吳海燕

（浙江工業(yè)大學法學院，杭州市，310012）

關于創(chuàng)新驅動發(fā)展背景下完善市縣黨政領導考核機制研究

吳海燕1

（浙江工業(yè)大學法學院，杭州市，310012）

創(chuàng)新驅動發(fā)展重點與難點在市縣，市縣創(chuàng)新驅動發(fā)展能否取得成效，關鍵在于黨政領導特別是“一把手”的科技意識以及對創(chuàng)新驅動發(fā)展工作的重視程度。浙江在全國首創(chuàng)市縣黨政領導科技進步目標責任制，該項制度實施多年來，順應形勢任務發(fā)展的階段性變化，做到在堅持中完善，在完善中提升，更好地發(fā)揮了在支撐引領經濟社會發(fā)展中的積極作用。

黨政領導；創(chuàng)新驅動；考核機制

一、引言

科技發(fā)展已成為各國尤其是發(fā)達國家經濟增長的第一源泉，全球競爭正在演變成以科技實力和創(chuàng)新能力為核心的綜合國力競爭。黨中央、國務院適時提出了實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標。

古人說“郡縣治，則天下治”，縣市經濟與社會發(fā)展同樣面臨著全面提高區(qū)域經濟的創(chuàng)新能力與可持續(xù)發(fā)展的迫切需求，充分發(fā)揮科技進步的關鍵作用，是適應日益激烈的國內外市場競爭的必然選擇。市縣創(chuàng)新驅動發(fā)展工作能否取得成效，關鍵在于市縣黨政領導特別是“一把手”的科技意識以及對創(chuàng)新驅動發(fā)展工作的重視程度。

近年來，浙江省在實踐中不斷完善、創(chuàng)新市縣黨政領導科技進步目標責任制，落實市縣黨政領導一把手抓第一生產力，形成了集責任目標、責任范圍、責任方式為一體的檢查督促制度?，F(xiàn)將創(chuàng)新驅動背景下實施市縣黨政領導科技進步目標責任制考核基本情況、存在問題及下一步工作建議進行簡單探討分析，以饗讀者。

二、關于實施市縣黨政領導科技進步目標責任制工作的基本情況

1996年，浙江省委、省政府為貫徹落實黨政第一把手抓第一生產力的思想，在停止各種不必要的評比、考核的時候，下發(fā)了《關于實行市縣黨政領導科技進步目標責任制的通知》，明確由省委組織部、省科技部門牽頭在全省范圍內實行市縣黨政領導科技進步目標責任制。

1997年、1998年分別在海鹽考核試點、上虞現(xiàn)場會的基礎上，目標責任制考核工作全面推開。1998 年9月，把實施科技進步目標責任制考核列入《浙江省科技進步條例》，成為推進區(qū)域科技進步的一項法定制度。1998年11月，中組部、科技部下發(fā)了《關于印發(fā)浙江省〈實行市縣黨政領導科技進步目標責任制的實踐與體會〉的通知》。

2001年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的《關于加強專業(yè)技術人才工作的若干意見》（中辦發(fā)14號文件），明確提出實施黨政領導科技進步和人才工作目標責任制，把浙江做法推向全國。

2002年浙江省召開了市縣黨政領導科技進步目標責任制研討會，組織市縣黨委、政府和有關專家、學者撰寫文章，參與研討，堅持理論聯(lián)系實際，從不同的層面和角度，對實行科技進步目標責任制工作進行了理性思考。研討會進一步統(tǒng)一了對科技進步目標責任制認識，要求正確把握堅持和完善的辯證關系，調整完善目標體系、考核辦法、統(tǒng)計監(jiān)測，尤其是明確提出“對創(chuàng)建科技進步先進縣的活動要研究新的載體，做到與時俱進”。

2011年浙江省人大修訂《浙江省科學技術進步條例》第54條再次明確繼續(xù)實行市縣黨政領導科技進步目標責任制。2012年，中共浙江省委辦公廳、省政府人民辦公廳印發(fā)了《關于堅持和完善市縣黨政領導科技進步目標責任制考核評價工作的通知》，著力完善指標科學、目標責任明確的導向機制，推動浙江走上創(chuàng)新驅動、人才強省發(fā)展之路。該項制度實施18年以來，形成了集責任目標、責任范圍、責任方式為一體的檢查監(jiān)督體系，突出表現(xiàn)在以下方面：

（一）在考核對象上明確責任主體。1996年起，浙江省委、省政府就明確了各市、縣（市、區(qū)）黨政領導班子和黨政領導正職、分管領導作為科技進步責任人，第一把手作為第一責任人，分管領導作為直接責任人，黨政領導班子作為共同責任人。

按照分級負責、提高效率原則，從2006年度起的考核對象改為：各市考核對象為市黨政領導班子，突出了黨政領導班子集體對本區(qū)域科技進步與人才工作共同責任，避免牽涉當?shù)仡I導在考核上過多的時間和精力；縣（市、區(qū)）的考核對象由各市自行確定。

（二）在考核內容上不斷充實完善。1996年科技進步目標責任制考核的重點是領導的科技意識、科技投入、科技人才隊伍建設和科技促進經濟社會發(fā)展的實際成效。2001年度把教育投入指標納入科技進步目標責任制考核的內容，在重點突出加強技術創(chuàng)新，推進高新技術產業(yè)化等情況的同時，增加了各地創(chuàng)造性地開展工作的情況和上次考核中存在問題的改進情況，針對性更強，并通過考核發(fā)現(xiàn)了一些典型和有特色的工作。2006年度重點突出了全國科技大會及浙江省自主創(chuàng)新大會精神的貫徹落實。2008年度突出了實施自主創(chuàng)新能力提升行動計劃以及科技在應對支撐經濟發(fā)展、推進轉型升級中的作用等。2010年度在考核內容上更加注重既考核科技、人才工作本身，又注重科技、人才工作支撐轉型升級的情況，重點突出了自主創(chuàng)新能力提升行動計劃暨國家技術創(chuàng)新工程試點方案年度計劃執(zhí)行情況；以推進經濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€，充分發(fā)揮科技在支撐經濟發(fā)展、促進轉型升級中作用的情況；組織開展先行先試工作的特色亮點等。2012年，突出創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，落實“八倍增、兩提高”目標任務情況。

（三）在考核方式上更加科學合理。在考核方式上采取省對市、市對縣分級考核、書面考核與實地考核、定量考核與定性考核相結合，科技進步與人才工作目標責任制一并部署等形式，不斷深化完善考核方式。

1．在組織方式上。2004年起的考核工作改變了以往由浙江省委組織部、科技部門具體牽頭實施科技進步目標責任制考核的做法，增加了政府人事部門作為組織實施單位，增加人才工作考核內容，將考核工作名稱調整為“市縣黨政領導科技進步與人才工作目標責任制考核”，做到了科技進步與人才工作目標責任制考核一并布置、考核與表彰。

2．在考核程序上。在被考核對象認真自查的基礎上，考核組赴實地采取“一聽、二閱、三談、四看、五議、六測評、七反饋、八表彰”的程序，即聽取黨委、政府班子集體和考核責任人的匯報，查閱有關材料，與人大、政協(xié)以及黨政部門負責人、科技人員和企業(yè)家等進行“背靠背”個別訪談，進行民主測評，到部分企業(yè)和農村實地調研，了解實情。

在認真研究分析的基礎上，形成考核意見并向當?shù)攸h委、政府進行反饋。2002年度起將考核時間調整為與一屆政府的任期相結合，屆中考核一次，屆末考核一次，進一步發(fā)揮了黨政領導科技進步目標責任制考核的積極效應。

2007年起再次作了簡化調整，每年選擇3個設區(qū)市進行實地考核，縣（市、區(qū)）考核方式由各市定，并以座談會聽取工作匯報與意見建議的形式，替代考核責任人的述職、“背靠背”個別訪談、民主測評等，注重提高效率，更加務實高效。

3．在統(tǒng)計監(jiān)測上。建立科學的評價方法是責任制實施成功的關鍵。為了能夠客觀評價責任目標的履行情況，針對市縣科技工作的特點，主要采取了定量與定性相結合的評價方法。

1998年浙江省政府《關于開展科技進步統(tǒng)計監(jiān)測評價工作的通知》（浙政辦〔1998〕9號）決定，建立市（地）、縣（市、區(qū)）科技進步統(tǒng)計監(jiān)測評價制度。先在11個市（地）和申報省科技進步先進縣進行，1998年全面在市、縣（市、區(qū)）實施，就各市縣的人才隊伍建設、財政科技投入、企業(yè)技術進步、信息化水平、高技術及其產業(yè)發(fā)展等方面的情況進行統(tǒng)計分析。綜合評價各市、縣的科技綜合實力、科技進步水平和科技進步綜合變化情況，并將評價結果進行排序，其中科技綜合實力、科技進步水平與該地方科技工作的基礎有關，科技進步綜合變化情況則與當時的黨政領導工作努力和成效有關。

在考核中，重點看當年度科技進步綜合變化的情況，如2009年科技進步統(tǒng)計監(jiān)測,屬浙江省欠發(fā)達地區(qū)的衢州市,但當年科技進步綜合變化情況躍居全省第4位，因此被評為考核優(yōu)秀單位。隨著形勢任務的不斷變化，不斷動態(tài)調整統(tǒng)計監(jiān)測指標體系，完善監(jiān)測評價方法，以期更加科學合理，更加客觀公正。

2012年，科技領導小組辦公室調整了市縣黨政領導科技進步目標責任制考核指標體系，由約束性考核指標、基礎性能力和創(chuàng)新性工作評價指標三大部分組成。

4．在結果應用上。2001年度起加大了科技進步統(tǒng)計監(jiān)測結果的公布力度,在《浙江日報》、《浙江科技報》等媒體上公布科技綜合實力評價、科技進步水平綜合評價、科技進步相對于上年變化情況綜合評價。同時改變了以往只在實地考核的市中評定優(yōu)秀單位的做法，擴大了責任制考核優(yōu)秀單位的評選面，將書面考核市和實地考核市都作為責任制考核優(yōu)秀單位評選的侯選單位，極大地激發(fā)了他們的積極性。

三、關于實行市縣黨政領導科技進步責任制取得的主要成效

1．領導的科技意識明顯增強。責任制的實施，推動了各級領導把科技工作作為輔助工作轉變?yōu)樽鳛橹饕ぷ鱽碜?，從被動抓科技工作轉變?yōu)橹鲃幼タ萍脊ぷ鳌?/p>

目前，浙江省各市縣黨政主要領導每年多次聽取科技工作匯報，親自研究和解決科技發(fā)展中存在的主要問題，把科技工作放在年度經濟社會工作中統(tǒng)一部署。許多黨政一把手身體力行，親自抓科技工作，涌現(xiàn)出一批“科技書記”、“科技市縣長”，基本形成了一把手親自抓、分管副職具體抓、班子成員合力抓、有關部門全力支持的新局面。

2．人才資源數(shù)大幅度增加。隨著市縣黨政領導科技意識的提高，各地紛紛采取措施，實行人才引進補貼等制度，建立人才引進和交流中心，大力引進人才，為企業(yè)特別是民營企業(yè)引進各類亟需的科技人才創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件，加快了人才隊伍的建設。

到2012年底，浙江省擁有人才資源數(shù)達852.4萬人，比1995年（130萬）增加約722萬人。2013年，90個縣(市、區(qū))開展R&D活動人員28.3萬人年，同比增長13.7%，每萬人口中開展R&D活動59.5人年，同比增長13.0%。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中從事R&D活動人員的比重由上年的4.19%提高到4.72%,規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的研發(fā)機構擁有本科以上學歷人員14.79萬人，比上年增長11.2%。

3．科技投入大幅度增長。1996年，浙江省大部分市縣的財政科技投入占財政支出的比例不到1%。通過責任制的實施，財政科技投入得到大幅度增長。到2003年底，浙江省有50%的市縣財政科技投入占財政支出的比例達3%以上，樂清、義烏等13個縣（市）財政科技投入都達到了3000萬元以上。浙江省財政科技投入占財政支出的比例達到了3.3%，總量為29.4億元，是1996年的5.3倍。到2013年，90個縣(市、區(qū))本級財政科技撥款118.6億元，比2012年增長19.6%，本級財政科技撥款占本級財政經常性支出的比重為5.85%，同比提高0.42個百分點；財政科普活動經費撥款1.09億元，比2012年增長9.0%，人均財政科普活動經費2.28元，比2012年提高0.18元。目前，有52個縣（市、區(qū)）財政科技經費超5000萬元，17個縣（市、區(qū)）財政科技經費超1億元。

4．高新技術產業(yè)得到發(fā)展。初步形成了以高新技術產業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）為龍頭，高新技術特色產業(yè)基地為支撐，高新技術企業(yè)為基礎，高新技術產品研發(fā)為抓手的高新技術產業(yè)發(fā)展新格局。

2013年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)高新技術產業(yè)增加值3868.87億元，按現(xiàn)價增長14.1%，高新技術產業(yè)增加值占工業(yè)增加值的比重為34.44%，同比提高0.5個百分點。2013年新認定培育高新技術企業(yè)797家，累計達5137家。高新技術產業(yè)發(fā)展已經成為推動浙江省區(qū)域經濟增長的主要力量。

5．科技成果質量得到提升。

2013年，90個縣（市、區(qū)）申請專利29.4萬項，增長17.9%，獲專利授權20.2萬項，增長7.4%；其中申請發(fā)明專利4.3萬項，增長28.5%，獲發(fā)明專利授權11139項，與上年持平。同時各地涌現(xiàn)出一批高科技含量、高附加值和競爭力強的新產品。2013年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)完成新產品產值1.52萬億元，同比增長19.0%；新產品產值率為26.0%，同比提高3.0個百分點。

總之，市縣黨政領導科技進步目標責任制對推動市縣黨政一把手履行科技進步職責，加大財政科技投入，引導企業(yè)成為創(chuàng)新的主體，促進經濟轉型升級，營造良好的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍，發(fā)揮了重要的作用。浙江省涌現(xiàn)了57個科技強縣（市、區(qū)）、11個國家科技進步示范縣（市、區(qū)），38個創(chuàng)新型城市（縣、區(qū)）。

四、關于市縣黨政領導科技進步目標責任制存在的問題

雖然實施科技進步目標責任制取得明顯成效，但也存在一些矛盾與問題∶

1．如何處理過程與結果的關系。

由于目標責任制考核多年，一些市縣產生厭倦情緒，責任意識淡化，更多注重考核結果，忽視工作推進過程，缺乏工作監(jiān)督檢查，部門合力尚待加強，科技工作變成了僅僅是科技部門的工作，黨政領導科技進步目標責任就變成了牽頭部門的責任。

2．對如何處理統(tǒng)一指標與分類考核的關系。盡管在指標的設置上，既有科技綜合實力，也有科技進步水平，但從多年來各市推薦的縣（市、區(qū)）考核優(yōu)秀單位的情況看，基本上是創(chuàng)新型城市（縣、區(qū)）、科技強縣，經濟欠發(fā)達縣市要取得優(yōu)秀相對難。各設區(qū)市優(yōu)秀基本上是杭州、寧波、嘉興和湖州更多，其他市取得優(yōu)秀機會少些。如何分類指導，統(tǒng)籌發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、綜合實力與進步水平存在兩難。

3．如何處理獎勵先進與鞭策落實之間的關系。2012年新的考核意見新增公布相對于上年度科技進步規(guī)模變化、水平變化綜合考核評價進步最快、退步最快的10個縣（市、區(qū)）名單。建立約談制度，每年由省政府或省委組織部、省科技廳對在科技進步綜合考核評價中相對于上年變化情況處于末位且推進科技進步工作不力的市、縣（市、區(qū)）黨委、政府主要負責人進行約談，但是還沒有得到有效落實。

4．如何處理客觀公正與數(shù)據(jù)支撐的關系。國家雖然建立了科技統(tǒng)計年報制度，但尚未建立科技統(tǒng)計的季報制度，更談不上建立月報、快報制度，而且對各地上報的主要科技指標如R&D數(shù)據(jù)要進行核查反饋后方能正式確定，直接制約了考核時間。上年度考核數(shù)據(jù)要下年9月份左右才能發(fā)布，確定正式考核結果要年底了，正式會議表彰要拖到再一年初，弱化了考核的宣傳與推動效應。如何做到既要防止繁瑣哲學，增加基層負擔，又要防止在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上下功夫、做文章，科學客觀公正存在兩難。

五、關于完善創(chuàng)新驅動背景下市縣黨政領導科技進步目標責任制的對策建議

黨的十八大強調，科技創(chuàng)新是提高社會生產力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。這是黨中央在科學分析國內外形勢、全面判斷國家戰(zhàn)略需求基礎上得出的重要論斷，對科技創(chuàng)新在建設中國特色社會主義總布局中的重要作用進行的高度概括，進一步明確了新形勢下科技創(chuàng)新工作的戰(zhàn)略定位。市縣黨政領導科技進步目標責任制作為推進區(qū)域創(chuàng)新驅動發(fā)展的法定制度，需要堅持在實踐中不斷深化完善目標責任制，從形式到內容作進一步改進完善，以期對創(chuàng)新驅動發(fā)展起到實在有效推動。

1．加強領導與結果運用相結合。

要繼續(xù)把實施市縣黨政領導科技進步目標責任制作為組織領導創(chuàng)新驅動發(fā)展工作的載體，堅持第一把手抓第一生產力。市縣黨政領導班子和黨政領導正職、主要分管領導作為科技進步的責任人，切實擔負起責任，履行好政治責任、行政責任和工作責任。加強工作的統(tǒng)籌協(xié)調職能，發(fā)揮組織、科技、人事等牽頭部門的作用，其他有關部門密切配合。要重視考核結果的運用，對考核優(yōu)秀的單位，要及時給予表彰獎勵、及時總結先進典型經驗宣傳推廣。對推進工作不力的縣市，進行通報批評與約談告誡，并將科技進步考核結果作為干部政績考核的重要內容和調整使用的依據(jù)。

2．改革考核內容與創(chuàng)新考核方式相結合?？己藘热萆弦幼⒅乜萍歼M步對轉型升級支撐作用，促進轉型升級、推進發(fā)展方式轉變；更加注重發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主體作用，更加注重企業(yè)創(chuàng)新主體地位的確立、企業(yè)創(chuàng)新作用的發(fā)揮、企業(yè)創(chuàng)新能力的培育；更加注重創(chuàng)新成果轉化與產業(yè)化等。要針對各地不同情況，因地制宜，強化分類指導，分層次設定考核指標體系，確定各市縣基本考核指標、考核的內容和重點，既體現(xiàn)共性，又要反映個性，以鼓勵和引導各地創(chuàng)造性地開展科技工作。絕對指標和相對指標相結合，更準確地反映區(qū)域科技進步的狀況和科技工作開展的具體狀況。改進實地考核方法，要縣市黨委或政府主要領導答辯式述職。

3．夯實數(shù)據(jù)基礎與確?？陀^公正相結合。要轉變傳統(tǒng)考核評價理念，落實以統(tǒng)計監(jiān)測快報數(shù)據(jù)為基礎，委托獨立的第三方評價的制度，由受委托的第三方按照公開、公平、公正的原則進行獨立評價，編寫《科技進步評價報告》，經審定后向社會公開發(fā)布，作為優(yōu)秀單位評定的重要依據(jù)。

同時，為提高考核評價的科學性、準確性，建立科技統(tǒng)計半年度、年度快報制度，按科技統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)對以科技統(tǒng)計監(jiān)測年度快報數(shù)據(jù)為依據(jù)的考核評價結果進行評估，兩者綜合得分之差在次年度考核評價得分中予以扣除。規(guī)范統(tǒng)計口徑，如市縣財政科技投入統(tǒng)計口徑要按照《浙江省科技進步條例》第四十七條規(guī)定的用途對應的預算支出功能科目進行規(guī)范、歸集，對專利申請量、授權量等關鍵指標要進一步加大評價權重。

4．完善激勵機制與延伸拓展相結合。除繼續(xù)在媒體上公布科技統(tǒng)計監(jiān)測評價結果、科技獎勵大會上表彰外，把財政對市縣科技產出績效掛鉤補助資金，專項用于對考核優(yōu)秀的市、縣（市、區(qū)）獎勵。對在科技統(tǒng)計監(jiān)測中相對于上年變化情況處于末位的轄區(qū)市，要求其作出說明，提出相應的整改措施；對各市相對于上年變化情況處于末位的縣（市、區(qū)），要求其向市委、市政府作出說明，提出整改措施。堅持和完善在實踐中創(chuàng)造的好經驗、好做法，把目標責任制考核向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸拓展。要把高新技術產業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）、特色產業(yè)基地、市縣級以上創(chuàng)新型企業(yè)的培育發(fā)展納入市縣黨政領導科技進步責任制考核的重要內容，進一步加大監(jiān)督檢查和考核力度。

[1] 《第一把手抓第一生產力—浙江省科技進步目標責任制論文匯編》，魯松庭主編，浙江人民出版社2002年12月出版。

[2] 《浙江科技研究報告（2006）》，蔣泰維主編，中國科學技術出版社2007年10月出版。

[3] 《浙江科技研究報告（2004）》，蔣泰維主編，中國科學技術出版社2005年10月出版。

[4] 《2014浙江科技統(tǒng)計年鑒》，浙江省科學技術廳、浙江省統(tǒng)計局編，浙江大學出版社2014年11月出版。

[5] 中共浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳《關于實行市縣黨政領導科技進步目標責任制的通知》（省委辦發(fā)〔1996〕28號）。

［6］浙江省人民政府《關于開展科技進步統(tǒng)計監(jiān)測評價工作的通知》（浙政辦〔1998〕9號）。

［7］中共浙江省委辦公廳、省政府人民辦公廳印發(fā)了《關于堅持和完善市縣黨政領導科技進步目標責任制考核評價工作的通知》（浙委辦〔2012〕43號）。

［8］《浙江省科技進步條例》，浙江省人民代表大會常務委員會公告第65號。

Study on Improving the Assessment System of Municipal Government Measures on Driving Innovation

There are the most difficulties in Chinese county and municipal level government in the development strategy driven by innovations. The successful practice mostly depends on the leader’s paying attention to the science and technology. Zhejiang Province Government of China firstly implemented the responsibility system of municipal-county leaders for scientifi c and technological advance. Now the assessment system shall be kept and perfected during the new social development stage in order to make economy and society operate well.

assessment; development driven by innovation; government and Party leaders

1 吳海燕，女，1979—，江蘇省徐州市人，浙江工業(yè)大學講師，博士。研究方向：知識產權、科技管理等。