崔玉麗

(國(guó)家行政學(xué)院，北京海淀100089)

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農(nóng)村黨組織基層治理功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的典型創(chuàng)新及啟示

崔玉麗

(國(guó)家行政學(xué)院，北京海淀100089)

【摘要】在國(guó)家推進(jìn)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，一些地方黨組織進(jìn)行了基層治理的探索，提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)分析河北“青縣模式”、廣東“蕉嶺模式”、河南鄧州的“四議兩公開(kāi)”模式和浙江溫嶺的“民主懇談”模式，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層治理創(chuàng)新有四個(gè)突出特征：一是呈現(xiàn)“變動(dòng)—吸納—整合—重構(gòu)”的變革邏輯，二是側(cè)重基層黨組織的功能重塑，三是形成了多元主體的治理體制，四是建立了合作協(xié)商的治理機(jī)制。這些創(chuàng)新有三點(diǎn)重要啟示：一是適時(shí)應(yīng)勢(shì)進(jìn)行改革創(chuàng)新是黨組織保持領(lǐng)導(dǎo)核心地位的保障，二是與其他治理主體合作是農(nóng)村黨組織發(fā)揮作用的重要途徑，三是明確功能定位是農(nóng)村黨組織發(fā)揮作用的前提。

【關(guān)鍵詞】基層治理；農(nóng)村黨組織；利益整合；多中心治理

隨著民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民主體意識(shí)和民主意識(shí)日益增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生了深刻變化和調(diào)整，原有的農(nóng)村社會(huì)治理模式與新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)出現(xiàn)了不適應(yīng)的問(wèn)題，黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式方法與村民自治框架不接軌，黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治之間、黨內(nèi)基層民主與農(nóng)民主人翁地位之間缺乏有機(jī)結(jié)合。這些矛盾和問(wèn)題嚴(yán)重影響了黨群干群關(guān)系，削弱了村級(jí)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，制約著農(nóng)村的改革發(fā)展和穩(wěn)定，亟需新的思路和新的機(jī)制改進(jìn)農(nóng)村治理。

一、農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的典型案例

在新的社會(huì)發(fā)展環(huán)境下，全國(guó)各地的基層都在結(jié)合自身的實(shí)際情況，進(jìn)行著各具特色的地方性治理機(jī)制創(chuàng)新與基層黨組織建設(shè)創(chuàng)新。如廣西百色推行“農(nóng)事村辦”制度，探索農(nóng)村社會(huì)管理和服務(wù)新模式；山東高密市推行“黨員奉獻(xiàn)積分制”加強(qiáng)農(nóng)村黨員量化管理；河南省鞏義市實(shí)施“一定兩評(píng)三補(bǔ)”建立村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制；北京房山區(qū)實(shí)行“次序動(dòng)員”機(jī)制，為破解農(nóng)村黨員發(fā)揮作用難題，激發(fā)農(nóng)村基層組織和廣大農(nóng)村黨員干部服務(wù)全區(qū)科學(xué)發(fā)展的活力探索了新路徑。浙江省景寧縣的“鄉(xiāng)會(huì)村開(kāi)”推進(jìn)了服務(wù)型基層黨組織建設(shè)；遼寧興城創(chuàng)建“農(nóng)民大學(xué)堂”服務(wù)黨員群眾；云南省鳳慶縣建設(shè)“農(nóng)村家庭黨?！贝罱ㄞr(nóng)村黨員教育培訓(xùn)新平臺(tái)等等，形成一些有價(jià)值的基層經(jīng)驗(yàn)、模式與做法。相對(duì)而言，“青縣模式”、“四議兩公開(kāi)模式”、“民主懇談模式”以及“蕉嶺模式”影響更大，為基層農(nóng)村黨組織在鄉(xiāng)村治理中更好的發(fā)揮作用提供了可資借鑒的先進(jìn)典型。

(一)河北“青縣模式”

“青縣模式” 是一種以“村代會(huì)常任制”為主體的新型村治模式，主要是指“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會(huì)作主、村委會(huì)辦事”的制度，按照其縣委書記的總結(jié)可以包括四個(gè)基本內(nèi)容：(1)調(diào)整村治結(jié)構(gòu)；(2)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；(3)充分發(fā)揚(yáng)民主；(4)依法規(guī)范管理村務(wù)。這一模式是在現(xiàn)行政策和法律框架內(nèi)，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村組織架構(gòu)及其職能設(shè)置、運(yùn)作方式的整合改良。其中，村民代表會(huì)議成為村民參與民主決策的權(quán)力機(jī)構(gòu)；村委會(huì)僅僅作為決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)村代會(huì)決策事項(xiàng)；黨支部書記通過(guò)競(jìng)選擔(dān)任村民代表會(huì)議主席，黨組織通過(guò)民主程序領(lǐng)導(dǎo)村民民主決策。

“青縣模式”使黨組織把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入村民自治框架內(nèi)，找到了黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治結(jié)合的路徑。經(jīng)過(guò)治理結(jié)構(gòu)和工作方法的調(diào)整，各個(gè)村級(jí)組織的職能職責(zé)、履職方式以及它們之間的相互關(guān)系發(fā)生了積極變化：黨支部抓大放小，重新確立了自身角色與功能定位，領(lǐng)導(dǎo)核心作用到位；村代會(huì)由虛變實(shí)，保證了村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，決策監(jiān)督作用到位；村委會(huì)依法管理，明確了專業(yè)分工，職責(zé)權(quán)力行使到位，逐步形成了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。使得村治成效大大提高，村黨組織與村自治組織關(guān)系更為融洽，社會(huì)矛盾得到化解，民主監(jiān)督制度運(yùn)作程序優(yōu)化。這種基層創(chuàng)新的治理機(jī)制無(wú)疑對(duì)基層鄉(xiāng)村治理、基層民主建設(shè)都有重要價(jià)值與積極意義。

(二)河南鄧州“四議兩公開(kāi)”模式

“四議兩公開(kāi)”工作法，是指凡是村級(jí)重大事務(wù)和與農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的事項(xiàng)都在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照“四議”、“兩公開(kāi)”的程序決策實(shí)施?！八淖h”就是：黨支部提議、村兩委會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，“兩公開(kāi)”包括決議內(nèi)容公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。這一工作方法，充滿了協(xié)商民主的政治意蘊(yùn)。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)任的權(quán)力主體之間通過(guò)平等、公開(kāi)、廣泛的討論與交流，相互了解和包容彼此的觀點(diǎn)與主張，就某些共同話題達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而在理性修正偏好的基礎(chǔ)上作出公共決策。協(xié)商民主基礎(chǔ)上的公共決策也因此獲得鮮明的合法性?！八淖h兩公開(kāi)”工作法為協(xié)商民主的基層實(shí)踐提供了結(jié)構(gòu)性安排，為村莊中的主要權(quán)力主體提供了溝通與協(xié)商的工作機(jī)制，并且通過(guò)程序性的工作流程將協(xié)商民主演變?yōu)橹贫刃缘拿裰鞴ぞ?，達(dá)到了各個(gè)權(quán)利主體各盡所能、各取所需的政治要求與管理目的。

“四議兩公開(kāi)”工作法探索了黨內(nèi)基層民主與農(nóng)民主人翁地位有效結(jié)合的形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制的創(chuàng)造性實(shí)踐。作為村民自治制度建設(shè)的創(chuàng)新，在制度和程序上實(shí)現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格依法辦事、充分發(fā)揚(yáng)民主的有機(jī)結(jié)合，拓寬了黨員群眾參政議政的渠道，解決了農(nóng)村少數(shù)人決策、多數(shù)人擔(dān)責(zé)的矛盾，在推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)方面取得了顯著成效，是基層鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新的新探索，有力推動(dòng)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。

(三)浙江溫嶺的“民主懇談”模式

1999年6月，“民主懇談會(huì)”始于浙江省溫嶺市松門鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育建設(shè)論壇”，意在變“干部對(duì)群眾的說(shuō)教”為“干部與群眾的對(duì)話”，被當(dāng)?shù)卮迕穹Q之為松門的“焦點(diǎn)訪談”。后經(jīng)當(dāng)?shù)卣魍茝V形成一套完整規(guī)范的制度體系并推廣至其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)。所謂“民主懇談”，是指在浙江溫嶺的鄉(xiāng)村社會(huì)，在市場(chǎng)化的驅(qū)動(dòng)下，人們自主創(chuàng)造的一種以鄉(xiāng)村自治社會(huì)為背景和基礎(chǔ)，追求公開(kāi)、公正、公平，以民主治理(包括民主溝通、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督)為核心，以多元互動(dòng)為特征，旨在動(dòng)員和整合一切可以調(diào)動(dòng)和利用的力量，來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基層民主新形式。

溫嶺的“民主懇談會(huì)”探索了與新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的現(xiàn)代的農(nóng)村社會(huì)治理模式。民主懇談通過(guò)協(xié)商、合作、對(duì)話、伙伴關(guān)系等方式實(shí)施公共事務(wù)管理，遵循多元治理主體互動(dòng)交流的理性管理過(guò)程，逐漸形成了村鎮(zhèn)兩級(jí)制度核心，包括鎮(zhèn)、村、社區(qū)、部門、企業(yè)等各種主體在內(nèi)的民主懇談會(huì)和村鎮(zhèn)兩級(jí)民情通道活動(dòng)在內(nèi)的一整套制度體系，其中的鎮(zhèn)民主聽(tīng)證制度和村民主議事制度是其重點(diǎn)建設(shè)的制度，體現(xiàn)出大眾性、平等性、多元性、身份不受限制與明確性、決策性等特點(diǎn)。形成了一種合作共治的公共事務(wù)管理模式，是對(duì)多中心治理體系形成的有益的探索。這在本質(zhì)上表現(xiàn)出民主政治的精神內(nèi)核，對(duì)我國(guó)的基層民主政治的發(fā)展與完善，對(duì)于形成現(xiàn)代化的多中心治理體系和推進(jìn)黨的治理能力的現(xiàn)代化都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(四)廣東蕉嶺的“蕉嶺模式”

“蕉嶺模式”是指2007年在廣東蕉嶺縣芳心村進(jìn)行的農(nóng)村基層治理改革試驗(yàn)。廣東省蕉嶺縣紀(jì)委以民主監(jiān)督為核心，在該縣芳心村試行村務(wù)監(jiān)事會(huì)制度，通過(guò)農(nóng)村老干部、老模范、老黨員等的力量，以復(fù)活鄉(xiāng)村紳士的方式監(jiān)督村委的各項(xiàng)工作。后來(lái)當(dāng)?shù)鼗鶎诱c華中師范大學(xué)及《南方農(nóng)村報(bào)》社聯(lián)合舉辦的“南農(nóng)實(shí)驗(yàn)”課題項(xiàng)目，結(jié)合深入開(kāi)展試點(diǎn)改革，將其“加強(qiáng)農(nóng)村民主監(jiān)督”的制度創(chuàng)新與課題組“提高農(nóng)民表達(dá)與參與合作能力”項(xiàng)目相結(jié)合，探索出農(nóng)村基層治理的“蕉嶺模式”。這樣，“蕉嶺模式”的最大特點(diǎn)就表現(xiàn)為“兩條腿走路”，在保證村民選舉權(quán)、參與權(quán)的前提下，一方面強(qiáng)化村民的表達(dá)與參與合作能力，另一方面加強(qiáng)對(duì)村級(jí)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。“蕉嶺模式”受到多方關(guān)注，成為農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的一個(gè)典型模式。

蕉嶺模式作為基層治理模式的有效創(chuàng)新，為村級(jí)治理提供了另一個(gè)創(chuàng)新樣本，重點(diǎn)在于摸索出最大限度調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性并與村民自治理念相契合的領(lǐng)導(dǎo)方式方法。其主要的意義表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，是為解決民主監(jiān)督問(wèn)題提供了制度設(shè)計(jì)與組織創(chuàng)新，形成了“草根式”的權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，使民主監(jiān)督找到了落實(shí)平臺(tái)與運(yùn)行機(jī)制，正如著名學(xué)者徐勇教授所言，蕉嶺模式“是一個(gè)草根式的權(quán)力平衡。農(nóng)民可能并不一定知道所謂的權(quán)力制衡的政治學(xué)理論，但是它在實(shí)際生活當(dāng)中發(fā)現(xiàn)、了解到權(quán)力是需要監(jiān)督的，而且體會(huì)到被監(jiān)督后的權(quán)力是不一樣的。蕉嶺模式有兩點(diǎn)很重要，一是找到了‘草根式’的權(quán)力平衡這么一種方式，二是發(fā)現(xiàn)了可以監(jiān)督的公共權(quán)力。對(duì)此我們要高度重視，雖然它現(xiàn)在看起來(lái)很粗糙，但是一些粗糙的現(xiàn)實(shí)背后卻隱含著深刻的理念”。另一方面，為制度如何落實(shí)找到了主體癥結(jié)與解決途徑。蕉嶺模式表明，農(nóng)民的能力建設(shè)是制度落實(shí)的主體基礎(chǔ)。農(nóng)民單單具有民主意識(shí)與參與意愿對(duì)于農(nóng)民權(quán)力的實(shí)行與民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，缺乏相應(yīng)的行動(dòng)能力尤其是民主能力會(huì)導(dǎo)致民主的“跛腳”。只有在利益凝聚的基礎(chǔ)上，真正調(diào)動(dòng)和鞏固農(nóng)民的參與意愿，進(jìn)而提升農(nóng)民的參與能力、合作能力，培育其民主能力，塑造其民主素質(zhì)，才能使其民主權(quán)利具有堅(jiān)實(shí)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的突出特征

豐富多彩的地方實(shí)踐一方面表明鄉(xiāng)村治理有著十分迫切的創(chuàng)新要求，另一方面也表明基層黨組織與政府已經(jīng)開(kāi)始主動(dòng)尋求破解農(nóng)村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的各種困境與問(wèn)題，尋求政黨、國(guó)家與社會(huì)在新的生態(tài)形勢(shì)下的結(jié)構(gòu)性平衡機(jī)制。這些眾多的地方性創(chuàng)新實(shí)踐呈現(xiàn)出適應(yīng)現(xiàn)代化的創(chuàng)新邏輯、針對(duì)性的功能調(diào)整、重視利益整合以及多元治理體制的特征。

(一)呈現(xiàn)“變動(dòng)——吸納——整合——重構(gòu)”的治理創(chuàng)新邏輯

我國(guó)農(nóng)村正處在經(jīng)濟(jì)體制變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、利益格局調(diào)整、思想觀念變化的重要時(shí)期，這些新情況、新發(fā)展既給黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)增加了豐富的時(shí)代內(nèi)容，也使農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨著新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化，村民有了較大的經(jīng)濟(jì)支配權(quán)，而農(nóng)村基層黨組織失去了集體經(jīng)濟(jì)支撐的優(yōu)勢(shì)，面臨著在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中重新定位的難題。農(nóng)民民主參與意識(shí)的日益增強(qiáng)，對(duì)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)方法提出了新的要求。新時(shí)期農(nóng)村基層黨組織所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)表明，黨組織所處的農(nóng)村社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境發(fā)生了較大變化，農(nóng)村基層黨組織必須對(duì)自身權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織建設(shè)、成員觀念、角色定位、與其他農(nóng)村社會(huì)組織間關(guān)系等，進(jìn)行有目的的系統(tǒng)的調(diào)整和革新，以適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境以及自身組織任務(wù)等方面的變化。適應(yīng)變化、順應(yīng)形勢(shì)、調(diào)整創(chuàng)新才能在新形勢(shì)下煥發(fā)新的生命力，才能積極發(fā)揮作用。正是這種新的社會(huì)形勢(shì)變動(dòng)構(gòu)成了基層治理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)。

上述典型案例都是在基層治理實(shí)踐中的創(chuàng)新案例，從抽象意義上而言，這些典型案例的發(fā)生發(fā)展過(guò)程，展示的是一種“變動(dòng)——吸納——整合——重構(gòu)”的變革邏輯。所謂“變動(dòng)”，主要指外部和內(nèi)部構(gòu)成因素之間的關(guān)系變動(dòng)以及新的要求變化，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀變動(dòng)。而“吸納”則包含兩個(gè)層面的內(nèi)涵：一方面，治理創(chuàng)新首先由基層的干部和群眾根據(jù)需要自發(fā)興起，處于制度創(chuàng)新的原初階段與原始形態(tài)；另一方面，這種草根創(chuàng)造被上級(jí)政府發(fā)現(xiàn)并吸納，從而進(jìn)入政府視野?！罢稀笔侵刚_(kāi)放治理權(quán)力結(jié)構(gòu)與資源，引入各方權(quán)利主體，共同參與社會(huì)公共事務(wù)與公共決策。在政府的主動(dòng)整合推廣中，自發(fā)的草根創(chuàng)造開(kāi)始向自覺(jué)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，成為一種創(chuàng)新制度。“重構(gòu)”主要指在持續(xù)的發(fā)展過(guò)程中，新的治理機(jī)制不斷完善、整理、提升，形成穩(wěn)定的治理模式，完成基層治理的創(chuàng)新過(guò)程。這個(gè)變革邏輯體現(xiàn)的可能就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)“善治”的可行路徑。在這樣的治理變革中，基層黨組織找到了自身的定位，明確了自身的功能與職責(zé)。

(二)側(cè)重功能定位重塑的基層黨組織建設(shè)創(chuàng)新

黨組織建設(shè)的主要目的是更好地適應(yīng)新形勢(shì)的要求，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的終極價(jià)值目標(biāo)。在人民公社“政社合一”的體制下，農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)總體性特征，政黨、國(guó)家、社會(huì)高度一體化，黨政不分、政社不分，以黨治國(guó)基本上就是以黨代國(guó)?；鶎狱h組織高度行政化，履行農(nóng)村基層政權(quán)的管理職能，對(duì)各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)和管理。此時(shí)的黨組織功能定位并不十分明確。改革開(kāi)放后，村民自治的實(shí)施改變了基層黨組織生存的政治生態(tài)，如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治之間、國(guó)家政權(quán)組織與農(nóng)民自治組織之間搭建橋梁，將黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、黨內(nèi)基層民主機(jī)制與基層群眾自治機(jī)制有機(jī)融合，同時(shí)修復(fù)基層政治體制斷層，是基層民主政治面臨的重大問(wèn)題。此外，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益多元化，農(nóng)村社會(huì)階層分化速度加快，利益結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，村黨組織更應(yīng)凸顯領(lǐng)導(dǎo)者、服務(wù)者、利益整合者的角色。農(nóng)村基層黨組織必須最大限度代表最大多數(shù)人的利益，通過(guò)集中和整合農(nóng)民群眾不同的利益訴求，達(dá)到化解矛盾，促進(jìn)發(fā)展的目的，并獲得持續(xù)的合法性支持。此時(shí)重新找到明確的功能定位是基層黨組織的首要問(wèn)題之一。

黨組織的服務(wù)本質(zhì)決定了其功能定位要從服務(wù)對(duì)象方面獲取。因此，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)當(dāng)與群眾之間建立起順暢的溝通渠道，迅速充分地反映群眾的愿望和要求，進(jìn)而明確自身功能與定位。如“青縣模式”中，村代會(huì)是村民參政議政的平臺(tái)，基層黨組織通過(guò)村支部書記參與競(jìng)選村代會(huì)主席，黨員競(jìng)選村主任、村民代表，積極在村民代表中發(fā)展黨員，把黨組織與村民組織融為一體；“四議兩公開(kāi)”工作法中，黨組織和其他村級(jí)組織、黨員、村民代表之間建立起以引導(dǎo)、協(xié)商等為主要手段的新型領(lǐng)導(dǎo)模式，這些措施使得村級(jí)黨組織既有效取得領(lǐng)導(dǎo)的合法性和話語(yǔ)權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民合理利益訴求的及時(shí)獲悉與正確引導(dǎo)，密切了干群關(guān)系，減少了社會(huì)矛盾的發(fā)生，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定?！懊裰鲬┱劇蹦Ｊ礁莿?chuàng)建了各個(gè)主體之間平等公開(kāi)地溝通與交流的有效機(jī)制與平臺(tái)，從而建構(gòu)了新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村黨組織找到了新的職能定位，即協(xié)調(diào)者、對(duì)話者、規(guī)范者等。

(三)基于多元主體整合的治理體制創(chuàng)新

改革開(kāi)放形成了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化，村民委員會(huì)組織法確認(rèn)了村民的民主權(quán)利，村莊公共權(quán)力呈多元化的趨勢(shì)，改革和創(chuàng)新現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理，既要鞏固村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又要保證村委會(huì)依法履行職責(zé)，還要充分發(fā)揮農(nóng)村各類組織的作用，形成農(nóng)村治理主體合理分工、各司其責(zé)的治理體制，整合農(nóng)村資源，實(shí)現(xiàn)各盡其能、聚合利益的目的。尤其是實(shí)施村民自治制度以后，農(nóng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從一元化領(lǐng)導(dǎo)向二元權(quán)力模式轉(zhuǎn)變，在同一個(gè)農(nóng)村社區(qū)同時(shí)存在兩個(gè)進(jìn)行村務(wù)管理的政治組織：村黨組織和村民自治組織。此外，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村社會(huì)管理的客觀訴求，以農(nóng)民自我組織、自我管理、自我教育為主要特征的農(nóng)村社會(huì)組織大量出現(xiàn)。這時(shí)需要有一種力量超出自身利益的眼光抽象出共同的利益，使各個(gè)治理主體團(tuán)結(jié)起來(lái)。在既有的條件下，只有黨組織才是最有力的表達(dá)者與整合者，這也正是黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值所在。

就農(nóng)村基層來(lái)講，在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)該朝著黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的治理方向發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)中囿于村民自治實(shí)踐進(jìn)展不一、村委會(huì)“行政化”意味仍然較重、農(nóng)村社會(huì)參與不足的情況，大多農(nóng)村基層還沒(méi)有形成科學(xué)的多元治理體制。作為農(nóng)村社會(huì)治理領(lǐng)導(dǎo)核心的黨組織如何統(tǒng)籌各方，與村民自治組織、農(nóng)村社會(huì)組織等農(nóng)村治理主體形成科學(xué)的多元治理體制，是事關(guān)農(nóng)村社會(huì)治理有效性的關(guān)鍵問(wèn)題。對(duì)于治理格局中如何依法把各個(gè)治理主體納入其中、彼此怎樣形成既有活力又能保持相對(duì)均衡的體制，各主體借助什么樣的載體或程序確保各司其職、各盡其能，以上典型案例給出了有益的探索與回答。它們采用的主要方式就是對(duì)既有的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑，形成包括各個(gè)主體的新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。如青縣模式中，引入村民代表大會(huì)將二元結(jié)構(gòu)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，并形成新的權(quán)力關(guān)系。鄧州模式中引入村民會(huì)議、黨員會(huì)議等，將二元治理結(jié)構(gòu)演變?yōu)槎嘣卫斫Y(jié)構(gòu)。溫嶺模式盡管沒(méi)有改變?cè)械亩卫斫Y(jié)構(gòu)，但是通過(guò)引入更多類別的主體參與討論，形成強(qiáng)大的監(jiān)督壓力，也在無(wú)形中改變了治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系。這樣的基層治理結(jié)構(gòu)的改變，在事實(shí)上擴(kuò)大了原有治理結(jié)構(gòu)的利益融合程度，增強(qiáng)了其治理的包容性與整合力度。

(四)重視合作協(xié)商的治理機(jī)制創(chuàng)新

鄉(xiāng)村治理，就是通過(guò)一定的制度機(jī)制，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府、七站八所、扶貧隊(duì)、工青婦等政府及其附屬機(jī)構(gòu)，村里的黨支部、村委會(huì)、團(tuán)支部、婦女會(huì)、各種協(xié)會(huì)等村級(jí)組織，民間的紅白理事會(huì)、慈善救濟(jì)會(huì)、宗親會(huì)等民間團(tuán)體及組織”之間建立一種良好的協(xié)同合作秩序，共同管理好農(nóng)村社會(huì)事務(wù)。[1]這與現(xiàn)代治理理念恰恰相符。相對(duì)傳統(tǒng)自上而下的管制、政府與社會(huì)的主從關(guān)系，現(xiàn)代治理更強(qiáng)調(diào)自上而下與自下而上相結(jié)合的、平等的治理，強(qiáng)調(diào)多元參與、多方互動(dòng)、合作協(xié)商的治理。

新形勢(shì)下執(zhí)政黨要努力營(yíng)造平等、包容、合作的氛圍，發(fā)揮整合社會(huì)資源和社會(huì)力量的核心作用；村民自治組織注重在尊重民意的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我管理和自我服務(wù)功能；農(nóng)村社會(huì)組織要在保持自身的獨(dú)立性、自主性的同時(shí)，考慮到如何服務(wù)于農(nóng)民經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并使自身發(fā)展壯大；村民主張自身的民主權(quán)利，需要農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。這是各個(gè)治理主體共同協(xié)作的基礎(chǔ)。只有各個(gè)主體各司其職，共同治理，形成多元治理機(jī)制，農(nóng)村社會(huì)治理才能真正實(shí)現(xiàn)?！扒嗫h模式”和“四議兩公開(kāi)工作法”的核心價(jià)值就在于在村莊重大事務(wù)的決策過(guò)程中提供公開(kāi)、公正的議事程序和充分的協(xié)商空間，二者在村級(jí)重大事務(wù)的民主議事決策上大體是相同的，即都遵循以下程序：村黨支部或村民代表會(huì)議提議——村兩委商議——黨員大會(huì)審議——村民會(huì)議決議——決議公開(kāi)——組織實(shí)施。在整個(gè)議事決策過(guò)程中，從程序和技術(shù)上為黨員和村民的民主參與提供了有效通道，保證在互信的基礎(chǔ)上平等協(xié)商對(duì)話，增強(qiáng)了黨員作為村級(jí)治理中重要政治力量的作用，為村民建立了表達(dá)訴求、參與村務(wù)、化解矛盾的渠道和平臺(tái)，提高了黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與程度和村民參與村事務(wù)的積極性。

三、農(nóng)村治理創(chuàng)新典型實(shí)踐的深刻啟示

各地的探索及成效，為基層治理體系現(xiàn)代化與執(zhí)政黨治理能力現(xiàn)代化提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為基層黨組織創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，彌補(bǔ)治理缺位現(xiàn)象提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

(一)適時(shí)應(yīng)勢(shì)進(jìn)行改革創(chuàng)新是農(nóng)村黨組織始終保持領(lǐng)導(dǎo)核心地位的保障

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展變化，社會(huì)治理的環(huán)境自然隨之改變。農(nóng)村社會(huì)治理環(huán)境的深刻變化要求治理主體、治理理念、治理方式等做出適應(yīng)性變化，尤其是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)治理的村黨組織來(lái)講，更應(yīng)順勢(shì)而為做出調(diào)整，尋找發(fā)揮作用的新的關(guān)節(jié)點(diǎn)，這也是時(shí)代賦予的職責(zé)。在新的形勢(shì)下，黨和政府必然尋求新的基層治理模式和制度創(chuàng)新，同時(shí)基層干部和群眾新的需求，也促使其尋求更符合自身利益訴求的治理制度，這種雙向促進(jìn)機(jī)制構(gòu)成了基層治理創(chuàng)新的契機(jī)?！扒嗫h模式”與“四議兩公開(kāi)”工作法的實(shí)踐中，黨組織正是結(jié)合本地實(shí)際，把黨的組織、村民自治組織、農(nóng)村社會(huì)組織等以特有的方式有機(jī)結(jié)合，在對(duì)話協(xié)商的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)主體間的互動(dòng)和互構(gòu)，進(jìn)而重塑了基層鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在此過(guò)程中也創(chuàng)新了村黨組織發(fā)揮功能的載體、平臺(tái)，農(nóng)村基層黨組織的號(hào)召力和戰(zhàn)斗力得到加強(qiáng)，真正起到了農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。

(二)與其他農(nóng)村治理主體互動(dòng)合作是農(nóng)村黨組織發(fā)揮作用的重要途徑

從各地典型實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變革要注重兩個(gè)層面，一方面要注重多元主體的利益整合，另一方面要注重在新的權(quán)力關(guān)系中有效融入黨的領(lǐng)導(dǎo)。村黨組織與村委會(huì)、與其他社會(huì)組織之間既是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，更是協(xié)調(diào)合作的關(guān)系，要通過(guò)具體的程序、合法的方式發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)又要與其他組織緊密合作形成合力，實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理。如將村黨支部的力量融入到村民自治中，取得領(lǐng)導(dǎo)的合法性和話語(yǔ)權(quán)。典型的做法是村級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人兼任村級(jí)自治組織的負(fù)責(zé)人，如實(shí)行“4+2工作法”的鄧州市，全市98%的村實(shí)行了村支書和村主任一肩挑，同時(shí)村兩委班子成員實(shí)行交叉任職；“青縣模式”則通過(guò)村黨支部書記參與民主選舉兼任新創(chuàng)設(shè)的村民代表會(huì)議主席，同時(shí)鼓勵(lì)黨員競(jìng)選村主任、村民代表，積極在村民代表中發(fā)展黨員，把黨組織鑲嵌到村民組織中去。再如，建立健全基層黨組織與村民自治組織協(xié)同合作的相關(guān)制度。 “青縣模式”中，村民委員具有提出復(fù)議和提請(qǐng)公決的權(quán)力，在保證黨組織的村民自治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，使村黨組織和村委會(huì)形成互相協(xié)作、互相監(jiān)督的良性互動(dòng)關(guān)系。

(三)功能定位明確是農(nóng)村黨組織在新形勢(shì)下發(fā)揮服務(wù)作用的前提

政黨來(lái)源于社會(huì)，其自身就具有明顯的社會(huì)性功能，是一種整合利益的社會(huì)性工具。黨組織建設(shè)的主要目的是能夠更好地適應(yīng)新形勢(shì)的要求，實(shí)現(xiàn)其為人民服務(wù)的終極價(jià)值目標(biāo)。定位正確、功能明確則是村黨組織在新形勢(shì)下發(fā)揮服務(wù)作用的基本前提。從這些案例中可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)基本的啟示，即基層治理創(chuàng)新的首要問(wèn)題是明確和重塑基層黨組織的功能與定位。只有功能定位明確了，才知道干什么、如何干。在新形勢(shì)下的農(nóng)村社會(huì)治理中，面對(duì)日益分化的農(nóng)村社會(huì)階層、日益復(fù)雜的多元利益主體、日益凸出的各種社會(huì)矛盾、日益雜糅的文化價(jià)值取向等等新情況，黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要“以服務(wù)群眾、做群眾工作作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”，這為新時(shí)期基層黨組織建設(shè)指明了方向。農(nóng)村黨組織只有及時(shí)調(diào)整自身角色、職責(zé)功能，突出強(qiáng)調(diào)服務(wù)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新方式進(jìn)行利益整合，才能帶領(lǐng)并團(tuán)結(jié)協(xié)作其他治理主體共同實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理。

農(nóng)村社會(huì)治理是國(guó)家治理體系建設(shè)中的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在農(nóng)村基層黨組織自身治理功能的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的新變化、新生態(tài)，農(nóng)村基層黨組織只有善于總結(jié)各地創(chuàng)新實(shí)踐，并吸收現(xiàn)代治理理念，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，正確定位，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入村民自治框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的融洽結(jié)合，才能不斷領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化。

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【責(zé)任編輯劉傳磊】

Exemplary Innovations of Rural Party Organizations in the Mechanism for Grassroots Governanceand the Insights

CUI Yuli

(Chinese Academy of Governance, Haidian, Beijing 100089)

Abstract:In the course of the national drive for modernizing governance in all respects, some rural Party organizations have made explorationsin grassroots governance and offered exemplary experiences.The study of "Qingxian Model" of Hebei Province, "Jiaoling Model" of Guangdong Province, the "Four-Deliberations and Two-Publicizes Model" of Dengzhou county of Henan Province, and the "Democratic ConsultationModel" of Wenling county of Zhejiang Province shows that these innovations have four features. First of all, the reforms progress along a course from "change", "absorption", "integration" to "reconstruction". Second, the innovations focus on rebuilding the functions of the grassroots Party organizations. Third, a multi-subject governance system is formed. Fourth, a cooperative and consultative governance mechanism is established. These innovations have offered three insights. First, to make reforms and innovations in line with the needs of the circumstances is the guarantee for a Party organization to maintain the core leadership. Second, to cooperate with other governance subjects is an important means for a rural Party organization to play its role. Third, to clarify its functions is the prerequisite for an organization to play its functions.

Key Words:grassroots governance; rural Party organization; interest integration; polycentric governance

【中圖分類號(hào)】D262

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號(hào)】1674—0351(2015)06—0131—06

【基金項(xiàng)目】2011年度國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)治理中的缺位及其對(duì)策研究”(11CZZ010)階段成果之一。

【作者簡(jiǎn)介】崔玉麗(1974—)，女，河南開(kāi)封人，國(guó)家行政學(xué)院博士生，開(kāi)封市委黨校副教授，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、行政管理、基層黨建。