中共滁州市委黨校課題組

（中共滁州市委黨校，安徽滁州239000）

推進農(nóng)村宅基地整理的對策建議
——以滁州市為例

中共滁州市委黨校課題組

（中共滁州市委黨校，安徽滁州239000）

當(dāng)前，宅基地整理與農(nóng)田整理基礎(chǔ)上的農(nóng)村空間格局優(yōu)化、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村人口集中居住趨勢下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式下的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展已成為推動當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須面對的四項重要任務(wù)。四者互促共進，四位一體，需要聯(lián)動推進。為此，滁州市委黨校課題組通過對滁州市部分縣（市）的相關(guān)部門和有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的走訪調(diào)研，對當(dāng)前滁州市農(nóng)村宅基地整理、土地流轉(zhuǎn)以及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面有了較為充分的了解，并作了深入細致的分析思考，以期更好服務(wù)于滁州市正在推進中的美好鄉(xiāng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

農(nóng)村宅基地；村莊建設(shè)規(guī)劃；典型示范；推進機制

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村人口呈加速分化、分業(yè)、分工的客觀趨勢，大量的農(nóng)業(yè)人口不斷地離開農(nóng)村，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的宅基地及住房閑置狀況，村莊空心化程度不斷攀升，以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用和浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重，引起社會廣泛關(guān)注。

一、滁州市農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

（一）村莊布局散、亂、小

據(jù)統(tǒng)計，全市共有行政村1038個，自然村21307個，每個行政村平均約有21個自然村。這種村莊布局結(jié)構(gòu)，使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入成本高、使用效率低。同時，有些村莊向村外擴展迅速，在舊村之外又聚集成新村。

（二）人均用地面積普遍超標(biāo)

根據(jù)調(diào)查，滁州市農(nóng)村居民點人均用地超過250平方米，有的縣甚至超過300平方米，高于國家村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的150平方米上限。如果考慮農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移情況，農(nóng)村人均用地面積則更高。

（三）一戶多宅和農(nóng)房廢棄閑置現(xiàn)象較多

據(jù)調(diào)查，全市農(nóng)村一戶多宅現(xiàn)象約占10%，住房廢棄閑置率在15%以上。

二、農(nóng)村宅基地整理過程中存在的問題

近幾年，滁州市在土地置換和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等項目實施中取得了良好的工作成效，積累了不少經(jīng)驗，但課題組在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地整理工作還面臨著許多問題，需要進一步從各方面加以探索解決。

（一）村莊建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性有待提高

當(dāng)前滁州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然基本上按要求都編制了

村莊建設(shè)規(guī)劃，但有些規(guī)劃的起點過高，建設(shè)者難以承受，不太符合實際；有些規(guī)劃沒有凸出中心村鎮(zhèn)的地位，導(dǎo)致農(nóng)村居民點布點過于分散，沒有形成集中布局的勢態(tài)；有些村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接不到位，導(dǎo)致規(guī)劃落地難；有些規(guī)劃實施和執(zhí)行力度不夠，造成年年講規(guī)劃，但村莊多年無變化現(xiàn)象；有些規(guī)劃只注重新房整齊統(tǒng)一，忽視了對舊宅基地的改造利用；有些村莊缺乏控制性詳細規(guī)劃，出現(xiàn)“只見新屋，不見新村”、“只見新村、不見新貌”現(xiàn)象。

（二）部分農(nóng)戶宅基地退出的積極性不高

一是受傳統(tǒng)觀念影響，一些農(nóng)戶認(rèn)為老宅是祖?zhèn)髫敭a(chǎn)，帶有一定的感情寄托,不愿退出閑置宅基地；二是補償機制和激勵機制不完善，村民缺少退出宅基地的意愿和動力；三是部分農(nóng)戶家庭困難，即使在獲得拆遷補償費的前提下，異地建新房仍很難，宅基地退出的推力不足。

（三）相關(guān)政策仍需完善

一是政策缺少統(tǒng)一性與規(guī)范性。當(dāng)前有關(guān)宅基地退出的各項規(guī)定和舉措尚處于探索積累經(jīng)驗的階段，某種程度上還是一種行政指導(dǎo)行為，還沒有相應(yīng)的規(guī)范性法律政策文件，政策寬嚴(yán)度各異，操作過程也有很多不規(guī)范現(xiàn)象。二是具體補償標(biāo)準(zhǔn)有待完善。近年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，有些農(nóng)戶的住宅標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量較高，按照滁州市各縣（市、區(qū)）的現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)難以彌補農(nóng)戶的拆遷成本，另如需新建住房又要不小的投入，農(nóng)民退出宅基地的成本較高。

（四）資金籌措存有一定困難

農(nóng)村宅基地整理過程中需要投入大量資金?？梢哉f資金能否落實、籌資渠道是否穩(wěn)定，是推進宅基地退出最為基礎(chǔ)的工作。從滁州市實際看，所需資金主要通過土地復(fù)墾指標(biāo)費、置換土地的出讓金以及相關(guān)配套補助資金等來平衡，由于土地復(fù)墾指標(biāo)費和相關(guān)配套補助資金十分有限，置換土地的出讓收益又具有時滯性和因為土地市場的不景氣造成的不確定性，導(dǎo)致短期內(nèi)實現(xiàn)資金平衡有一定難度。

（五）具體操作上的困難

一是整村推進難度較大。按照國土資源部要求，實施增減掛鉤必須要在國家下達的指標(biāo)以內(nèi)，且要實行項目的整體報批，而農(nóng)村宅基地的退出以整村推進的方式有時難以實施。這是因為整村推進過程中，總有少數(shù)農(nóng)戶因某種原因不愿置換。如果強制或者過度誘導(dǎo)拆遷，勢必會造成社會不和諧和侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象。二是先拆后建與先建后拆的兩難選擇。國土資源部要求農(nóng)村土地整治必須堅持“先拆舊復(fù)耕、后建新”的整治步驟，防止建新不拆舊。如果按規(guī)定先拆后建，特別是大規(guī)模鋪開時，拆房農(nóng)民過渡性安置是一大難題；如果先建后拆，必然涉及掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。建造新的農(nóng)村居民點，需要先占用一定面積的建設(shè)用地甚至是耕地或基本農(nóng)田，但大多數(shù)地方，都不是增減掛鉤試點或農(nóng)村土地整治試點，很難獲得周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

三、滁州市加快農(nóng)村宅基地整理的對策建議

（一）宅基地整理應(yīng)堅持的原則

1.統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)謀劃原則

當(dāng)前農(nóng)村的各項工作具有聯(lián)動性，需要統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)謀劃。宅基地整理過程中，要將宅基地整理與耕地整理、土地流轉(zhuǎn)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化亟需解決的問題結(jié)合起來，形成促進宅基地整理與耕田整理基礎(chǔ)上的農(nóng)村空間格局優(yōu)化、土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村人口集中居住趨勢下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營下的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展四位一體的工作聯(lián)動推進格局。

2.引導(dǎo)農(nóng)民集中居住原則

宅基地整理過程中，要順應(yīng)農(nóng)民居住集中化趨勢，對村莊的空間分布進行調(diào)整，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。要在科學(xué)合理的村鎮(zhèn)布局體系調(diào)控下，通過政策和項目實施引導(dǎo)激勵農(nóng)戶逐步由分散走向集中，使區(qū)域的人口空間分布做到適度集中而又有機分散。

3.尊重農(nóng)民意愿，維護群眾利益原則

宅基地整理工作牽涉到農(nóng)民的切身利益，實施過程中要充分尊重農(nóng)民意愿和發(fā)揮農(nóng)民的主體積極性。各種方案制訂要充分聽取農(nóng)民群眾的意見，以提高方案的科學(xué)性和可操作性。規(guī)劃方案要在有效監(jiān)督下實施，保證不強迫農(nóng)民宅基地退出，不在退出過程中壓價、克扣補償費用，侵害農(nóng)民利益。

（二）推進宅基地整理工作的步驟

1.完善宅基地整理工作的相關(guān)規(guī)劃

規(guī)劃是宅基地整理的龍頭，只有以科學(xué)規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)宅基地整理工作的全局，才能少走彎路，防止重復(fù)建設(shè)和浪費。要確定鄉(xiāng)村聚落體系的規(guī)模等級、職能結(jié)構(gòu)、空間組合及其相互關(guān)系，在此基礎(chǔ)上制定村莊遷、撤、并、留的具體方案和實施步驟。

（1）認(rèn)真調(diào)查，搞清“家底”?？茖W(xué)規(guī)劃的前提是實地調(diào)查。要開展包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查統(tǒng)計工作，對各居民點人口狀況、用地總規(guī)模、閑置土地面積與宅基地閑置情況進行調(diào)查，摸清閑置兩年以上宅基地的權(quán)屬來源、分布、權(quán)利人名稱、閑置原因和面積等情況，為科學(xué)規(guī)劃和制訂政策措施提供依

據(jù)。

（2）編制村莊分類發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)村莊發(fā)展現(xiàn)狀及其發(fā)展條件的綜合評價，以及未來城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，對每一個鄉(xiāng)村居民點的類型進行明確界定，并針對不同的類型實施不同的發(fā)展策略，給予分類指導(dǎo)。規(guī)劃可視情況將現(xiàn)有鄉(xiāng)村居民點分為城鎮(zhèn)近郊類型、整村遷移類型、改造盤活類型、鄉(xiāng)村田園特色類型。

（3）編制村鎮(zhèn)布局體系規(guī)劃。按照常住人口等對農(nóng)村居民點的等級和規(guī)模進行劃分，合理確定居民點的數(shù)量、規(guī)模、布局、范圍等，形成中心鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村、保留村和特色自然村的村鎮(zhèn)布局體系。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下和現(xiàn)有財力狀況下，結(jié)合滁州市實際，課題組建議要突出中心村鎮(zhèn)建設(shè)，特別是優(yōu)先集中力量建設(shè)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在集鎮(zhèn)等優(yōu)越地的新型農(nóng)村社區(qū)。

（4）編制村莊發(fā)展分區(qū)規(guī)劃。農(nóng)村居民點整理工作要充分考慮地區(qū)差異性，要根據(jù)村莊與城區(qū)的距離關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展程度、地形地貌差異等劃分村莊發(fā)展分區(qū)，對不同的發(fā)展區(qū)域制定不同的對策和措施，實行分區(qū)整治和分區(qū)發(fā)展。

2.做好典型示范，再分步實施

農(nóng)村居民點整理是一個長期的、復(fù)雜的過程，要在確定的長期目標(biāo)基礎(chǔ)上，走典型示范，分步實施之路。

（1）搞好試點，探索面上可供推廣的經(jīng)驗

試點區(qū)域可首先選擇遠郊的農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)不像近郊區(qū)因地理位置毗鄰城區(qū)能直接享受帶動發(fā)展效應(yīng)，其大部分仍屬于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，針對這類農(nóng)村地區(qū)的宅基地整理更具有普遍性和代表性；試點村可選擇群眾要求強烈，村兩委戰(zhàn)斗力較強，整理后可增加耕地面積較大的“空心村”。要積極探索相關(guān)經(jīng)驗，切實發(fā)揮典型示范作用。一是探索轉(zhuǎn)變農(nóng)村建房理念。要按照“控制單家獨院、推廣多戶聯(lián)排、鼓勵多層公寓”的要求推進農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)。圍繞該要求，操作中要實施因地制宜，分類管理的辦法。二是探索居民點建設(shè)管理方式。轉(zhuǎn)變建房方式。嚴(yán)格控制單家獨院建房審批，推行“聯(lián)戶”、“多層”為主體的農(nóng)村建房方式；轉(zhuǎn)變審批方式。農(nóng)村住房審批方式由原來的分戶審批向聯(lián)戶審批轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變農(nóng)村建房標(biāo)準(zhǔn)。由原來的以戶為標(biāo)準(zhǔn)向以人均為標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，以批建筑占地面積為主向建筑占地面積和建筑面積結(jié)合轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變供地方式。農(nóng)民建房供地方式以集體土地為主向國有（行政劃撥或國有出讓）和集體用地結(jié)合轉(zhuǎn)變，跨村跨鎮(zhèn)的建設(shè)項目以國有行政劃撥方式供地。三是探索居民點建設(shè)模式。探索面向全鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）范圍的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村共建，數(shù)村聯(lián)合的村村聯(lián)建，面向本村的單村獨建等不同建設(shè)模式的操作經(jīng)驗。四是積極探索農(nóng)村宅基地的置換補償方式。要進一步探索貨幣補償、集中還建、政策扶持等宅基地退出機制與模式，豐富相關(guān)經(jīng)驗。

（2）有序推進，分步實施

要秉承“農(nóng)民可以接受、政府可以承受”的原則，在總結(jié)吸收示范經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有計劃、分階段地穩(wěn)步推進。條件成熟的地方可以搞成片整理，步子邁得大一點，條件不成熟的地方應(yīng)逐步推進。操作中要注意兩點：一是堅持整村遷居與分散遷居相結(jié)合。要按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和群眾意愿穩(wěn)步實施，將整村遷居與分散遷居相結(jié)合，不搞一線平推，不搞強制推進。要通過規(guī)劃富有吸引力的居民安置點和優(yōu)惠的政策來引導(dǎo)農(nóng)戶集中居住，要讓農(nóng)戶直接感受到潛在的價值。在此情況下，可對具有優(yōu)越條件的居民安置點（如依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在集鎮(zhèn)而建立的新型農(nóng)村社區(qū)）輻射范圍內(nèi)的農(nóng)戶采取申請入住與宅基地退出相掛鉤的方式，激勵農(nóng)戶逐步由分散走向集中。要遵循自愿、有償原則，成熟一個退出一個，不得強迫農(nóng)戶退出。在此過程中，可建立類似于城鎮(zhèn)土地收購儲備制度的農(nóng)村宅基地收購、儲備體系。值得注意的是，增減掛鉤項目區(qū)不以整村推進的形式在政策層面和技術(shù)操作層面也是可行的，這在課題組調(diào)研土地等相關(guān)部門時得到確認(rèn)。二是政府投資應(yīng)考慮投資的重點與次序。在財力有限情況下，應(yīng)根據(jù)具體情況，科學(xué)確定投資項目與優(yōu)先次序，對一些可以暫緩或等到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展后可由村集體經(jīng)濟自主投資的項目，可以適當(dāng)推后實施。

（三）完善推進機制與政策，強化資金與土地保障

1.完善農(nóng)村宅基地退出機制。一是做好確權(quán)登記工作。確權(quán)登記是加強農(nóng)村宅基地管理和完善農(nóng)村宅基地退出補償機制的基礎(chǔ)性工作。二是完善激勵機制。充分考慮農(nóng)戶舊房拆遷補償、生產(chǎn)生活安置和新村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金投入的實際，確定合理的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，用經(jīng)濟手段和合理補償引導(dǎo)農(nóng)戶退出閑置宅基地。要賦予農(nóng)民多樣化的置換方式選擇權(quán)利。置換方式可以選擇集中還建，也可以選擇貨幣補償?shù)确绞?；在農(nóng)民選擇集中還建方式時，可提供保留村、中心村、依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在集鎮(zhèn)而建立的新型農(nóng)村社區(qū)等安置地點以供選擇；住宅類型要滿足群眾多層次需求，堅持住房類型多樣化，比如公寓樓、聯(lián)排房等。要通過制定合理的政策來引導(dǎo)使農(nóng)民的選擇科學(xué)合理。三是強化約束機制。主要是針對違法取得、超標(biāo)超占的宅基地及非本集體經(jīng)濟組織成員占用的宅基地，進行有效治理和管控。

2.嚴(yán)格政策，規(guī)范操作。要嚴(yán)格把握政策業(yè)務(wù)關(guān)，堅持公開、公正、公平，從房屋丈量、到補償款發(fā)放，始終在群眾的監(jiān)督下，堅持一把尺子量到底，一個標(biāo)準(zhǔn)做到底，讓群眾信服。

3.多渠道籌集資金。一是將分散于不同部門的支農(nóng)資金整合優(yōu)化，提高支農(nóng)資金的使用效率；二是鼓勵引導(dǎo)社會資本投入，通過增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、出讓社區(qū)服務(wù)項目經(jīng)營權(quán)、優(yōu)先安排農(nóng)田水利和中低產(chǎn)田改造項目等形式，引導(dǎo)從事規(guī)模化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)和個人出資；三是針對不少農(nóng)民長期在外務(wù)工，積累有雄厚資金的實際，制定優(yōu)惠政策，鼓勵他們捐資、投資；四是加強農(nóng)村金融創(chuàng)新，支持農(nóng)民住房建設(shè)和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)；五是實行宅基地定位權(quán)拍賣。

4.探索土地指標(biāo)周轉(zhuǎn)機制。建議國土資源管理部門采取更加靈活的預(yù)支政策，對列入計劃的農(nóng)戶在退宅還耕土地整理未驗收前，先對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地進行審批，待土地整理指標(biāo)出來后予以扣減，實行“先用后扣”。

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（責(zé)編：李園）

F320.3

A

1008-8431（2015）06-0034-03

2015-10-10

中共滁州市委黨校農(nóng)村宅基地整理調(diào)研課題組。執(zhí)筆人：李志忠（1974-），男，中共滁州市委黨校理論研究室副教授。