文｜王慶九 李文青 陳鳴 王龔博

新環(huán)保法背景下排污費(fèi)征收制度調(diào)整分析

文｜王慶九 李文青 陳鳴 王龔博

此次新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)排污費(fèi)規(guī)定的修改，主要目的在于加大經(jīng)濟(jì)杠桿在污染物減排中的作用，這也就是排污費(fèi)征收制度調(diào)整的重要依據(jù)。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)保的投入逐年增加，環(huán)境質(zhì)量有了較大的改善，但污染物排放總量仍然較大，進(jìn)一步減排的任務(wù)十分艱巨，環(huán)保工作面臨新的挑戰(zhàn)，在此形勢(shì)下，全國(guó)人大于2014年4月修改通過(guò)了新的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱新《環(huán)境保護(hù)法》），并于2015年1月1日起開(kāi)始正式實(shí)施。新《環(huán)境保護(hù)法》中，進(jìn)一步明確了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納排污費(fèi)；此次新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)排污費(fèi)規(guī)定的修改，主要目的在于加大經(jīng)濟(jì)杠桿在污染物減排中的作用，這也就是排污費(fèi)征收制度調(diào)整的重要依據(jù)。

現(xiàn)行排污費(fèi)征收制度存在的問(wèn)題

1979年9月，五屆全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定：“超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)”，從法律上確定了中國(guó)的排污收費(fèi)制度；1982年7月國(guó)務(wù)院頒布《征收排污費(fèi)暫行辦法》，標(biāo)志著我國(guó)排收費(fèi)制度正式建立。排污收費(fèi)的目的就是通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿作用促進(jìn)排污者控制污染行為，以達(dá)到減少排污、保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，是為遏制環(huán)境損害提供的一種經(jīng)濟(jì)刺激手段。從排污費(fèi)征收制度建立至今，排污費(fèi)征收在環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮著重要作用，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的排污費(fèi)征收制度已不能滿足環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展的需要，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，達(dá)不到以經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)排污單位減排的作用

根據(jù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取的排污費(fèi)，至少應(yīng)當(dāng)不低于污染治理費(fèi)用；而目前的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，僅為污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的20%左右，甚至更低，據(jù)南京市的調(diào)研與測(cè)算，企業(yè)的治理污染物的成本很高，SO2平均達(dá)到每公斤6元多，NOx平均達(dá)到10元多，COD平均約為7元，氨氮平均達(dá)到8元多；都大大超過(guò)了調(diào)整前排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)；因此征收排污費(fèi)對(duì)于污染控制缺乏刺激作用，這使得經(jīng)濟(jì)杠桿在環(huán)境管理工作中的作用大大下降，不少企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)，甚至是繳納超標(biāo)排污費(fèi)，也不愿意提升自己的污染治理水平來(lái)削減污染物的排放；提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。

對(duì)排污單位監(jiān)控不能做到全覆蓋，導(dǎo)致排污費(fèi)無(wú)法足額征收

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)保能力建設(shè)的投入逐年加大，對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)測(cè)監(jiān)管力度大大加強(qiáng)，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，絕大多數(shù)城市已經(jīng)在所有重點(diǎn)污染企業(yè)、大型企業(yè)配置了在線污染監(jiān)測(cè)點(diǎn)，可以做到重點(diǎn)污染源實(shí)時(shí)在線監(jiān)控。由于經(jīng)費(fèi)雖然有了很大的增長(zhǎng)，但在面對(duì)所有的污染企業(yè)時(shí)，要做到在線實(shí)時(shí)監(jiān)控全覆蓋，經(jīng)費(fèi)仍顯不足，這就造成了沒(méi)有在線監(jiān)控的企業(yè)存在僥幸心理，不按實(shí)際情況申報(bào)污染物排放量，導(dǎo)致排污費(fèi)無(wú)法足額征收。同時(shí)，由于沒(méi)有在線監(jiān)測(cè)作為依據(jù)，環(huán)境執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)過(guò)大，整體素質(zhì)又參差不齊，出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)的情況，甚至出現(xiàn)權(quán)錢(qián)交易，存在較大廉政風(fēng)險(xiǎn)。

排污費(fèi)的征收范圍不全面，降低了對(duì)特征污染物的管理力度

雖然我國(guó)的各類污染因子由1982年的21項(xiàng)增加至2003年的44項(xiàng)，但目前排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)仍然不夠全面，放射性物質(zhì)、非甲烷總烴、汽車尾氣以及面源等污染物仍然沒(méi)有排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，從某種程度上降低了環(huán)保部門(mén)對(duì)這些特征污染物的管理力度，特征污染物的排放帶來(lái)了很大的環(huán)境污染問(wèn)題，隨著人們的生活水平的提高，人們的環(huán)保意識(shí)日益提高，維權(quán)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，特征污染物排放所引起的群體事件也越來(lái)越多，為環(huán)保部門(mén)的工作帶來(lái)巨大的壓力。

排污費(fèi)征收制度調(diào)整的新思路

如何制定并執(zhí)行科學(xué)客觀的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須有一個(gè)科學(xué)合理的總體調(diào)整思路，抓住排污費(fèi)征收制度調(diào)整的重點(diǎn)與難點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)企業(yè)污染治理、籌集污染治理資金、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)建設(shè)和嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等都會(huì)起到重要作用。調(diào)整的新思路主要有以下幾點(diǎn)：

嚴(yán)格排放總量控制，積極推廣排污權(quán)交易制度

嚴(yán)格污染物排放總量控制，對(duì)控制污染物排放，改善環(huán)境質(zhì)量具有重要的意義。所謂排污權(quán)交易，是指在實(shí)施排污許可證管理及排放總量控制的前提下，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和污染治理節(jié)約污染排放指標(biāo)，利用市場(chǎng)機(jī)制將污染排放指標(biāo)利益最大化，使排污單位出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮去尋找較經(jīng)濟(jì)的污染物削減辦法，刺激企業(yè)提升污染治理水平，并通過(guò)排污權(quán)交易獲利，達(dá)到控制環(huán)境污染，改善質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目的。在排污權(quán)交易過(guò)程中，政府要根據(jù)排污權(quán)交易的市場(chǎng)機(jī)制和排污權(quán)配置的運(yùn)行機(jī)制分別制訂合理的規(guī)則，使采用有償?shù)姆峙浞绞礁鼮楹侠?，即在政府制訂統(tǒng)一價(jià)格后在拍賣市場(chǎng)拍賣，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式達(dá)到配置效率最優(yōu)。

建立起與物價(jià)水平相聯(lián)動(dòng)的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的機(jī)制

排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的主要原因是在幾十年前，我國(guó)的物價(jià)水平比較低，當(dāng)時(shí)的征收標(biāo)準(zhǔn)與治理污染的成本是相一致的。因此，本次調(diào)整不能只根據(jù)目前的物價(jià)水平調(diào)整排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，必須建立起一個(gè)與物價(jià)變動(dòng)相聯(lián)動(dòng)的調(diào)整機(jī)制，這樣才可能避免因?yàn)橥ㄘ浥蛎?、物價(jià)水平浮動(dòng)所帶有的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與治理污染物的成本相違背的情況出現(xiàn)，排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以污染物治理的成本為依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)超標(biāo)排放、達(dá)標(biāo)排放以及超低標(biāo)準(zhǔn)排放征收排污費(fèi)一定的系數(shù)，以鼓勵(lì)企業(yè)提升污染物的治理水平，減少污染物的排放。

采用按物料衡算與自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)相結(jié)合的辦法核定排污費(fèi)

針對(duì)自動(dòng)在線監(jiān)控?zé)o法做到全覆蓋的問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)物料衡算與自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)相結(jié)合的辦法進(jìn)行核定排污費(fèi)。一是對(duì)已經(jīng)安裝污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施且通過(guò)有效性審核的企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格按照自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)核定排污費(fèi)。二是擴(kuò)大以自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)核定排污費(fèi)的應(yīng)用范圍，到2016年底前，所有國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)均要實(shí)現(xiàn)按自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)核定排污費(fèi)。三是對(duì)排放污染物種類多、無(wú)組織排放且難以在線監(jiān)控的企業(yè)，按照環(huán)保部規(guī)定的物料衡算方法和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，嚴(yán)格核定排污費(fèi)。四是大力推廣政府從第三方購(gòu)買(mǎi)專業(yè)服務(wù)，由第三方負(fù)責(zé)安裝、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，確保監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確。五是切實(shí)加大排污費(fèi)征收力度，做到應(yīng)收盡收。

建立全區(qū)域聯(lián)動(dòng)的排污費(fèi)征收體系，防止污染搬家

對(duì)于我國(guó)的某一區(qū)位優(yōu)勢(shì)相差不大的區(qū)域來(lái)說(shuō)，如果政策在區(qū)域內(nèi)不一致，必然會(huì)出現(xiàn)利益階梯化的情況，對(duì)于征收排污費(fèi)來(lái)說(shuō)，如區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)不同的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，排污企業(yè)出于利潤(rùn)最大化的考慮，會(huì)將企業(yè)由排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)高的地區(qū)轉(zhuǎn)移至征收標(biāo)準(zhǔn)低的地區(qū)，出現(xiàn)污染搬家的情況。因此，對(duì)于一個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)，例如長(zhǎng)三角地區(qū)，上海、江蘇、浙江、安徽等省市在制定排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就進(jìn)行區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，以防止出現(xiàn)污染搬家的問(wèn)題。

做好排污費(fèi)征收體系與環(huán)境稅征收體系之間的銜接工作

根據(jù)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，用環(huán)境稅替代排污費(fèi)是發(fā)展的必然趨勢(shì)，新環(huán)保法也規(guī)定，一但開(kāi)征環(huán)境稅，排污費(fèi)將不再征收。因此，現(xiàn)在我們?cè)谶M(jìn)行排污費(fèi)征收制度的調(diào)整時(shí)，必須考慮到將來(lái)環(huán)境稅征收體系建立時(shí)，與排污費(fèi)征收體系相銜接的問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

排污費(fèi)征收制度作為我國(guó)環(huán)境管理的重要經(jīng)濟(jì)杠桿在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮著重要作用，但排污費(fèi)征收制度也必須與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行必要的調(diào)整，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

（作者單位：南京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院）