王振江

摘 要 中國(guó)高等教育收費(fèi)政策經(jīng)歷過(guò)怎樣的演變，短短幾十年，中國(guó)高等教育隨著國(guó)家形勢(shì)、世界形勢(shì)的發(fā)展發(fā)生了巨大的變化，本文從歷史發(fā)展、國(guó)際比較等方面，回顧中國(guó)高等教育收費(fèi)政策的歷史演變及其原因，從一個(gè)側(cè)面反映高等教育的歷史。

關(guān)鍵詞 高等教育 收費(fèi)政策 改革

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.01.001

建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放后，我國(guó)的高等教育取得了輝煌的成就，培養(yǎng)了大批社會(huì)主義建設(shè)人才，推進(jìn)了國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展。而在高等教育發(fā)展過(guò)程中，收費(fèi)政策也經(jīng)歷了一系列的演變。主要由以下幾個(gè)階段構(gòu)成。

1 第一階段：1949年-1952年

1.1 政策內(nèi)容

延續(xù)國(guó)民黨時(shí)期的收費(fèi)政策：國(guó)立大學(xué)學(xué)費(fèi)每年22～40銀元，私立大學(xué)每年約45～120銀元，平均90銀元，教會(huì)大學(xué)每年約160銀元，師范類免費(fèi)（20世紀(jì)30年代1銀元的日常生活用品購(gòu)買力約相當(dāng)于現(xiàn)在的人民幣30元。按照這個(gè)比例，30年代國(guó)立大學(xué)每年約22銀元的學(xué)費(fèi)相當(dāng)于今日的人民幣660元，私立大學(xué)每年約90銀元相當(dāng)于今日人民幣2700元，教會(huì)大學(xué)每年約160銀元相當(dāng)于今日人民幣4800元）。

1.2 實(shí)施其政策的原因

大凡教育政策調(diào)整或者改革，均受制于當(dāng)時(shí)的國(guó)家和社會(huì)需要，并與國(guó)家的教育方針、政策、法規(guī)等密切關(guān)聯(lián)。這一時(shí)期我國(guó)高等教育收費(fèi)政策源自1949年的建國(guó)大法《中國(guó)人民協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，其中第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的文化教育為新民主主義的，即民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育”，“人民政府應(yīng)有計(jì)劃有步驟地改革舊的教育政策、教育制度、教育內(nèi)容和教育法，制定新的教育政策。”這是建國(guó)后教育改革第一個(gè)方針政策。舊教育要“循序漸進(jìn)”的改革方略在會(huì)議上被確定。認(rèn)識(shí)到教育改革不是一蹴而就的事情，是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的歷史任務(wù)，并強(qiáng)調(diào)“不能性急”。教育改革需要積累經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)成熟后才能進(jìn)行徹底改革。會(huì)議還明確規(guī)定，“對(duì)中國(guó)人辦的私立學(xué)校，采取保護(hù)維持，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，逐步改造的方針”。這種態(tài)度反映出中央人民政府對(duì)當(dāng)時(shí)教育改革的一種基本認(rèn)知。

中央謹(jǐn)慎地對(duì)待大學(xué)改革，經(jīng)濟(jì)制約是其主要因素。1949年中華人民共和國(guó)成立時(shí)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值同歷史上最高水平相比下降了一半，人均國(guó)民收入只有亞洲國(guó)家平均值的三分之二。1949年財(cái)政預(yù)算中，文化、教育、衛(wèi)生三大項(xiàng)加起來(lái)也只占總開(kāi)支預(yù)算的4.1%（實(shí)際并未兌現(xiàn)）。1950年上半年，全國(guó)經(jīng)濟(jì)一片蕭條，特別是大城市，僅上海就有千家企業(yè)破產(chǎn)倒閉，全國(guó)上百萬(wàn)工人失業(yè)。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)如此嚴(yán)峻，毛澤東包括其他中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的設(shè)想是：共和國(guó)成立后，首要任務(wù)是迅速地恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，開(kāi)始大規(guī)模的國(guó)家工業(yè)化建設(shè)，使新民主主義的政治、經(jīng)濟(jì)、文化形態(tài)有相當(dāng)程度的發(fā)展，為中國(guó)穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)，由新民主主義國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義國(guó)家奠定基礎(chǔ)。剛剛誕生的政權(quán)，當(dāng)務(wù)之急是恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，國(guó)家并沒(méi)有力量推進(jìn)教育領(lǐng)域的改革。

關(guān)于怎樣改革高等教育，早在1949年6月，劉少奇就提到，“對(duì)于帝國(guó)主義國(guó)家在中國(guó)辦的學(xué)校和醫(yī)院等，暫時(shí)讓其在遵守我們的法令的條件下繼續(xù)辦下去。但不許再設(shè)新的，待將來(lái)國(guó)家有力量接收這些學(xué)校和醫(yī)院時(shí)，將加以接收?！焙髞?lái)的實(shí)踐證明，這一時(shí)期的各種高等教育政策是按照預(yù)期進(jìn)行的。

2 第二階段1953年-1985年

2.1 政策內(nèi)容

中國(guó)的高等教育長(zhǎng)期在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行，收費(fèi)政策也是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制指導(dǎo)思想下制定的。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的討論，最后明確了兩個(gè)字，一個(gè)叫“包”，一個(gè)叫“統(tǒng)”，一切由國(guó)家“包”下來(lái)，一切由政府“統(tǒng)”起來(lái)。具體說(shuō)來(lái)就是：這一時(shí)期，中國(guó)高等教育對(duì)大學(xué)生普遍實(shí)行免費(fèi)受教育的政策，教育經(jīng)費(fèi)全部由政府負(fù)擔(dān)。政府還為學(xué)生提供助學(xué)金（生活費(fèi)）和免費(fèi)提供醫(yī)療、住宿及部分交通費(fèi)。

2.2 實(shí)施其政策的原因

中國(guó)采用全“統(tǒng)”全“包”的這種費(fèi)用政策完全受蘇聯(lián)教育制度的影響。1951年11月，全國(guó)工學(xué)院院長(zhǎng)會(huì)議召開(kāi)，決定從1952年起高等教育進(jìn)行全面改革。教育改造的先聲是從工學(xué)院院系調(diào)整開(kāi)始，工學(xué)院院系調(diào)整方案在會(huì)議上提交討論，由于相關(guān)阻力比較大，方案經(jīng)五個(gè)月擱置后，于1952年4月才正式公布。這次調(diào)整是根據(jù)蘇聯(lián)大學(xué)體制，以建單科專門學(xué)院為主，削減綜合性大學(xué)，改為文理科或多科性理工科大學(xué)，增加工科和師范的比重，取消學(xué)院建制，改為校系兩級(jí)管理。也就是從這時(shí)開(kāi)始，從“點(diǎn)”到“面”地推行蘇聯(lián)大學(xué)體制，蘇聯(lián)模式對(duì)中國(guó)大學(xué)的影響主要有：（1）大學(xué)必須為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。（2）堅(jiān)持以培養(yǎng)工農(nóng)出身的專業(yè)人才的根本方針。（3）建立以單科學(xué)院為主的大學(xué)體制。（4）建立培養(yǎng)專業(yè)人才的教學(xué)制度。（5）實(shí)施全免費(fèi)教育政策。在高等教育“以蘇為師”的影響下，高等教育在1952年完成全部改造。這年，不僅將私立高等院校全部改為公立，連私立小學(xué)、中學(xué)也開(kāi)始改為公立。蘇聯(lián)作為世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，有著獨(dú)特教育政策，而高等教育實(shí)行全免費(fèi)就是其特征之一，中國(guó)的高等教育以蘇聯(lián)為師，確立了免費(fèi)教育的政策。

3 第三階段：1985-1995年

3.1 政策內(nèi)容

1985年5月，中共中央做出了《關(guān)于教育體制改革的決定》。《決定》明確賦予高校應(yīng)有6個(gè)方面的自主權(quán)，其中的重要一條是“在執(zhí)行國(guó)家的政策、法令、計(jì)劃的前提下，高等學(xué)校有權(quán)在計(jì)劃外接受委托培養(yǎng)和招收自費(fèi)生?！币徊糠指咝ｉ_(kāi)始對(duì)一部分學(xué)生收取學(xué)費(fèi)，改變了國(guó)家全部“包辦”經(jīng)費(fèi)的模式。1985年，國(guó)家計(jì)劃外的自費(fèi)生的出現(xiàn)讓國(guó)家“統(tǒng)包”的招生制度變成了不收費(fèi)的國(guó)家計(jì)劃招生和收費(fèi)的國(guó)家調(diào)節(jié)招生同時(shí)并存的“雙軌制”，中國(guó)高等教育開(kāi)始進(jìn)入局部收費(fèi)階段。

3.2 實(shí)施其政策的原因

（1）高等教育收費(fèi)是世界高等教育的一個(gè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。20世紀(jì)60～70年代，由于高等教育對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)作用，世界各國(guó)都投入了相當(dāng)多的資源發(fā)展高等教育，高等教育獲得了迅速的發(fā)展。然而，高等教育擴(kuò)展的成功實(shí)施，也使各國(guó)政府認(rèn)識(shí)到，世界上沒(méi)有一個(gè)政府的財(cái)政預(yù)算能夠完全滿足公民對(duì)高等教育的需求。在這種背景下，讓學(xué)生、家庭及社會(huì)分擔(dān)高等教育成本或進(jìn)一步加大成本分擔(dān)的力度，以調(diào)動(dòng)私人資源支持高等教育發(fā)展的成本回收政策，逐漸成為高等教育財(cái)政的一個(gè)趨勢(shì)。“成本分擔(dān)”一詞是伴隨著高等教育收費(fèi)改革而為人們所熟悉的。1986年，紐約大學(xué)校長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰斯頓（D.BruceJohnstone）出版了《高等教育的成本分擔(dān)：英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)、瑞典和美國(guó)的學(xué)生財(cái)政資助》一書(shū)，提出了成本分擔(dān)理論，即應(yīng)由納稅人（政府）、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)和社會(huì)人士（捐贈(zèng)）共同分擔(dān)高等教育的成本。此后，“成本分擔(dān)”理論逐漸成為世界各國(guó)制定學(xué)費(fèi)政策的理論依據(jù)。

（2）改革的需要。從1978年十一屆三中全會(huì)到1984年十二屆三中全會(huì)，五年改革開(kāi)放實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)取得很大成就。經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)實(shí)踐同步進(jìn)行。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”同“商品經(jīng)濟(jì)”對(duì)立的傳統(tǒng)觀念被打破，明確提出：“社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺(jué)依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，并指出“商品經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可逾越的階段，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的必要條件”。

經(jīng)濟(jì)的改革帶動(dòng)了教育的改革，1985年5月，中共中央做出了《關(guān)于教育體制改革的決定》?！稕Q定》透徹地分析了我國(guó)高教管理體制的弊端，即：在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，行政化嚴(yán)重，導(dǎo)致高等學(xué)校僵化死板，活力缺乏；而在政府該管的領(lǐng)域缺位、錯(cuò)位嚴(yán)重?！稕Q定》要求以改革為手段，以簡(jiǎn)政放權(quán)為內(nèi)容，對(duì)高等教育管理體制進(jìn)行改革?！稕Q定》明確賦予高校應(yīng)有6個(gè)方面的自主權(quán)，即“在執(zhí)行國(guó)家的政策、法令、計(jì)劃的前提下，高等學(xué)校有權(quán)在計(jì)劃外接受委托培養(yǎng)和招收自費(fèi)生；有權(quán)調(diào)整專業(yè)的服務(wù)方向，制訂教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱，編寫(xiě)和選用教材；有權(quán)接受委托或外單位合作，進(jìn)行科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)，建立教學(xué)、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體；有權(quán)提名任免副校長(zhǎng)和任免其他各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)；有權(quán)具體安排國(guó)家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費(fèi)；有權(quán)利用自籌資金，開(kāi)展國(guó)際的教育和學(xué)校交流”，等等。這個(gè)決定反映的信號(hào)就是高?？梢愿鶕?jù)自己的情況收取自費(fèi)生。在此決定下，高校自主權(quán)增大，開(kāi)始向一部分學(xué)生收取學(xué)費(fèi)。

4 第四階段：1996年以后

4.1 政策內(nèi)容

教財(cái)〔1996〕101號(hào)文件各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)實(shí)行對(duì)非義務(wù)教育階段收取學(xué)費(fèi)的政策。具體情況如下：第二條本辦法適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)由國(guó)家及企業(yè)、事業(yè)組織舉辦的全日制普通高等學(xué)校。第三條高等教育屬于非義務(wù)教育階段，學(xué)校依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)。第四條學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定。不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同層次學(xué)校的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以有區(qū)別。

4.2 實(shí)施其政策原因

（1）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。我國(guó)高等教育收費(fèi)政策的發(fā)展深受經(jīng)濟(jì)、政治、科技、教育等體制變革的影響和制約。

制度環(huán)境是影響中國(guó)高等教育的一個(gè)重要因素，我國(guó)教育長(zhǎng)期是在“計(jì)劃體制”下運(yùn)作的，行政權(quán)力主導(dǎo)著高等教育的發(fā)展，高等教育發(fā)展的制度環(huán)境是“整齊劃一”和政府干預(yù)的結(jié)果。在這種體制下高等教育是被國(guó)家包辦的，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府逐漸“下放”對(duì)社會(huì)的“一體化”控制，高等教育獲得發(fā)展的機(jī)遇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境下，高等教育一方面需要國(guó)家持續(xù)不斷的投入，另一方面學(xué)生分擔(dān)部分教育成本，以彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定了我國(guó)高等教育的收費(fèi)政策的推行。

（2）教育產(chǎn)業(yè)化的影響。根據(jù)高等教育產(chǎn)品性質(zhì)理論，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將社會(huì)產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。高等教育則具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，能夠帶來(lái)社會(huì)效益，同時(shí)使受教育的個(gè)人能夠獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入、就業(yè)機(jī)會(huì)和較好的工作。這種準(zhǔn)公共性決定了高等教育受益者即國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人要共同承擔(dān)高等教育成本。高等教育是西方國(guó)家改革的一個(gè)重要領(lǐng)域，這一改革也影響到中國(guó)的高等教育改革。20世紀(jì)90年代，世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等均發(fā)表意見(jiàn)，主張高等教育多樣化地發(fā)展，國(guó)家（政府）不應(yīng)“專營(yíng)”高等教育，應(yīng)鼓勵(lì)私人和非政府的辦學(xué)模式，多渠道籌集資金。1998年，OECD發(fā)表《重整高等教育》報(bào)告，對(duì)高等教育市場(chǎng)化下的定義是：“把市場(chǎng)機(jī)制引入高等教育中，使高等教育運(yùn)營(yíng)至少具有如下市場(chǎng)特征：競(jìng)爭(zhēng)、選擇、價(jià)格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對(duì)的傳統(tǒng)公有化和絕對(duì)的私有化?！眻?bào)告指出高等教育應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政府治理模式的變革，通過(guò)下放權(quán)力，“還政于高等院校”，賦予高校“自主性”，政府對(duì)高等學(xué)校的管理應(yīng)從“微觀控制”轉(zhuǎn)為“宏觀調(diào)控”。一個(gè)重要的背景是：高等教育正在超越以往“精英教育”的階段，進(jìn)入所謂“大眾教育”發(fā)展模式；世界范圍內(nèi)的教育競(jìng)爭(zhēng)要求提升高校學(xué)生的“全球競(jìng)爭(zhēng)力”，而政府財(cái)政卻越來(lái)越難以支撐高等教育的沉重負(fù)擔(dān)。由此，市場(chǎng)的理念、機(jī)制和力量被越來(lái)越多地引入，改變了高等教育投資單一性的面貌。

在教育產(chǎn)業(yè)化理論影響下，世界很多國(guó)家開(kāi)始改變免費(fèi)高等教育的傳統(tǒng)，收取和提高學(xué)費(fèi)；聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）等國(guó)際組織也大力提倡高教經(jīng)費(fèi)多元化。中國(guó)也跟隨這一趨勢(shì)，在1996年實(shí)行高等教育全面收費(fèi)政策。

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