□應春華（慈溪市公安局，浙江慈溪315300）

?治安學研究

“一元化”時代實有人口服務管理實踐探索與對策研究

□應春華
（慈溪市公安局，浙江慈溪315300）

人口管理工作是社會管理工作的基石，是一項綜合性、全局性、系統(tǒng)性的基礎管理工作。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人口服務管理模式轉型的滯后性與人口大遷徙、大流動的格局形成沖突，影響實有人口的服務管理社會化及治安防控措施的落實，也影響城鎮(zhèn)化、市場化和信息化的進程?；诖认袑嵱腥丝诠芾淼默F(xiàn)狀，結合國家新的戶籍制度，在“一元化”時代提升實有人口服務管理水平，必須從頂層化設計、社會化推進、分類化管理、信息化應用等方面出發(fā)加強服務管理。

實有人口；服務管理；“一元化”；戶籍改革；慈溪市

人口管理工作是社會管理工作的基石，是一項綜合性、全局性、系統(tǒng)性的基礎管理工作?！渡袝ざ嗍俊菲f：“惟殷先人，有冊有典。”可見人口管理從商王朝起，就是治理社會不可或缺的行政手段。近年來，隨著慈溪市經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐進一步推進，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構不斷轉型和優(yōu)化升級，人口流動加劇、人口空間分布不均衡、人口與資源、環(huán)境的矛盾日益突出，完善現(xiàn)有人口管理機制已成為當前政府面臨的一項緊迫任務。本文主要以浙江省慈溪市（以下簡稱“我市”）為例，在“一元化”時代戶籍制度破冰改革的大前提下，根據(jù)實有人口發(fā)展的趨勢和特點，探討加強實有人口服務管理工作的對策。

一、我市實有人口發(fā)展趨勢和特點

實有人口是指區(qū)域內(nèi)實際保有的人口，具體指轄區(qū)內(nèi)實際生活的常住人口、流動人口、人戶分離人口、境外居留人口等。截至2014年6月底，我市共有實有人口199.96萬，其中常住人口104.39萬、流動人口95.56萬。實有人口中，男性為104.17萬人，占總人口的52.10%；女性為95.79萬人，占總人口的47.90%。0-16歲的人口為23.80萬人，占總人口的11.90%；17-60歲的人口為152.09萬人，占總人口的76.06%；61歲及以上的人口為24.07萬人，占總人口的12.04%。目前我市實有人口呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢和特點。

（一）機械增長為人口發(fā)展主導型模式。進入21世紀以來，隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，我市步入了實有人口規(guī)模高速增長期，但主要表現(xiàn)為“高出生、低死亡、多流入、少流出”的機械增長主導型模式。在人口結構上，流動人口與常住人口基本持平，常住人口增長趨緩，流動人口的增長是影響我市人口增長的決定性因素。由于我市的經(jīng)濟長期以來處于高速發(fā)展狀態(tài)，制造業(yè)相對集中和以勞動密集型產(chǎn)業(yè)結構為主導，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會和工作崗位，不斷地吸引低端流動人口前來就業(yè)，從而形成了人口快速增長的局面。從數(shù)據(jù)分析上看，我市是寧波市流動人口的主要輸入地和主要居住地，流動人口總量占我市實有人口的47.79%，流動人口年平均增幅為8%。同時，從流動人口的絕對數(shù)上看，95.75%是省外流動人口，主要來自于安徽省、貴州省、四川省、江西省、河南省等，上述五省流動人口的流入總量達到了總數(shù)的74.96%。

（二）經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)主導流動人口構成和分布。受經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構影響，我市流動人口成分主要以產(chǎn)業(yè)工人為主，同時因我市地處滬、杭、甬經(jīng)濟金三角的節(jié)點，交通便利快捷，人口頻繁流入流出的條件充足、成本較低，所以流動人口大部分工作穩(wěn)定性不強、流動性大、變動頻率高。主要構成和分布情況為：一是在年齡上，我市流動人口以青壯年勞動力為主，多數(shù)集中在工業(yè)或三產(chǎn)發(fā)達的鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)。由于流動人口涌入我市多為務工經(jīng)商，因而以20-39歲的年輕人居多，所占比重高達69.58%，60歲以上的老年流動人口僅占1.35%，跟隨父母來我市的0-16歲人口占12.21%。二是在性別上，男性52.79萬人，占流動人口總數(shù)的55.24%，女性42.78萬人，占流動人口總數(shù)的44.76%，男女性別缺口超過10萬。三是在從業(yè)性質上，年輕人為主的流動人口以體力勞動為主，主要分布在制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、服務業(yè)和建筑業(yè)，所占比重高達83.02%。流動人口雖然對我市勞動力就業(yè)產(chǎn)生一定沖擊，但為一些苦、臟、累就業(yè)崗位的需求提供了勞動力。四是在空間分布上，流動人口與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相一致，城區(qū)、周巷和觀海衛(wèi)兩個衛(wèi)星城鎮(zhèn)、杭州灣開發(fā)區(qū)、龍山鎮(zhèn)等5個地區(qū)流動人口總數(shù)為51.73萬，占全市流動人口總數(shù)的54.13%，呈現(xiàn)勞動力依附就業(yè)崗位流動的規(guī)律。五是在教育程度上，我市流動人口高中及以上的占5.57%，初中占62.25%，小學占18.57%，基本不識字的占13.61%，文化程度普遍較低。

（三）城鎮(zhèn)化催生“人戶分離”現(xiàn)象。目前，隨著我市城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，常住人口中“人戶分離”的情況明顯。其原因主要有三個方面：首先，中心城區(qū)在教育、醫(yī)療等社會資源配置上優(yōu)勢明顯，導致部分城鎮(zhèn)居民尋求各種機會將戶口遷入中心城區(qū)，從而出現(xiàn)大量“戶遷人留”的現(xiàn)象。其次，隨著我市中心城區(qū)基礎建設的發(fā)展，部分居民住進新建住宅小區(qū)，但仍將戶籍保留在原地，導致“人遷戶留”的現(xiàn)象逐漸增多。再次，常住人口外出經(jīng)商、務工、就學等現(xiàn)象增多，流入地主要為北京、上海、廣東、江蘇等地。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2014年6月底，我市常住人口僅在省內(nèi)市外務工、經(jīng)商、求學等的就有24000余人。“人戶分離”的現(xiàn)象使戶口登記難以及時、真實地反映區(qū)域人口及分布狀況，從而對戶籍管理制度及以戶籍制度為基礎的行政管理措施落實到位造成影響。

二、近年來我市加強實有人口服務管理工作的探索實踐

面對實有人口規(guī)模持續(xù)擴大、流動人口比重逐年上升的發(fā)展趨勢，我市在現(xiàn)有戶籍制度的基礎上，全面強化人財物保障，服務、管理、防控三措并舉，基本實現(xiàn)了實有人口底數(shù)清、情況明、管控嚴、服務好的工作目標，有力服務了平安慈溪建設，促進了慈溪經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。在流動人口持續(xù)大幅攀升的背景下，我市連續(xù)8年蟬聯(lián)浙江省“平安縣（市）”稱號，刑事發(fā)案穩(wěn)中有降，命案、“兩搶”案件逐年大幅下降，全市破案絕對數(shù)、打擊處理絕對數(shù)、人均打處數(shù)始終保持寧波各縣（市、區(qū)）第一，流動人口高犯罪率得到有效控制，由2004年的89%下降至2013年的81.1%，而同期我市流動人口占實有人口的比例由36.3%上升至49.3%，增加數(shù)量近44萬。

（一）建立了政府主導、齊抓共管的組織體系。全面加強實有人口管理組織體系建設，已基本建成由綜治牽頭，鎮(zhèn)（街道）為管理主體，村（社區(qū)）保安隊伍為主力，“流口”、公安、民政、計生、衛(wèi)生、勞動、城管、建設、財稅等多部門協(xié)作配合的流動人口服務管理體系，建立了出租房屋和流動人口管理聯(lián)席會議制度，形成了各部門協(xié)作配合、齊抓共管的良好工作格局。全市各級政府均成立流動人口服務管理領導小組，在各鎮(zhèn)（街道）建立流動人口專管員隊伍，在各村（社區(qū)）設立流動人口登記服務站（警務室），作為專管員的工作場所，目前有專管員1849名，受各派出所社區(qū)民警指揮，協(xié)助公安機關做好出租房屋登記備案、流動人口人來登記、人走注銷及人口信息變更等工作。流動人口專管員統(tǒng)一配置、統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一保障，配置標準為500名流動人口配1名專管員，其經(jīng)費由市、鎮(zhèn)（街道）兩級財政按4:6比例承擔，由各派出所負責管理并配發(fā)裝備和服裝，人均保障經(jīng)費實行年度動態(tài)調整，建立工傷、重病撫恤制度，建立隊員考核評定、淘汰退出機制。同時，深入推進社區(qū)警務戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)社區(qū)警務室121個，配備社區(qū)民警155人，把流動人口服務管理作為社區(qū)民警的一項重要任務，由社區(qū)民警負責指導流動人口服務管理工作，工作實績與“流口”專管員實行捆綁考核。

（二）創(chuàng)新了流動人口服務管理模式。為強化流動人口管理工作，于2006年在全市范圍內(nèi)推廣實施了以責任承包、績效考核為核心的流動人口信息采集責任制，不斷推進“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的服務管理措施。一是以證管人。以暫住證管理為核心，加大辦證、查證力度，實時掌握流動人口基本情況，及時變更暫住證登記信息；為提升流動人口社會服務與社會保障水平，保障流動人口合法權益，促進流動人口對慈溪本土的認同，于2008年4月2日起正式實施《慈溪市居住證暫行規(guī)定》，持證人員憑證可以享受我市相關政策規(guī)定的養(yǎng)老保險、子女就學、住房、就醫(yī)等福利待遇及辦理個人相關事務，在新老居民實現(xiàn)基本公共服務均等化、促進社會公平公正上邁出了重要一步。2010年4月開展流動人口積分落戶工作，規(guī)定積分達到90分、符合基本條件的流動人口可以申請在慈溪落戶。二是以房管人。按照“誰出租、誰負責”的原則，規(guī)范流動人口集中居住點的管理和使用，明確出租房屋的分類管理及落實房主、中介組織在流動人口工作中的責任，嚴格執(zhí)行出租房屋和承租人員的登記備案制度。三是以業(yè)管人。按照“誰用人、誰負責”“誰主管、誰負責”的原則，切實發(fā)揮企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的作用，加強流動人口服務管理機構與用工單位的信息互通機制，對身份信息不詳、不實、隱瞞、造假的“問題人員”，開展認真的核查比對，及時查處藏匿在流動人口之中的各類違法犯罪分子。2013年，市局一至四季度流動人口信息登記率抽樣結果分別達到86.4%、88.9%、91.7%、93.8%，出租房屋登記率抽樣結果分別達到99.5%、96.7%、100%、98.9%，呈現(xiàn)逐漸遞增的趨勢。

（三）推進了人口管理信息化進程。為提升實有人口管理效能，根據(jù)人口居住的必然性，在流動人口信息系統(tǒng)基礎上，我市公安機關于2010年全力推進“城鄉(xiāng)社區(qū)警務e超市”信息平臺建設，全面做好地理信息、房屋信息及居住人員信息的采集、維護工作，做到“人房一致、虛實對應”，人、房、地理信息的關聯(lián)直觀形象、一目了然，使實有人口管理更加精細、應用更加高效。針對流動人口大量居住在違章建筑、臨時建筑中的現(xiàn)實情況，創(chuàng)新完善了一套違章建筑、臨時建筑的門牌編號標準，解決了違章建筑、臨時建筑地址信息采集問題，切實做到了房屋信息采集“村（社區(qū)）不漏戶、戶不漏間”，確保平臺信息數(shù)據(jù)翔實準確。目前，共采集標準地址近46萬條，搭建虛擬房屋109萬余間，系統(tǒng)平臺有人口數(shù)據(jù)204萬余條，系統(tǒng)數(shù)據(jù)關聯(lián)率98.4%，實有人口信息化管理水平實現(xiàn)再次飛躍，在為社會治安管理提供強勁支撐的同時，有力服務了黨政決策、公共管理。同時，依托公安情報信息體系建設，進一步強化信息搜集研判，初步實現(xiàn)了資源互補、信息共享、工作聯(lián)動的良好工作格局。

三、當前實有人口服務管理工作中存在的困難和問題

自1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》頒布實施以來，在戶籍制度城鄉(xiāng)二元化治理模式下，人口管理工作主要為常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等七項核心內(nèi)容。隨著時代的發(fā)展變遷，延續(xù)幾十年的戶籍制度已逐漸滯后，產(chǎn)生管理上的各種弊端，帶來一系列的社會問題。在此背景下，2014年7月30日，國務院為適應推進新型城鎮(zhèn)化需要，出臺實施了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，戶籍制度正式從“二元化”時代開始邁入“一元化”時代。但在新的政策下，實有人口的服務管理問題仍面臨諸多困境，比如城鎮(zhèn)化的發(fā)展程度與人口的承載能力是否匹配，公共服務的均等化能否真正實現(xiàn)，人口流動的不確定性和跳躍性所產(chǎn)生的嚴峻治安問題是否得到控制等。

（一）法律法規(guī)滯后、缺位。在“一元化”時代戶籍制度改革的節(jié)點上，相關可供操作的法律法規(guī)細則滯后、缺位，新的管理體制和具體措施未能及時跟進，導致過渡期人口管理工作手段缺失、難度增加。一方面，實有人口信息采集仍有漏洞。針對實有人口管理的相關法律、地方性法規(guī)，如《中華人民共和國戶口登記條例》、《中華人民共和國居民身份證法》、《浙江省流動人口居住登記條例》、《浙江省居住房屋出租登記管理辦法》等，對常住人口登記、流動人口登記、房屋租賃的出租人和承租人等人員的責任、義務都作了明確的法律規(guī)定，但對當事人以及用人單位、房屋中介機構等違法或不履行相關法律法規(guī)規(guī)定的行為缺乏有效的制約。對流動人口的信息采集管理，《臨時居住證》、《居住證》的辦理義務制約性規(guī)定和附帶的養(yǎng)老保險、子女就學、住房、就醫(yī)等福利待遇不明顯，導致大部分流動人口主動申辦證件的意識不強，往往是“流口”綜管員多次上門催辦才予以辦理；部分前科人員、無業(yè)人員出于逃避公安管控等各種原因，對相關信息采集、居住證辦理等工作不配合，缺乏相關法律法規(guī)的有效支撐，“流口”綜管員時有畏難退縮情緒，影響信息采集工作的正常開展。特別是針對常住人口“人戶分離”的現(xiàn)象，在實際居住地址采集信息工作中，浙江省內(nèi)尚無明確的法律規(guī)范支撐。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“一元化”戶籍制度受利益阻礙。要真正取消戶籍上的城鄉(xiāng)區(qū)別，將整個社會成員納入公民一元化管理，最大的阻礙將是城鄉(xiāng)居民的利益調整問題。就城鎮(zhèn)而言，如果不具備相應的“虹吸”條件和承載能力，無法滿足全體常住人口均等公共服務的需求，會由此帶來一系列社會問題。就農(nóng)村而言，如果不解決農(nóng)村土地所有權歸屬這一根本問題，就必然會為農(nóng)民的自由流動和遷徙帶來政策性障礙。據(jù)市統(tǒng)計局提供的情況，截至2013年底，我市城鎮(zhèn)化率為66%，而非農(nóng)業(yè)人口占總人口的比例僅為19.4%，非農(nóng)業(yè)人口比例遠低于城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)象，充分說明了戶籍制度改革即將面臨的挑戰(zhàn)。這些都需要盡快出臺可供基層實際操作，并與“一元化”時代戶籍制度配套的政策法規(guī)。

（二）傳統(tǒng)管理方式難以適應現(xiàn)實需要。實有人口服務管理難度大、見效慢，社會轉型、經(jīng)濟轉軌帶來各種制度改革的不斷深化，一些傳統(tǒng)的管理模式已不適應現(xiàn)實社會的形勢和發(fā)展環(huán)境，反而成為阻礙實有人口服務管理的絆腳石。一是“社會人”成為管控盲區(qū)。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和成熟，人口的大規(guī)模流動已經(jīng)成為一種常態(tài)。計劃經(jīng)濟時代的依附土地、單位，便于管理的“單位人”越來越多地被自主擇業(yè)、自由流動的“社會人”所代替。由于沒有隸屬單位或與單位關系松散，導致這類群體缺乏有效的約束和系統(tǒng)的社會保障服務，成為傳統(tǒng)管理體系中的盲區(qū)。二是公共資源供給壓力加大。大規(guī)模外來流動人口涌入，對我市包括水、電、交通、教育、醫(yī)療等公共資源帶來巨大的需求壓力。雖然近年來政府為應對新時期社會管理挑戰(zhàn)，就調整人口管理模式做了大量的工作，也逐步開展了戶籍制度改革、推行居住地管理、積分落戶等一系列措施，但由于財力所限，以及社會公共資源的地區(qū)差異，導致居住制度附帶的各種福利待遇難以獲得本質提升。三是人口動態(tài)信息掌握難。城市建設拆遷、房屋買賣、子女就學等帶來了大量的人口遷移，大部分流動人口工作穩(wěn)定性不強、變動頻率高。面對如此高的人口流動性，傳統(tǒng)的以戶籍登記管理為代表的管理模式，已經(jīng)不能有效掌握區(qū)域人口基礎數(shù)據(jù)和動態(tài)情況。四是治安防控壓力增大?！岸睉艏趬倦m已打破，但之前造成的就業(yè)、教育、住房、養(yǎng)老等社會公共保障服務方面的區(qū)別對待隔閡未能消除，大部分流入城鎮(zhèn)的人口因為文化低、收入少，難以在新環(huán)境中獲得認同感、歸屬感，從而加劇了人口物質和精神上的雙重分化，而公共資源分配不均、貧富差距過大、法律意識淡薄等問題往往引發(fā)違法犯罪現(xiàn)象滋生等社會不穩(wěn)定因素，在警力緊張未得到根本緩解的情況下，解決治安問題的難度和壓力則會劇增。

（三）社會化的服務管理模式未完全開啟。隨著經(jīng)濟社會的不斷高速發(fā)展，人口的大規(guī)模流動已經(jīng)成為一種常態(tài)。實有人口管理工作是一項社會性、系統(tǒng)性、綜合性的宏觀工程，涉及到社會管理的方方面面。很多政府職能部門仍停留在“公安管人”的陳舊觀念中，導致實有人口管理工作由公安機關唱“獨腳戲”的局面。我市雖已形成實有人口管理的組織體系，但各職能部門開展相關工作局限于各自業(yè)務范圍，主動參與實有人口管理的意識不強，各自為政、散而不合。各職能部門人口管理信息壁壘重重，缺乏統(tǒng)一的平臺和系統(tǒng)整合，相互割裂、互不兼容，難以做到互聯(lián)互通和信息共享，制約了實有人口信息化管理水平的提高。如公安、計劃生育、勞動和社會保障、民政、教育等部門都自行設立了數(shù)據(jù)庫，但“縱向應用充分，橫向協(xié)同不足”，均分散建設，缺乏可參照實行的統(tǒng)一的人口信息標準規(guī)范，系統(tǒng)之間缺乏兼容性和關聯(lián)性，造成多頭輸入、重復輸入、數(shù)據(jù)交換困難的情況，有些部門的數(shù)據(jù)庫信息準確度不高，動態(tài)更新不及時，無法鮮活及時地反映人口當下的情況，信息共享的不暢通直接影響了實有人口綜合服務和管理工作的全面深化落實。

四、進一步加強實有人口服務管理工作的對策研究

黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議均就戶籍制度改革提出了明確要求，“一元化”時代戶籍制度的破冰實施，為實有人口服務管理工作指明了方向。實有人口相關工作要打破滯后、陳舊的管理模式，將公民從戶籍的城鄉(xiāng)、地域束縛中解脫出來，依托信息化建設，將人口管理從以戶口管理為主轉向以人口服務管理為重點，切實做到情況清、底數(shù)明，主動適應人口大規(guī)模流動趨勢和城鎮(zhèn)化進程，并有效服務政府行政部門、社會組織分析決策，從而推進行政服務管理措施、社會資源配置科學化、合理化，促進民生事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會進步。

（一）強化頂層化設計。黨委、政府要從適應推進新型城鎮(zhèn)化需要的高度，充分考慮當前經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，積極有序地開展實有人口服務管理工作。一是盡快出臺專門的戶籍管理法律法規(guī)。根據(jù)《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，健全完善新戶籍制度管理相關法律法規(guī)，抓緊制定教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，進一步明確相關部門的職責權限和公民的權利義務，通過法律形式予以固定，使實有人口服務管理工作有法可依。二是穩(wěn)妥推進“一元化”進程。根據(jù)新型戶籍制度以人為本、科學高效、規(guī)范有序的發(fā)展目標，統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關經(jīng)濟社會領域改革，實現(xiàn)實有人口公共服務均等化，逐步剝除依附于戶籍背后的各種權益，穩(wěn)妥有序地推進城鄉(xiāng)一體化的社會管理。三是形成人口規(guī)模系統(tǒng)調控機制。從實現(xiàn)人口規(guī)模調控由被動適應人口增長向超前謀劃、改革挖潛、提高人口綜合承載力轉變，明確城市發(fā)展戰(zhàn)略定位以人口結構為基礎，逐步將相關優(yōu)質社會資源向外圍新城和周邊地區(qū)轉移，以城市非核心功能及相關產(chǎn)業(yè)的調整疏解帶動人口疏散和動態(tài)平衡，努力形成規(guī)模合理、結構優(yōu)化、分布均衡的人口科學發(fā)展態(tài)勢。

（二）加強社會化推進。實有人口服務管理工作作為一項社會系統(tǒng)工程，必須緊緊依靠黨委、政府并統(tǒng)籌考量經(jīng)濟發(fā)展大局，按照“黨委領導、政府主導、公安指導、部門司職、村居實施、社會協(xié)同”的原則，協(xié)調各方力量，有效整合政府各職能部門，充分發(fā)揮基層組織的作用，廣泛發(fā)動社會力量參與，推進實有人口管理的社會化。一是依托村（社區(qū)）基層組織，夯實“村居實施”在實有人口管理中的基礎作用。強化“以社區(qū)管人”的理念，明確將村（社區(qū)）工作站作為村（社區(qū)）實有人口服務管理工作的第一責任主體，積極發(fā)揮社區(qū)民警、村居干部、流動人口綜管員、小區(qū)物業(yè)、保安、義務巡邏隊、治安積極分子、房屋中介服務人員、出租房業(yè)主等的作用，健全實有人口、實有房屋發(fā)現(xiàn)、采集、維護工作機制。二是依托政府機關，鞏固“部門司職”在實有人口管理中的職能作用。積極會同市政法委綜治辦、流管局、房管局、人力社保局等職能部門，進一步加強房地產(chǎn)中介機構、職業(yè)中介機構等中介服務機構的規(guī)范化管理，將此類單位全部納入實有人口信息采集體系，延伸信息采集觸角。三是依托行業(yè)單位，發(fā)揮“社會協(xié)同”在實有人口管理中的輔助作用。加強與企事業(yè)單位溝通聯(lián)系，及時發(fā)現(xiàn)流動人口服務管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，明確流動人口信息采集責任，統(tǒng)一采集模式，細化采集要求，規(guī)范采集流程。

（三）實施分類化管理。針對不同地區(qū)、不同類型實有人口的實際情況，有針對性地選擇管理模式，統(tǒng)籌協(xié)調，綜合施策。一是摸清流動人口底數(shù)。對流動人口的衣、食、住、行以及其活動軌跡要注入更多的服務功能和先進管理手段，引入“流管通”、“二維碼”等先進采集設備和采集方法，靈活運用“以證管人”、“以屋管人”、“以業(yè)管人”、“以社區(qū)管人”的組合拳，構建起立體化的服務管理體系，切實做到流動人口底數(shù)清、情況明。繼續(xù)深化實施居住證制度和流動人口積分落戶制度，進一步推進外來人口集中居住點和企業(yè)集體宿舍建設，強化內(nèi)部管理，優(yōu)化資源配置，提升服務實效，全力推進符合城市化要求的流動人口市民化管理模式，打造新老居民和諧共融的幸福家園。二是核清常住人口住處。對戶在人不在的人員實行居住地管理，將戶籍人員“人戶分離”登記納入流動人口專管員日常工作視線，依托社區(qū)警務e超市，借力相關社會行政部門，以公安基層基礎工作為手段，使人員的流動信息與公安人口信息系統(tǒng)相互銜接，將對人口的信息采集和錄入與社會服務管理掛鉤，確保常住人口分布數(shù)據(jù)真實，宏觀能調控，落地能見人。三是查清相關人群動態(tài)。將實有人口中無正當職業(yè)、無合法生活來源、無固定居住場所、有違法犯罪嫌疑及受過相關處理的人員列為相關人群，逐人登記造冊，分級定責，多渠道掌握動態(tài)和現(xiàn)實表現(xiàn)情況，確保其始終保持在工作視線內(nèi)。針對實有人口中的相關人群以及故意逃避信息采集的人員，進行常態(tài)化的嚴管、嚴查、嚴控以及處罰。

（四）推進信息化應用。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化人口管理的基礎是建立以公民身份證號碼為唯一代碼的人口基礎信息資源庫，健全社會人口信息“大數(shù)據(jù)”網(wǎng)絡。一是加強人口信息的數(shù)據(jù)整合。在加強公安人口信息資源庫、“天網(wǎng)工程”、警用地理信息系統(tǒng)等公安信息化系統(tǒng)平臺建設的基礎上，打破部門、行業(yè)在人口信息上的技術壁壘，探索構建網(wǎng)絡互聯(lián)、信息互通、資源共享的社會人口信息綜合數(shù)據(jù)庫，推動整合人口和計劃生育、人力資源和社會保障、住房和城鄉(xiāng)建設、民政、教育、衛(wèi)生、交通、工商、稅務、統(tǒng)計等部門以及水電氣供應、電信、金融、社保、證監(jiān)、保險、物流等行業(yè)信息資源，并建立動態(tài)維護長效機制，構建區(qū)域人口信息宏觀管理模式，進一步加強信息的有效采集整合和系統(tǒng)分析，確保實有人口數(shù)據(jù)翔實、鮮活、實用?？商剿鬟M一步擴充社會保障卡（市民卡）的范圍和功能，將流動人口納入服務范疇，借鑒美國的“社會保障號”制度，以身份證號為唯一標識，通過相互聯(lián)系的數(shù)據(jù)庫共享資源，以證件化信息追蹤為手段，實現(xiàn)對實有人口的動態(tài)管理和信息追蹤。二是加強人口信息為社會服務的決策支撐。充分發(fā)揮實有人口基礎數(shù)據(jù)和動態(tài)信息在社會服務管理中的重要作用，為黨委、政府制定政策、規(guī)劃提供有效參考，為科學規(guī)劃交通、醫(yī)療、教育、住房、商貿(mào)等公共基礎設施建設，合理配置社會資源提供基礎信息支撐和決策輔助，促使社會管理主動適應服務民生的需要。如通過對全市實有人口分布狀況的分析，為合理規(guī)劃學校、醫(yī)院、道路等公共基礎設施建設提供決策依據(jù)，根據(jù)實有人口數(shù)據(jù)和結構分析，提供就業(yè)引導、計生服務、技能培訓等公共服務。三是加強人口信息對維護社會穩(wěn)定、強化治安管理的研判作用。在準確掌握轄區(qū)內(nèi)實有人口數(shù)據(jù)信息的基礎上，以公安“情報信息”系統(tǒng)為載體，根據(jù)“強化基礎、有效防范、重點管控、精確打擊”的工作思路，深入推進“積分預警，分類處置”的相關人群工作模式，建立系統(tǒng)分析與人工排查相結合、打擊處理與預防犯罪相結合的社會治安打防管控一體化新機制，切實落實管理職責和措施，強化信息關聯(lián)和比對，切實掌握轄區(qū)內(nèi)各類群體的底數(shù)和動態(tài)信息，全面、精準落實治安管控措施。

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(責任編輯：郭建華)

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2015-01-06

應春華，中共浙江省慈溪市委常委、市公安局局長。