王曉靜

(武警學院 維和培訓部，河北 廊坊 065000)

加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動研究

王曉靜

(武警學院 維和培訓部，河北 廊坊 065000)

加拿大軍方參與聯(lián)合國維和行動始于20世紀50年代，而其警察參與聯(lián)合國維和行動則始于1989年。加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動是加拿大參與國際和平行動的重要組成部分，也是加拿大皇家騎警開展國際警務合作的重要組成部分。加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動的體制機制、立場觀點以及特色特點都與我國警察參與聯(lián)合國維和行動存在諸多不同之處。但其有些做法，可以為中國警方在相關領域開展工作提供有益借鑒。

加拿大；警察；聯(lián)合國維和行動；中國

參加聯(lián)合國維和行動既是加拿大承擔國際安全義務的重要形式，也是其外交政策的重要組成部分。作為聯(lián)合國維和行動積極參與國，加拿大有著豐富的行動經(jīng)驗，為推動聯(lián)合國維和行動的發(fā)展，維護國際多邊安全機制做出了重要貢獻，也為加拿大在世界上樹立了良好的國際聲譽和形象。

一、研究的必要性

同世界其他中等發(fā)達國家一樣，加拿大奉行積極參與域外和平行動的政策，在國際和平與安全領域扮演著相對重要的角色。加拿大警察在參與國際和平行動方面采取多元化戰(zhàn)略，不僅參與聯(lián)合國維和行動，也參與其他地區(qū)組織主導的和平行動，如北約、歐洲安全組織、歐盟、非洲安全組織以及一些特殊法庭主導的國際和平行動。加拿大是這些組織的主要成員，對這些組織的和平行動都有所參與。加拿大把其參與的所有域外和平行動統(tǒng)稱為國際和平行動。

加拿大是有著維和傳統(tǒng)的國家，而我國學者對其參與聯(lián)合國維和行動的研究相對較少。現(xiàn)有研究成果主要以加拿大軍方為研究對象，介紹其參與聯(lián)合國維和行動的歷史、發(fā)展及面臨挑戰(zhàn)，分析加拿大軍方參與聯(lián)合國維和行動與其外交政策的關系等。如《加拿大與國際維持和平行動》(1988年，徐彤武)；《加拿大與聯(lián)合國維持和平行動》(1988年，孫潔婉)；《中等強國在聯(lián)合國維和行動中的地位邊緣化的根源——以加拿大為例》(2013年，賀建濤)。

事實上，加拿大政府不僅派遣軍事人員，而且派遣了大量警察和民事人員參與聯(lián)合國維和行動。加拿大軍方參與聯(lián)合國維和行動僅僅是加拿大參與國際和平行動的一個方面，或者說是主要方面。因此，把“加拿大軍方參與聯(lián)合國維和行動”與“加拿大參與聯(lián)合國維和行動”等同起來是片面的，忽略了加拿大警方參與聯(lián)合國維和行動的代表性和特點。如果說加拿大軍方參與聯(lián)合國維和行動是為了彰顯其國家實力、樹立負責任國家形象，那么警方參與聯(lián)合國維和行動則為了在更深層次上維護國家利益。加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動的主要目標之一，就是為了維護加拿大社會穩(wěn)定。加拿大警察長期參與聯(lián)合國海地穩(wěn)定特派團，就充分說明了加拿大的安全需求。加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動的規(guī)模、部署地點能夠深刻反映出加拿大經(jīng)濟發(fā)展形勢、警力配備情況，以及國內安全需求。

我國派出警察參與聯(lián)合國維和行動始于2000年，比加拿大晚11年。目前我國已經(jīng)形成了具有我國特色的維和警察派遣機制。加拿大參與聯(lián)合國維和行動時間較長，其警方參與聯(lián)合國維和行動警力部署一直保持穩(wěn)定，形成了一些值得借鑒的做法。因此，深入研究加拿大派遣警察參與國際和平行動的體制、機制，以及培訓中的做法，能夠為我國維和警察可持續(xù)發(fā)展提供有益借鑒。本文主要研究加拿大警方參與聯(lián)合國維和行動的歷史、現(xiàn)實、原因、機制、特點等情況，并對我國派出警察參與聯(lián)合國維和行動提出相關建議。

二、加拿大警察參加聯(lián)合國維和行動概述

加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動始于1989年。加拿大幾乎參加了聯(lián)合國每一個維和任務區(qū)的行動，涉及到非洲地區(qū)、歐洲地區(qū)、美洲地區(qū)和亞洲地區(qū)。到目前為止，加拿大警察已經(jīng)參與了聯(lián)合國及其他區(qū)域性組織授權的和平行動60多次，分別向30個國家派出3 500名警察。[1]

(一)主要目的

加拿大派遣警察參與聯(lián)合國維和行動的目的，主要是服從并服務于加拿大的國家利益，表現(xiàn)在支持外交政策、維護國內安全與穩(wěn)定兩個方面。

從外交政策而言，“建設一個更加安全的世界”是加拿大政府對國際社會做出的承諾。聯(lián)合國是二戰(zhàn)后維護世界和平與安全最大的平臺，通過參與聯(lián)合國維和行動，能夠促進加拿大外交政策的實現(xiàn)，為加拿大樹立良好的國際形象。冷戰(zhàn)結束后，作為北大西洋公約組織、西方七國首腦會議、英聯(lián)邦、美洲國家組織等重要國際組織和國際會議的成員國，加拿大政府參與國際和平行動采取多元化戰(zhàn)略，不僅參與聯(lián)合國維和行動，也參與其他國際組織主導的和平行動。“9·11”事件以來，為了維護加拿大國家和公民的利益，使其免受恐怖襲擊、跨國犯罪、大規(guī)模殺傷性武器的襲擊，加拿大政府更加深入地參與各類國際和平行動。受限于財政能力，加拿大政府將行動重點轉向話語權更多的北約、西方七國首腦會議等主導的和平行動。與此同時，逐漸縮小了對聯(lián)合國維和行動的資金和人員投入，僅將維和力量維持在一個較低的水平上，但還是力爭在聯(lián)合國維和行動中顯示存在。這也說明了加拿大的外交需求。作為加拿大執(zhí)行外交政策的工具，加拿大警察參加聯(lián)合國維和行動，恰好在一定程度上維護了加拿大的國家利益。[2]

從維護國內安全與穩(wěn)定而言，加拿大政府通過派遣警察參與聯(lián)合國維和行動，從而獲取警務情報，防止跨國犯罪影響加拿大社會穩(wěn)定，更好地服務加拿大社會。首先，加拿大警察所在的聯(lián)合國維和行動任務區(qū)，對其維護安全利益、經(jīng)濟利益、戰(zhàn)略利益有著重要價值。以聯(lián)合國海地穩(wěn)定特派團為例：海地是加勒比海島國，以美國為鄰，與加拿大關系密切。加拿大的魁北克省是海地移民的重要棲居地。通過聯(lián)合國維和行動，加拿大警察幫助海地執(zhí)法機構開展改革、改組和重建等工作，進一步提升了當?shù)鼐斓膱?zhí)法能力。同時，獲取了海地社會治安、政治發(fā)展的情報，在幫助其打擊國內違法犯罪活動的同時，最終阻止違法犯罪活動向加拿大蔓延。其次，參加聯(lián)合國維和行動能夠提高加拿大警察自身的能力。加拿大是一個移民國家，多元文化是其社會的主要特點。參與聯(lián)合國維和行動的絕大部分警察來自省、市警務部門，他們在國內直接接觸來自任務區(qū)的移民。通過在任務區(qū)執(zhí)行維和任務，能夠提升加拿大警察自身的領導能力，以及解決多元文化交叉問題的能力。這些能力的提升，最終會為他們所服務的加拿大警務工作帶來益處。

總之，國家利益和國情是加方派遣警察參與聯(lián)合國維和行動的根本依據(jù)。本國利益、本國國情和國家現(xiàn)實需求是決定加拿大參與聯(lián)合國維和行動部署地點、規(guī)模、時間的決定因素和最高標準。通過參加聯(lián)合國維和行動，加拿大與東道國彼此形成了利益共享鏈。加拿大警察通過參與聯(lián)合國維和行動與東道國警察之間實現(xiàn)對接，從而維護地區(qū)穩(wěn)定和世界和平，并最終實現(xiàn)加拿大社會治安穩(wěn)定。同時，加方通過在這些國家的警務部門開展能力建設，能夠促使這些國家的警察開展自己國內的情報工作，提升東道國能力建設的水平。東道國情報工作的順利開展也有利于與加方開展情報合作工作。

(二)發(fā)展歷程

1993年，加拿大參加聯(lián)合國維和行動的軍事人員數(shù)量達到頂峰。此后，加拿大軍隊參與聯(lián)合國維和行動的人數(shù)出現(xiàn)了下降，并維持在較低水平。但與此形成鮮明對比的是，自1989年加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動以來，加拿大政府持續(xù)穩(wěn)定地向聯(lián)合國任務區(qū)派出警察參加行動。[3]2006年，加拿大保守黨上臺執(zhí)政后，受經(jīng)濟發(fā)展和國內政治影響，加拿大政府并沒有擴大其警察參與聯(lián)合國維和行動的規(guī)模。從2006年至2012年，聯(lián)邦政府每年撥付給皇家騎警的和平行動經(jīng)費為4 800萬加元?？紤]到申請更多經(jīng)費存在較大困難，加之物價上漲等因素，國際警務發(fā)展局只能將外派警察規(guī)模維持在相對穩(wěn)定的規(guī)模。平均而言，加拿大派遣參與聯(lián)合國維和行動的警察數(shù)量維持在150名左右。截至2015年1月，加拿大在海地部署了80名警察，其中，男警63名，女警17名。[4]

經(jīng)過不斷發(fā)展，加拿大越來越傾向于向聯(lián)合國維和任務區(qū)派遣高級職位警察。這可以確保加拿大在派遣警察數(shù)量穩(wěn)定的情況下，提高效率和話語權。目前，加拿大在聯(lián)合國總部有兩名高級警官。一名在聯(lián)合國維和行動部，從事警務咨詢工作；另一名高級警官在聯(lián)合國常備警力部隊。常備警力部隊隸屬于聯(lián)合國維和行動部，工作地點在意大利布林迪西。同時，加拿大政府和皇家騎警十分重視增加外派女警的數(shù)量。當前，加拿大外派女警數(shù)量占外派警察總數(shù)的比例從原來的13%上升到22%。*數(shù)據(jù)由加拿大皇家騎警局提供。

在早期參與的聯(lián)合國維和行動中，加拿大警察的主要任務是對東道國的局勢進行跟蹤、監(jiān)督。然而，現(xiàn)在則把工作重點放在培訓當?shù)鼐?，幫助其進行能力建設上，包括改革警務培訓內容；通過能力建設培訓，使當?shù)鼐鞂崿F(xiàn)執(zhí)法專業(yè)化、民主化；注重通過能力建設培養(yǎng)東道國警務人員中的領導人；支持東道國開展人道主義行動；支持東道國舉行公正自由的選舉。

(三)主管單位

加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動的主管單位是國際警務發(fā)展局。國際警務發(fā)展局對維和警察開展的工作主要包括：對加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動的任務區(qū)，特別是新開設任務區(qū)開展評估工作，并向皇家騎警總部和聯(lián)邦政府提交評估報告；負責起草在任務區(qū)的各項行動計劃；協(xié)調外派警察的招募、選拔、培訓、部署工作；根據(jù)任務區(qū)警察行動的需要，提供后勤保障，包括派遣醫(yī)生和心理咨詢師；確保外派警察所在單位支持其參與維和行動；起草年度工作計劃及年度工作報告；與任務區(qū)警察保持聯(lián)系，搜集、傳遞重要情報；向外派警察家屬提供與維和行動相關的信息；監(jiān)督維和警察在任務區(qū)的行為，一旦發(fā)現(xiàn)維和警察有違紀行為發(fā)生，負責這一項目的負責人有權把其調回國內?？傮w來說，其主要職責就是關注維和警察的心理、健康、福利、后勤等方面工作，確保其薪金、福利能夠正常發(fā)放，幫助他們與家人保持良好關系。

為了支持加拿大警方更好地參與國際和平行動，2006年，加拿大外交與國際貿易部(Foreign Affairs and International Trade Canada)、加拿大國際發(fā)展署(the Canadian International Development Agency)、加拿大公共安全部(Public Safety Canada)及加拿大皇家騎警的負責人共同簽署了《加拿大警務協(xié)定》(“the Canadian Police Arrangement”，簡稱CPA)。[2]這項協(xié)定從原則和資金方面對加拿大皇家騎警參與國際警務合作作出了規(guī)定。

三、加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動的程序

加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動的程序主要包括：人員招募和選拔、派遣前培訓、人員派遣及任務期結束回國這四個方面。

(一)人員招募和選拔

人員招募主要解決的是“由誰來參加聯(lián)合國維和行動”和“誰有資格參與聯(lián)合國維和行動”這兩個問題，即警察來源和招募標準問題。

加拿大警務部門由聯(lián)邦層面的皇家騎警和地方層面的省、市警察組成，皇家騎警與地方警察之間存在著一定的合作關系。鑒于這一警務體制，加拿大參與聯(lián)合國維和行動的警察主要來自皇家騎警和省、市警務部門中的警察。一般來說，在人員招募比例上，皇家騎警占35%，省、市警察占65%。

人員招募標準由行動本身需要所決定。加拿大警察在參與國際和平行動方面采取多元化戰(zhàn)略。他們既參與聯(lián)合國維和行動，也參與歐盟、歐洲安全合作組織以及一些特殊法庭開展的和平行動。因此，人員招募標準、人員應具備的能力往往由多邊組織根據(jù)行動本身需要制定。應征警察機會均等，但必須滿足由多邊組織制定的最低標準。

加拿大皇家騎警國際警務發(fā)展局把申請程序、應征標準、申請表格、任務區(qū)工作崗位或輪換計劃以簡報的形式向應征警察公布。待收到申請名單后，國際警務發(fā)展局相關部門負責審查申請人資格，并組織健康保護處人員對申請人進行相應的身體和心理測試。入圍候選人首先要自學四門聯(lián)合國任務區(qū)模塊課程，并完成一個關于任務區(qū)的短期研究項目。這些準備工作完成后，候選人就進入了派遣前培訓階段。

(二)派遣前培訓

加拿大皇家騎警對參與聯(lián)合國維和行動的警察開展培訓始于1989年。由于當時培訓工作處于起步和初級階段，受到各方面條件限制，對外派警察的培訓工作僅僅停留在較低層面，主要培訓其警務技能、生存技能，以使外派警察能夠在任務區(qū)艱苦、復雜的環(huán)境中照顧好自己，確保行動中的人身安全。20世紀90年代中期以來，隨著任務區(qū)環(huán)境、各類特派團任務的不斷變化，國際社會對聯(lián)合國維和行動有了更高期待，對參與聯(lián)合國維和行動的警察素質有了更高要求。因此，加拿大皇家騎警也隨之提升了培訓工作層次，相應地改進了培訓內容。根據(jù)外派警察所要面臨的環(huán)境、應對的工作，以及他們的職責，及時更新培訓內容。

幫助外派警察盡快熟悉任務區(qū)當?shù)厍闆r，使其有能力開展工作是其培訓的主要目標。為了達成這一目標，加拿大皇家騎警開展的培訓工作主要包括四個方面：一是加強對外派警察自身安全知識的培訓。通過培訓增強他們的安全感和自助能力，使他們在任務區(qū)復雜環(huán)境中更好地生存。培訓的主要內容包括：對任務區(qū)工作進行有針對性的介紹；使用武力、射擊等課程；高端戰(zhàn)術培訓；身心健康培訓。二是聯(lián)合國的核心價值觀和任務的執(zhí)行培訓。這一領域培訓的依據(jù)主要是聯(lián)合國維和警察核心模塊的培訓內容。這些課程主要通過在線培訓的方式，在外派警察接受派遣前培訓之前就已經(jīng)學習完畢。三是價值觀培訓。通過各種形式的培訓，將人權觀念植根于外派警察頭腦中。培訓方式既包括在線培訓，也包括邀請人權方面的專家、具有參與和平行動經(jīng)驗的警察進行專門授課。課程主要包括基于性別的暴力、婦女、和平與安全等。四是針對不同任務區(qū)開展的培訓，特別是進行文化、習俗和政策培訓。一般而言，外派警察到達任務區(qū)后會有三個月左右的適應期。此類培訓的目的就是幫助外派警察建立知識基礎，縮短適應期，使其盡快融入到任務區(qū)社會中，順利開展工作。培訓單位會聘請專家對任務區(qū)的歷史、政治、社會、地區(qū)行為體進行講解和介紹，邀請外交部人員進行政策解讀，闡述加拿大政府參加任務區(qū)工作的原因。加方對這些外派警察開展的派遣前培訓采取小班授課、小組討論、互動研討等形式。培訓周期一般為2～3周，但針對一些情況復雜的任務區(qū)則會相應地延長培訓時間，如針對阿富汗任務區(qū)的培訓時間是6～9周。為了及時更新培訓內容，提高培訓教官素質，加方還經(jīng)常性地派遣培訓教官向挪威、瑞典等其他國家同行就授課方式、方法、內容、手段等進行交流和學習。

(三)任務期結束回國

維和警察順利重返加拿大社會是整個派遣行動的重要一環(huán)。加拿大維和警察在任務區(qū)會面臨極度危險的工作環(huán)境、人員死亡的慘烈情景，以及嚴重的疾病威脅，這些都會對其身體和心理產(chǎn)生重大影響。為了能夠讓他們平穩(wěn)度過危機，皇家騎警國際警務發(fā)展局為他們制定了“歡迎回家”政策，以示對維和警察的充分尊重及對其工作的重視和肯定。此外，還開展旨在幫助回國維和警察重返社會的關愛活動。維和警察回國后，首先進行心理和身體測試，并進行減壓干預。然后，享受兩周假期，以便與家人團聚，并得到充分休息。

(四)參加聯(lián)合國維和行動的評估工作

加拿大重視對其參與的聯(lián)合國維和行動開展評估工作。每次開展行動前的策劃、對任務區(qū)風險評估，以及任務完成后的效益評估工作，都對加拿大政府參與聯(lián)合國維和行動乃至參與國際和平行動的政策制定、整個警察派遣工作以及加拿大警務工作的長遠發(fā)展起到重要作用。

評估工作分為兩部分：一是行動開展前的評估。評估的主要內容有：授權任務是否明確和能否實現(xiàn)；任務區(qū)安全與安保情況；后勤能力以及人員和資金支持能力；任務區(qū)警察職能是否與加拿大警察的能力相匹配；任務期限及撤出戰(zhàn)略；聯(lián)合國維和行動與加拿大警務的利益關系等。二是行動結束后的評估。與以往僅僅著眼于派遣工作本身不同，近年來，評估標準有所轉變，更為務實，更加重視參加聯(lián)合國維和行動產(chǎn)生的效果和影響。當然，行動開展中期的工作情況匯報也是整個評估過程不可缺少的部分?；始因T警相關部門通過不同渠道收集信息，主要包括維和警察反饋的信息、用人單位的評價、指揮官所提供的定期報告等，并最終將這些信息納入到評估體系中去。

四、加拿大警察參與聯(lián)合國維和行動的啟示

中國和加拿大在警務機制、外交政策、參與聯(lián)合國維和行動理念方面不盡相同，因此，兩國在派遣警察參與聯(lián)合國維和行動方面也存在著諸多不同之處。他山之石，可以攻玉。加方在警察參與聯(lián)合國維和行動方面有許多值得我國借鑒之處，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，注重跨部門之間的協(xié)作。我國的通常做法是遇到具體問題時開展部門之間的溝通、協(xié)調。但是，尚未形成固定合作框架，法定性不強。因此，我國應制定外交、公安等相關部門之間相互協(xié)作的框架協(xié)議或備忘錄等具有法律效力的文件。

第二，派出維和培訓教官與其他國家維和教官開展業(yè)務交流，形成交流機制和框架。目前，我國的做法是邀請外國教官來華講授業(yè)務課程。雖然能夠起到學習交流的作用，但如果能派出我國教官赴國外學習，則更能夠拓寬我國教官的國際視野，提升語言交流和業(yè)務能力。

第三，對維和警察的關愛模式與做法。我國在此方面的主要做法是待維和警察回國后，享受一個月假期，與家人團聚，自行調整身體和心理，然后返回工作崗位。這樣的做法能夠給予維和警察充分的私人空間，為其自我調整提供了相當?shù)淖杂啥?。但是，不可忽視的是，任務區(qū)生活條件較為艱苦，長期遠離親人，一年的國外任務區(qū)生活后，一些慘痛的畫面、痛苦的經(jīng)歷時常困擾維和警察，僅憑他們自身的力量無法完全擺脫由此產(chǎn)生的心理壓力。因此，需要專業(yè)的心理咨詢師進行心理干預，乃至予以心理治療，為其回國后更好地開展工作、協(xié)調好人際關系，提供減壓和調試的平臺，使其盡快融入到社會、工作、家庭中去。

[1] The Royal Canadian Mounted Police International Peacekeeping[EB/OL].[2015-02-11].http：//www.rcmp-grc.gc.ca/peacekeeping/index_e.htm.

[2] Evaluation of the Canadian Police Arrangement and the International Police Peacekeeping and Peace Operations Program[EB/OL].[2015-02-19].http：//www.international.gc.ca/wcmglobal/frameworks/v3.1.4/theme-gcwu-fegc/css/theme-ns-min.css.

[3] Canada’s UN Peacekeeping has Shifted from Military to Police[EB/OL].[2015-01-25].http：//www.embassynews.ca/print_out_story/34322.

[4] UN Mission’s Contributions by Country. Month of Report： 31-Dec-14[EB/OL].[2015-02-19].http：//www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors.shtm/.

(責任編輯 劉彥超)

A Research on Royal Canadian Mounted Police Participating on UN Peacekeeping Operations

WANG Xiaojing

(DepartmentofPeacekeepingTraining，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

In 1940s， Canada started to deploy its military troops participating United Nations Peacekeeping Operations. On contrast， Canada started to deploy its police officers participating United Nations Peacekeeping Operations from 1989. Deploying police officer participating United Nations Peacekeeping Operations is one of the important parts of the overall International Peace Operations for Canada. Meanwhile， it is also an inessential part of the Royal Canadian Mounted Police’s international policing corporations. Obviously， the mechanism， characteristics， and the point of view of Canada on deploying police officers participation the UN peacekeeping operations are quite different from China. However， some of the practice of Canada can be beneficial to the relevant filed of China.

Canada； police officers； United Nations Peacekeeping Operations； China

2015-03-12

王曉靜(1980— )，女，河北宣化人，講師，博士。

D815.571.1

A

1008-2077(2015)11-0092-05