□劉力偉

(浙江省公安廳，浙江 杭州 310009)

公安部部署開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)6年，省公安廳執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)會(huì)議每年都開，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”“法治思維、法治方式”“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“公平正義”“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”等字眼不斷地叩擊著我們的神經(jīng)。法治從未以今天這樣的高度、廣度、深度介入我們的社會(huì)生活，這使我們深刻地感知到“法律是治國(guó)之重器”。近期，中央、省委、公安部對(duì)法治中國(guó)、法治浙江、法治公安建設(shè)作出了一系列重大部署，這不能不使我們聯(lián)想到浙江法治公安建設(shè)，聯(lián)想到我們的職責(zé)使命，在倍感振奮的同時(shí)，也倍感壓力。

一、一定要有法律至上的理念

公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，一切行為都應(yīng)當(dāng)依法。可從現(xiàn)實(shí)執(zhí)法情況看，各種不依法辦事或不嚴(yán)格執(zhí)法的現(xiàn)象卻時(shí)有出現(xiàn)。為什么會(huì)這樣？最主要的原因是，少數(shù)民警頭腦里還沒有牢固樹立法律至上的理念。

我們強(qiáng)調(diào)法律至上，這是由法律的本質(zhì)屬性決定的。法律是黨和國(guó)家經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)了的正確政策的定型化，是社會(huì)和人民群眾根本利益的體現(xiàn)，是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格程序制定，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證其執(zhí)行的行為規(guī)范的總和。這里面有四層意思，一是法律是黨和國(guó)家經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)了的正確政策的定型化，即法律也是政策，而且是政策的定型化；二是法律是社會(huì)和人民群眾根本利益的體現(xiàn)，即法律的目的性和人民性；三是法律是國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格的程序制定并以國(guó)家強(qiáng)制力保證其執(zhí)行的，即法律的國(guó)家強(qiáng)制性，不同于一般的政策和社會(huì)道德；四是法律是各種行為規(guī)范的總和，即法律所特有的規(guī)范性。規(guī)范人們行為的有三大規(guī)范，即法律規(guī)范、政策規(guī)范、道德規(guī)范，法律規(guī)范處于最高地位。

雖然我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)依法治國(guó)，但各種體現(xiàn)“人治”痕跡的非法治現(xiàn)象仍然存在。遇到問題時(shí)，習(xí)慣于聽領(lǐng)導(dǎo)怎么講，看上級(jí)文件有什么要求，不善于在法律中尋找解決問題的路徑；部署決策時(shí)，容易被特定的環(huán)境時(shí)空所左右，而把法律的規(guī)定和要求當(dāng)成陪襯；處理具體事務(wù)時(shí)，礙于人情世故，折扣執(zhí)行法律。針對(duì)諸如此類非法治現(xiàn)象，黨的十八屆四中全會(huì)特別指出，要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式，要辦事依法、遇事找法、解決問題用法和化解矛盾靠法。

從宏觀的法律執(zhí)行整體角度看，只要我們嚴(yán)格執(zhí)法了，就能很好地體現(xiàn)黨和國(guó)家的意志，體現(xiàn)人民群眾的根本利益，體現(xiàn)法律本身應(yīng)有的價(jià)值，這是三位一體的。但從微觀的具體執(zhí)行行為角度看，我們通常又強(qiáng)調(diào)，在具體的執(zhí)法活動(dòng)中，把法律效果、政治效果和社會(huì)效果三者統(tǒng)一起來。這看起來是理論上的悖論，但從實(shí)踐看，這一問題又的確存在。產(chǎn)生這一問題的根源，是我們的一些執(zhí)法者存在著機(jī)械執(zhí)法或片面執(zhí)法的現(xiàn)象。比如不及時(shí)作為、不充分作為、自由裁量不遵守比例原則、執(zhí)法程序存在瑕疵、簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法等。這些不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，損害了黨和政府的形象，損害了人民群眾對(duì)法律的信賴。

我們強(qiáng)調(diào)的嚴(yán)格執(zhí)法，不僅僅是要求按法律規(guī)定的字面意思執(zhí)法，而是要按照法律規(guī)定的原意執(zhí)法。2012年全省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)會(huì)暨“陽(yáng)光執(zhí)法”工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)指出，讀懂法律，不僅要讀懂法律規(guī)定的字面意思，還要讀懂法律規(guī)定背后的原理，最好能讀懂法律之所以如此規(guī)定和它的發(fā)展變化規(guī)律。讀懂法律，還包括把法律條文放到整個(gè)法律體系中去解讀，還原到產(chǎn)生這些規(guī)范的社會(huì)存在和社會(huì)生活中去理解。只有真正讀懂了法律，才能真正嚴(yán)格執(zhí)法、真正樹立起法律至上的理念。

二、一定要有公平正義的天秤

法律正義有別于個(gè)人正義。法律正義是一種集體正義，看得見的正義，而個(gè)人正義則潛藏于每個(gè)人的內(nèi)心，是一種個(gè)體正義，看不見的正義。通常我們把這種區(qū)別于法律正義的個(gè)人正義稱之為主觀正義。這里講的“公平正義”，就是個(gè)人正義。作為執(zhí)法者，就要把法律正義轉(zhuǎn)化為我們每個(gè)人的內(nèi)心正義；每個(gè)人的內(nèi)心正義成色如何，必然影響到通過我們的執(zhí)法行為而產(chǎn)生的法律正義。沒有內(nèi)心正義，也就不會(huì)有法律正義。

一個(gè)合格的執(zhí)法者，其內(nèi)心的主觀正義與法律的客觀正義一定是高度一致的。如果他內(nèi)心的主觀正義觀不能統(tǒng)一于法律的客觀正義觀，或者不知曉體現(xiàn)這種正義觀的法律規(guī)定，那么，他就不是一個(gè)合格的執(zhí)法者；如果他雖然熟知法律規(guī)定，但卻按其自身的私利需要選擇性地適用法律，那么，他只是一個(gè)“訟棍”。從這個(gè)意義上講，內(nèi)心正義不僅先于法律正義，而且更為重要。我在去年全省公安法治建設(shè)工作會(huì)議上講過，“司法實(shí)踐中，有些案件并不需要有多么高深的法律專業(yè)知識(shí)，僅憑職業(yè)良知和正義秉性，就能辨明是非，判斷曲直”。我們民警的一切執(zhí)法活動(dòng)都要出于公心，杜絕一切私利，每一個(gè)執(zhí)法行為都要符合法律原意，符合法律授權(quán)的目的。

內(nèi)心正義不僅先于法律正義，而且還是實(shí)現(xiàn)法律正義的源動(dòng)力和必經(jīng)之路。作為一名警察，首先要有嫉惡如仇的正義感，有敬業(yè)愛民的事業(yè)心，其次才是知法、懂法、守法和善用法律者。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，2013年全省公安機(jī)關(guān)“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要批示精神，堅(jiān)守防止冤假錯(cuò)案底線”座談會(huì)提出，我們?nèi)砸蝗缂韧貓?jiān)持“命案必破”和“絕不冤枉一個(gè)好人，也絕不放過一個(gè)壞人”的理念。有人說我們這個(gè)觀點(diǎn)錯(cuò)了，實(shí)踐中不可能絕對(duì)做到“命案必破”和“絕不冤枉一個(gè)好人，也絕不放過一個(gè)壞人”，并指責(zé)說正是這一錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，才導(dǎo)致了不少冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)。到底孰是孰非？我堅(jiān)持認(rèn)為，人一定要有一種精神，有追求和目標(biāo)。盡管做不到“絕對(duì)”，但一定能無限接近；放棄了目標(biāo)和追求，那就會(huì)喪失內(nèi)在的動(dòng)力。把目標(biāo)當(dāng)成指標(biāo)是錯(cuò)的，失去追求的目標(biāo)那就更錯(cuò)。

內(nèi)心正義是促進(jìn)民警積極履職的源動(dòng)力。“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要批示精神，堅(jiān)守防止冤假錯(cuò)案底線”座談會(huì)后，省公安廳黨委下發(fā)了一個(gè)要求全省公安機(jī)關(guān)和民警“鐵肩擔(dān)案、鐵律辦案、鐵證定案”的“三鐵”文件，首先強(qiáng)調(diào)的就是“鐵肩擔(dān)案”。我們是警察，依法履職是我們的職責(zé)所在；我們是人民警察，為民執(zhí)法、為民辦案是我們應(yīng)盡的天職。現(xiàn)在法治對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)制越來越嚴(yán)，人民群眾的要求越來越高，執(zhí)法辦案的任務(wù)也越來越重，缺乏必要的法律知識(shí)固然不行，但如果缺乏責(zé)任心，缺乏內(nèi)在的公平正義感，那問題就嚴(yán)重了。也正是因?yàn)檫@些原因，去年省公安廳又出臺(tái)了《浙江省縣級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案積分制》，鼓勵(lì)民警積極辦案、勤于履職，也就是要求民警內(nèi)心有公平正義的天秤。

三、一定要有嚴(yán)格程序的規(guī)制

法律可分為實(shí)體法和程序法兩類，程序法的一個(gè)主要功能就是保障實(shí)體法的切實(shí)執(zhí)行。長(zhǎng)期以來，我們不少民警都有一個(gè)毛病，那就是重實(shí)體輕程序，經(jīng)常自覺或不自覺地回避或規(guī)避程序的約束，有時(shí)甚至出于內(nèi)心的憤慨，而有意違反法定程序。這肯定是錯(cuò)誤的。我們是執(zhí)法者，執(zhí)法的目的是彰顯正義，讓全社會(huì)都看到明明白白的法律正義。這種正義既包括客觀公正，也包括程序公正。由于客觀公正是對(duì)過去案情的復(fù)原或重現(xiàn)，在實(shí)踐中難以完全吻合，因此，這種客觀公正又是相對(duì)的。但對(duì)于程序公正而言，則是當(dāng)前的、眼下的，因此，程序公正的要求是絕對(duì)的。如果我們不重視程序公正，那么，不僅會(huì)使客觀公正難以保障，而且還因我們自身的程序違法行為，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)法律尊嚴(yán)的漠視，造成人們對(duì)法律信仰的缺失。

前段時(shí)間有一則報(bào)道，說某地公安機(jī)關(guān)擬刑拘某一身為人大代表的犯罪嫌疑人，向該人所在人大常委會(huì)提請(qǐng)批準(zhǔn)。從報(bào)道反映的案情看，刑拘是完全合法和必要的，但該人大常委會(huì)沒有批準(zhǔn)。某地公安機(jī)關(guān)收容教育了一名因多次賣淫、屢次查處的失足婦女，該婦女向其所在地的法院提起訴訟，該法院以公安機(jī)關(guān)“適用法律錯(cuò)誤”為由，撤銷了公安機(jī)關(guān)的決定。從這兩起案件看，我們明顯感覺到，公安機(jī)關(guān)在適用法律上（尤其是實(shí)體法上）是正確的，錯(cuò)誤的是人大常委會(huì)的不批準(zhǔn)和法院的判決。但問題是我們?cè)撊绾螆?zhí)行？我認(rèn)為，既然人大常委會(huì)沒有批準(zhǔn)刑拘，那我們就不能執(zhí)行刑拘；既然法院判公安機(jī)關(guān)“適用法律錯(cuò)誤”，那我們就應(yīng)該立即放人。至于如何解決錯(cuò)誤決定和判決問題，那是另一回事。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》發(fā)表以來，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的要求提到了一個(gè)全新的高度，執(zhí)法司法體制機(jī)制改革全面推進(jìn)。對(duì)此，我們要有清醒認(rèn)識(shí)，跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，尤其要重視證據(jù)裁判和無罪推定或疑罪從無理念的確立。有人認(rèn)為，這兩條是對(duì)法院的要求，對(duì)公安機(jī)關(guān)不適用。這是對(duì)這兩條原則的誤讀。所謂“證據(jù)裁判”，是指所采取的一切法律行為、法律手段都要有證據(jù)證明。立案要有證據(jù)、認(rèn)定某人是犯罪嫌疑人要有證據(jù)、采取強(qiáng)制措施要有證據(jù)、移送檢察院審查起訴也要有證據(jù)，沒有證據(jù)不行。所謂“無罪推定”或“疑罪從無”，是指在沒有確實(shí)充分且合法的證據(jù)證明之前（以及在法院作出判決前），不得認(rèn)定嫌疑人（被告人）有罪。首先，“無罪推定”是對(duì)人而言的，不是對(duì)事的。例如，某一殺人案是客觀存在的事實(shí)，但認(rèn)定某人實(shí)施了殺人行為，必須有充分證據(jù)。證據(jù)不足，就不能認(rèn)定，就應(yīng)推定該人無罪。其次，“無罪推定”是對(duì)人并就結(jié)論而言的，不是過程。例如，我們對(duì)某一嫌疑人開展一系列偵查活動(dòng)，這是個(gè)證明過程，而要作出該嫌疑人是否就是罪犯的認(rèn)定時(shí)，則必須有充分的證據(jù)。證據(jù)不足的，必須推定無罪。

另一個(gè)要特別重視的是“以審判為中心”?？陀^地說，前些年的刑事訴訟活動(dòng)，的確基本上都是“以偵查為中心”的?！耙詫徟袨橹行摹?，不是說以其他刑事訴訟活動(dòng)或階段為輔。刑事訴訟法規(guī)定的公、檢、法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的原則沒有變?！耙詫徟袨橹行摹?，強(qiáng)調(diào)的是所有的刑事訴訟活動(dòng)，包括公安偵查和檢察院審查起訴，都要圍繞審判需要來開展和進(jìn)行，未經(jīng)法院質(zhì)證的事實(shí)證據(jù)，一律不采信；認(rèn)定被告人是否構(gòu)罪、構(gòu)成何種犯罪、是否需要給予刑事處罰及給予何種刑罰，都必須經(jīng)過法院的審判。總結(jié)以往的教訓(xùn)，公安機(jī)關(guān)要特別警惕的是“非法證據(jù)排除”問題。

四、一定要有責(zé)任落實(shí)的擔(dān)當(dāng)

浙江的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，總體而言，認(rèn)識(shí)是到位的，措施是扎實(shí)的，成效也是明顯的，贏得公安部授予的“執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)領(lǐng)頭羊”殊榮，得到全國(guó)公安機(jī)關(guān)一致認(rèn)可。因此，我們今天再來講法治公安、講執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，就要有更新更高的認(rèn)識(shí)和要求。依法治國(guó)是什么、法治公安有什么、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)抓什么，中央、省委的《決定》和公安部的文件都已經(jīng)明確，省公安廳也作出了具體部署，現(xiàn)在的問題是抓好落實(shí)。

抓落實(shí)，首先要抓思想認(rèn)識(shí)的落實(shí)。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是全省各級(jí)公安機(jī)關(guān)和廣大民警的共同責(zé)任，各級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要身先士卒、率先垂范，擔(dān)當(dāng)起第一責(zé)任人的重任。在抓思想認(rèn)識(shí)落實(shí)的過程中，既不能把上級(jí)的文件、領(lǐng)導(dǎo)的講話改頭換面，照抄、照講一遍，搞照本宣科；也不能把以前的東西搬出來，貼上現(xiàn)在的用語標(biāo)簽，搞照貓畫虎；更不能講的是一套，做的又是另一套，搞葉公好龍。

抓落實(shí)，還要抓全警工作任務(wù)的落實(shí)。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是全省各級(jí)公安機(jī)關(guān)、各警種、各部門的共同責(zé)任，大家都有任務(wù)、有要求，不能簡(jiǎn)單地理解為主要是法制部門、或者還包括其他具體承擔(dān)執(zhí)法辦案任務(wù)的警種的責(zé)任，政工、科信、后勤等服務(wù)部門都有各自的責(zé)任。這一點(diǎn)，在《全省公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)實(shí)施方案》中講得很清楚。要把這種責(zé)任明確落實(shí)到各級(jí)公安機(jī)關(guān)的工作部署中去，落實(shí)到各警種的條線工作指導(dǎo)中去；進(jìn)一步完善上下級(jí)公安機(jī)關(guān)之間，以及公安機(jī)關(guān)與各警種之間的《執(zhí)法責(zé)任書》，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)；進(jìn)一步完善《浙江省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議實(shí)施辦法》，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)全過程的監(jiān)督管理；逐年分解法治公安建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，使其始終保持旺盛的上升勢(shì)頭。

抓落實(shí)，更要抓責(zé)任追究的落實(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確指出，“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”。對(duì)法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部，要優(yōu)先提拔使用；反之，則要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。今年是全面推進(jìn)法治公安建設(shè)的開局之年，意義和責(zé)任都特別重大。作為領(lǐng)導(dǎo)干部一定要謀劃好開局之年的工作部署。法治工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，涉及諸如制度建設(shè)、執(zhí)法流程管理、監(jiān)督和責(zé)任追究，以及民警的執(zhí)法能力和素質(zhì)等各個(gè)方面。年底，省公安廳要對(duì)各地、各警種執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲；對(duì)履職不到位的，一律追責(zé)。一個(gè)地方的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)沒有搞好，首先要追究公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的第一責(zé)任。