麥婉華+譚海清

“1994年我來廣州打工，一晃20年，社保也已經(jīng)買了15年9個月，這里可以說是我第二個故鄉(xiāng)了?！痹趶V州市越秀區(qū)當(dāng)環(huán)衛(wèi)工人的張先生說。其實在廣東，還有很多這樣的張先生——他們在粵打拼多年，貢獻(xiàn)不少。但是因戶籍限制，有很多社會資源沒有辦法享受，因此也一直很難真正融入廣東。

近年來，針對戶籍改革的呼聲越來越大。6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。6月15日，廣東省召開城鎮(zhèn)化會議提出，到2020年，廣東戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，實現(xiàn)不少于600萬本省和700萬外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口落戶城鎮(zhèn)。廣東新一輪的戶籍改革帷幕即將拉開。

廣東：外來人口第一大省

改革開放至今，廣東一直走在改革的最前沿，強勁的經(jīng)濟實力與發(fā)展機會，讓其成為多年來的人口遷入第一大省。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2013年廣東的外來遷入人口仍居各省首位。從2000年到2010年10年間，廣東增加的常住人口中644萬人是來自外省流動人口，208萬人是辦理戶籍遷移手續(xù)的跨省凈遷移人口，兩者相加共計852萬人，占10年增加人數(shù)的47.7%。

記者從廣東省統(tǒng)計局獲悉，到2013年末，廣東省常住人口已達(dá)10644萬人，穩(wěn)居全國第一。人口數(shù)量比排名第二的山東還多1065萬。其中，全省常住人口主要集聚在珠江三角洲地區(qū)，2013年珠三角9市城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到83.80%，分別比粵東西北高24.58、43.46和37.95個百分點。

更突出的是，珠三角地區(qū)有非本地戶籍人口與戶籍人口的倒掛現(xiàn)象。以深圳為例，截止到2013年，全市常住人口1062.89萬人，但非戶籍人口就達(dá)752.42萬人，占總?cè)丝诘?0%。另外，東莞也是典型例子，2012年全市常住人口?831.66?萬人，戶籍人口?188.93萬人，非戶籍人口?642.73萬人，戶籍人口與非戶籍人口比例接近1：3.5。

在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，廣東如何承接如此多的外來人口？要如何在外來人口享受公平與社會資源有限承載之間取得平衡？另外，來到廣東的務(wù)工人員不少是農(nóng)村戶籍，怎樣才能讓他們?nèi)谌氤擎?zhèn)化進(jìn)程？這些問題都一一關(guān)系到戶籍。因此，廣東的戶籍改革進(jìn)程受到各界關(guān)注。

廣東戶籍改革歷來“先行一步”

早在20世紀(jì)80年代，廣東就已經(jīng)“先人一步”，開始第一次探索對戶籍管理制度改革方向。上世紀(jì)80年代初期，農(nóng)村實行承包制后出現(xiàn)大批的剩余勞動力，他們?yōu)橹\生選擇進(jìn)城打工。廣東省公安廳出臺《關(guān)于農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶的意見》，允許在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民，自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。到1986年，廣東省對國家規(guī)定的職工居民家屬每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5%的措施進(jìn)行調(diào)整，比例調(diào)整到大中城市2%，縣級比例為3%至4%，由此緩解不少農(nóng)民工的后顧之憂。

1992年，廣東將城鎮(zhèn)人口比例的調(diào)控權(quán)下放到縣政府，按照“當(dāng)?shù)貙嵤?、?dāng)?shù)厥芤?、?dāng)?shù)刎?fù)擔(dān)、當(dāng)?shù)赜行А钡脑瓌t調(diào)控城鎮(zhèn)人口的遷移總量。1997年，廣東省公安廳準(zhǔn)許嬰兒可以隨父或隨母入戶，改變過去出生小孩一律隨母入戶的做法。近年來，深佛兩地更率先取消原有“農(nóng)業(yè)戶口”。

由此可見，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶籍改革上，廣東一直都在不斷探討。但早前的戶籍制度改革并未很多觸及關(guān)鍵群體——異地務(wù)工人員。而多年來城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，戶籍限制引發(fā)了外來人員子女接受教育難、扎根城市難等問題，從而造成很多不穩(wěn)定因素。這些都督促著廣東在戶籍改革必須更進(jìn)一步。

改革進(jìn)行時：“因地制宜”與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”

近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。習(xí)近平說，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大舉措?？偟恼咭笫侨娣砰_建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

而作為改革排頭兵的廣東似乎想前進(jìn)一步。近日，廣東城鎮(zhèn)化會議指出，未來六七年將推動1300萬人進(jìn)城，對不同地域?qū)嵭小耙虻刂埔恕钡膽艏母镎卟⒋罅ν苿印稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的進(jìn)展。

在“因地制宜”方面，廣東將全面放開本科以上學(xué)歷畢業(yè)生落戶限制，全面放開除廣州、深圳以外城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員直系親屬隨遷限制和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生落戶限制，全面放開除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山以外的中小城市及建制鎮(zhèn)落戶限制。

同時要優(yōu)化城鎮(zhèn)人口布局：廣州和深圳要嚴(yán)格控制城市和人口發(fā)展規(guī)模;珠三角要引導(dǎo)人口向珠江西岸流動;東西兩翼要培育2-3個300萬人左右的大城市或城市群;此外培育若干城區(qū)人口超100萬的中心城市和30萬-50萬人的中小城市。從而形成全省大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、人口布局均衡合理的城市體系。

在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”方面，廣東省公安廳治安管理局局長鄭澤暉透露，廣東珠三角一些城市此前已經(jīng)在探索“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革，目前深圳和佛山已經(jīng)完成居民戶口簿的更換，統(tǒng)一登記為居民戶口，而廣州和中山也正在開展這項工作。

矛盾：人往大城走?戶倡遷小城

但在改革的路徑上，專家認(rèn)為還有不少障礙需要跨越。其中最大的問題就是人口實際流向與戶口建議遷移的地方矛盾：外來人口都是往大城市走，而分類改革的目標(biāo)都是往小城市疏散。

廣東體改研究會副會長、廣州市社會科學(xué)院研究員彭澎認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源不平衡是主要因素。“粵東西北的人口想遷入珠三角地區(qū)，而外省人口不一定愿意遷入粵東西北。舉個例子，外國很多的大學(xué)都在小城鎮(zhèn)，文化資源促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展;但中國的大學(xué)卻都集中在大城市。這導(dǎo)致了把人往小城市遷移，他們的機會和福利明顯會比大城市差。這種機制上的不公平，肯定引起人們都往大城市走。”

他建議，戶籍制度改革還需要其他改革去配套，首要是解決資源分配的平衡問題?！耙驗榻?jīng)濟發(fā)展的差距很難在短時間內(nèi)縮小，但是資源分配這塊可以從政策上改善，例如醫(yī)療、教育、文化等資源可向中小城市轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，這涉及我國城鎮(zhèn)化路徑重新調(diào)整的問題?！?/p>

另外，居住證制度的完善也應(yīng)該是戶籍改革的另一路徑。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長何宇鵬在接受媒體采訪時提出，要讓外來人口通過五到七年的時間逐步享有和戶籍人口接近或者同等的服務(wù)權(quán)利。

“現(xiàn)在的居住證制度規(guī)定，外來人口享有當(dāng)?shù)貏趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理等六項公共服務(wù)權(quán)利，隨著居住證時間延長，可以不斷追加其他公共服務(wù)，直到和這個城市的戶籍人口享有同等的基本公共服務(wù)權(quán)利?！焙斡铢i說。

編輯/范潛endprint