guī)定的法定解除條款來行使合同解除權的行為。據(jù)此，在城中村改造中因村集體經(jīng)濟組織向村民收回土地使用權而發(fā)生補償安置爭議，屬于民事法律性質的爭議，如雙方發(fā)生爭議后不能協(xié)商解決，村集體經(jīng)濟組織可以宅基地使用權糾紛為由，向人民法院提起民事訴訟要求收回宅基地使用權，法院判決生效后如村民不自覺履行，村集體經(jīng)濟組織還可以依法申請強制執(zhí)行。

在地方級層面，一些省、自治區(qū)和直轄市制定了關于農(nóng)村宅基地的管理規(guī)定，如河南省于1992年6月8日制定的《河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法》、新疆維吾爾自治區(qū)于2007年2月12日制定的《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》，等等，在法律上屬于地方性法規(guī)性質，一般只對宅基地的申請與審批、宅基地標準和登記等事項作了規(guī)定，基本沒有對宅基地拆遷補償爭議如何處理的規(guī)定。此外，一些大中城市就宅基地拆遷補償安置也制定了自己的規(guī)范性文件，如北京市的《北京市宅基地房屋拆遷補償規(guī)則》（2003年7月10日）、寧波市的《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》（2006年10月1日起施行）、呼和浩特市的《呼和浩特市集體宅基地征收房屋補償安置辦法》（2010年9月8日），這些規(guī)范性文件也只是對宅基地的拆遷補償標準作了規(guī)定，沒有具體解決爭議途徑的規(guī)定。就是類似的規(guī)范性文件，大多數(shù)城市沒有制定，這也是形成城中村改造中拆遷爭議的一個重要因素，給城中村整村拆除改造工作帶來一定的困難。

在國家有關部委級層面，2004年1月9日國土資源部制定了《國土資源聽證規(guī)定》，但對適用該規(guī)定的土地爭議范圍沒有明確規(guī)定，可是在載于《中國國土資源報》（2010年7月9日）的國土資源部耕地保護司負責人解讀《關于進一步做好征地管理工作的通知》里回答說，當被征地農(nóng)民有異議，申請聽證的，市、縣國土資源部門要組織聽證，聽證的具體程序，依照《國土資源聽證規(guī)定》進行。此外，國土資源部于2006年6月21日制定的《國土資源部關于加快推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》，對征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的基本內(nèi)容作了規(guī)定，對協(xié)調(diào)裁決的范圍、依據(jù)、程序和方法等基本問題作了原則性的規(guī)定，但該《通知》層次很低，不屬于國家法律法規(guī)，只是一個探索性、指導性的規(guī)范性文件。

三、城中村改造中拆遷爭議解決的具體法律途徑

在城中村改造中發(fā)生爭議后，村集體經(jīng)濟組織應盡量通過思想教育工作解決爭議，和村民耐心分析拆遷改造的利弊得失，耐心解釋安置補償方案的各種政策法律依據(jù)和合理性，讓村民認識到自己的長遠利益、根本利益，主動拆遷、配合拆遷。要尊重法律、學習法律，依照法律規(guī)定辦事。法律有明確規(guī)定的，依照法律規(guī)定處理，法律規(guī)定不明確的，可以在不違背法律禁止性規(guī)定的前提下，創(chuàng)新方式方法，以便及時有效解決爭議。依據(jù)前述法律法規(guī)以及規(guī)范性文件，城中村改造中拆遷爭議可以通過以下具體法律途徑處理。

（一）民主協(xié)商

依法進行民主協(xié)商是處理爭議成本最低、效率最高、效果最好的一種途徑。因被拆遷村民的訴求，在《拆遷改造方案》及相關決定中沒有相應規(guī)定，對村“兩委會”及開發(fā)商的處理意見也難以接受，開發(fā)商或村集體經(jīng)濟組織與村民雙方又無法達成一致，可以按照“自愿、崇法、守信”的原則，共同簽定《通過民主程序、行政法律途徑解決拆遷補償安置訴求協(xié)議書》。只要通過民主程序（三分之二以上戶代表參加的居民會議表決）或行政法律途徑（包括村民居委會、開發(fā)商委托律師事務所出具《法律意見書》認定、申請人民政府行政部門行政復議、向人民法院提起訴訟）支持被拆

遷村民的訴求，村民委員會及開發(fā)商應當執(zhí)行民主程序作出的決定、律師事務所的認定、人民政府行政部門的終局復議和人民法院的裁定或判決。如通過上述程序和途徑增加了訴求人宅基地補償安置面積，現(xiàn)金補償獎勵和住宅商鋪安置也隨之增加。訴求人對通過民主程序作出的決定不服的，可由村民委員會和開發(fā)商委托律師事務所出具《法律意見書》認定或由訴求人申請人民政府行政部門復議。訴求人對律師事務所的認定和行政終局復議有異議的，可向人民法院提起訴訟。訴求人應當執(zhí)行行政終局復議和人民法院的裁定或判決。

（二）政府調(diào)解

村民或村集體經(jīng)濟組織可以通過市（區(qū)）政府司法局、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）司法所等基層調(diào)解組織，力爭將爭議問題納入到法治軌道解決。調(diào)解時一般不能就事論事地解決問題，需要因地制宜，切合農(nóng)村實際。既要依據(jù)法律和政策，又要引入地緣和人緣因素，以合情合理、大致均衡、顧及雙方面子為目標，化復雜為簡單，解決爭議，平息矛盾。

（三）民事訴訟

廣州市獵德村在改造中向人民法院提起民事訴訟，要求收回宅基地使用權，人民法院作出裁決，支持了獵德村要求收回宅基地使用權并且要求被拆遷戶交回房屋予以拆除的訴訟請求。最終，獵德村按照《補償安置方案》規(guī)定的補償標準對被拆遷戶進行了補償，被拆遷戶也將房屋騰空后返回給村集體，爭議獲得圓滿解決。本案的法律依據(jù)就是《土地管理法》第六十五條第一款規(guī)定，即因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設需要使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準后可以收回土地使用權。此外，在訴訟期間，村集體經(jīng)濟組織還可以依照民事訴訟法有關規(guī)定，申請先予執(zhí)行。

（四）聽證程序

聽證制度是行政機關在作出影響相對人（被征地拆遷人）合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人表達意見、提供證據(jù)以及行政機關聽取意見、接納證據(jù)的程序所形成的一種法律制度。由此可以看出，聽證體現(xiàn)了民主參與的過程。在征地過程中，根據(jù)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國土部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》、《國土資源聽證規(guī)定》的規(guī)定，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利?！墩魇胀恋毓孓k法》規(guī)定，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有要求聽證的權利。另外，依照規(guī)定，城市征地拆遷辦對轄區(qū)人民政府及相關部門報送的征地材料進行審查，擬訂《征地聽證告知書》，報市國土資源局審定后，由轄區(qū)人民政府將《征地聽證告知書》送達被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、土地承包經(jīng)營者及相關權利人；對申請聽證的，由市國土資源局依法組織召開征地聽證會。所以說，在征地拆遷中，既然法律賦予了被征地農(nóng)民或被拆遷人聽證的權利，應該充分利用好這個權利。

（五）行政裁決

依照規(guī)定，在區(qū)、縣國土房管局公告的搬遷期限內(nèi)，拆遷人與村民達不成拆遷補償安置協(xié)議的，自搬遷期限屆滿之日起至拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限屆滿之日前，村民可以向核發(fā)房屋拆遷許可證的區(qū)、縣國土房管局申請裁決。裁決機關會自收到申請之日起30日內(nèi)作出裁決。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的政府裁決，該裁決為終局裁決。當然，這種途徑的弊端在于并沒有規(guī)定被征收者向司法機關獲得救濟的權利，導致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，無法通過司法權來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。

（六）行政訴訟

按照我國法律規(guī)定，有關爭議當事人應事先協(xié)商解決，協(xié)商不成的，一方或雙方均可申請行政機關裁決，不服行政裁決可提起行政復議和行政訴訟。將城中村土地房屋征收過程中的行政行為，如征地決定（包括對是否符合公共利益進行認定）、房屋征收決定、房屋補償決定等都納入司法審查范圍內(nèi)，充分發(fā)揮司法審查這最后一道屏障在城中村改造中的作用，一方面促使政府依法行政，另一方面也切實保障城中村村民的合法權益。在我國司法實踐中，各類訴訟案中，行政訴訟案立案最難，而其中又以拆遷案立案難最為突出。2015年最新的《行政訴訟法司法解釋》第十一條明確規(guī)定了公民、法人或者其他組織就土地、房屋等征收征用補償協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。隨著《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》于2015年5月開始全面實施，大量拆遷案件進入法庭，多地拆遷類行政訴訟案增加明顯，行政訴訟也成為解決爭議的一條重要途徑。

（責編：張清雅）

D920.4

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1008-8431（2015）06-0059-04

2015-09-18

趙國梁（1966-），男，中共太原市委黨校政治經(jīng)濟學教研室主任、副教授。