文｜王煒

環(huán)境監(jiān)察立法的新進(jìn)展
——以新《環(huán)境保護(hù)法》和新《大氣污染防治法》為中心

文｜王煒

環(huán)境監(jiān)察，根據(jù)環(huán)保部2012年7月發(fā)布的《環(huán)境監(jiān)察辦法》，系指環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實(shí)施的行政執(zhí)法活動(dòng)。從這一定義看，環(huán)境監(jiān)察基本上就是環(huán)境行政執(zhí)法的另一種表述。

環(huán)境監(jiān)察在整個(gè)環(huán)境管理中的地位和作用毋庸置疑。法律的生命在于執(zhí)行，沒(méi)有環(huán)境監(jiān)察，再完美的環(huán)境立法和環(huán)境監(jiān)管制度，都將形同具文。因此，環(huán)境監(jiān)察的制度建設(shè)，在環(huán)境立法中，歷來(lái)備受重視。1本文僅限于立法層面的討論，原則上不涉及中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的內(nèi)容。按照《環(huán)境監(jiān)察辦法》，環(huán)境監(jiān)察主要包括現(xiàn)場(chǎng)檢查、排污收費(fèi)、行政處罰、掛牌督辦、后督察、約談6項(xiàng)工作內(nèi)容。2嚴(yán)格說(shuō)，環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)依照相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施的行政執(zhí)法行為，不應(yīng)僅局限在環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施的行政執(zhí)法行為?！董h(huán)境監(jiān)察辦法》第三十一條也有規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)所屬的其他機(jī)構(gòu)，可以按照環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)確定的職責(zé)分工，參照本辦法，具體實(shí)施其職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)境監(jiān)察工作?！边@一條款的意義就在于把環(huán)境監(jiān)察涵蓋至環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)所屬所有機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為。這6項(xiàng)工作內(nèi)容中，除了掛牌督辦和后督察外，均已有明確的法律授權(quán)。

如果我們把環(huán)境監(jiān)察界定在環(huán)境行政執(zhí)法的范圍內(nèi)，我國(guó)環(huán)保法律法規(guī)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范還是比較早的。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中，即有規(guī)定：“對(duì)違反本法和其他環(huán)境保護(hù)的條例、規(guī)定，污染和破壞環(huán)境，危害人民健康的單位，各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)要分別情況，報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，予以批評(píng)、警告、罰款，或者責(zé)令賠償損失、停產(chǎn)治理?！?984年頒布的《水污染防治法》，除了設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了違法行為的法律責(zé)任外，還首次出現(xiàn)了現(xiàn)場(chǎng)檢查的條款，規(guī)定：“各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)部門(mén)和有關(guān)的監(jiān)督管理部門(mén)，有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查?！?987年頒布的《大氣污染防治法》也有相同內(nèi)容。1989年，《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施，再次明確：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查?！敝笾疲ㄐ蓿┯喌拇髿狻⑺?、固體廢物、環(huán)境噪聲等環(huán)保法律法規(guī)，基本上都延續(xù)了這一模式。回顧上述立法過(guò)程，筆者以為，我國(guó)環(huán)境立法是圍繞現(xiàn)場(chǎng)檢查來(lái)構(gòu)建整個(gè)環(huán)境監(jiān)察制度框架的?，F(xiàn)場(chǎng)檢查，簡(jiǎn)而言之，就是進(jìn)入污染物排放現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，它是具有法律強(qiáng)制性的行政執(zhí)法活動(dòng)。理論上，多將其視為環(huán)境法的基本制度之一。3參見(jiàn)胡保林，《中國(guó)環(huán)境保護(hù)法的基本制度》，載《中國(guó)環(huán)境法制》，《中國(guó)環(huán)境法制電視教育講座》指導(dǎo)委員會(huì)辦公室編，國(guó)防工業(yè)出版社1994年版，第108頁(yè)。這是官方性質(zhì)的說(shuō)法。最近的學(xué)說(shuō)亦見(jiàn)韓德培主編，《環(huán)境保護(hù)法教程》（第七版），法律出版社2015年版，第88頁(yè)。究其本質(zhì)，現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)屬環(huán)境監(jiān)察的核心。沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)檢查的授權(quán)，很多環(huán)境行政執(zhí)法活動(dòng)，包括行政強(qiáng)制、行政處罰等，都將成為空中閣樓，無(wú)法真正落實(shí)。

綜觀這些法律法規(guī)，應(yīng)該說(shuō)，環(huán)境監(jiān)察的制度框架已基本形成，環(huán)境監(jiān)察工作的開(kāi)展有了基本的法制保障。2014年4月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《環(huán)境保護(hù)法》；2015年8月又對(duì)《大氣污染防治法》作了修訂。從這兩部最新立法看，有關(guān)環(huán)境監(jiān)察的法律規(guī)定，在以往立法的基礎(chǔ)上，又有了新的重大進(jìn)展，解決了一些長(zhǎng)期制約環(huán)境監(jiān)察工作開(kāi)展的問(wèn)題，為進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察，奠定了比較堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。本文擇其要者簡(jiǎn)述如下。

確立環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位

《環(huán)境監(jiān)察辦法》規(guī)定，各級(jí)環(huán)保部門(mén)所屬的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體實(shí)施環(huán)境監(jiān)察工作。理論上，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于環(huán)保部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。法律法規(guī)授予環(huán)保部門(mén)行使的各項(xiàng)職權(quán)，環(huán)保部門(mén)交由什么樣的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施，本不是立法解決的問(wèn)題。但是，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在各級(jí)環(huán)保系統(tǒng)，普遍以獨(dú)立機(jī)構(gòu)的形式存在，且地位不明確、權(quán)責(zé)不清晰、能力不匹配等突出問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到很好地解決。由于一直沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確界定和授權(quán)，實(shí)際工作中產(chǎn)生了很多困擾，甚至直接影響環(huán)境監(jiān)察工作的順利開(kāi)展。特別是當(dāng)前國(guó)家正在大力開(kāi)展事業(yè)單位的改革，以事業(yè)單位編制為主的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，能否存續(xù)亦面臨重大挑戰(zhàn)。

為解決上述問(wèn)題，新《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。”這一規(guī)定首次在法律上確立了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位。新《大氣污染防治法》也對(duì)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)作了授權(quán)。

“委托”一詞，法律上作何解釋?zhuān)堪凑招姓ㄉ弦话愕挠^點(diǎn)，行政委托屬于行政程序法的范疇，而行政程序法的核心在于規(guī)范行政權(quán)的正當(dāng)行使。我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法。理論上，通常把行政委托界定為行政機(jī)關(guān)將特定的行政事務(wù)委托給其他主體實(shí)施的制度。有學(xué)者提出，行政委托應(yīng)當(dāng)符合以下要件：一是要有法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定；二是受委托主體的范圍有嚴(yán)格限制，比如受委托實(shí)施行政處罰的，必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；三是須簽訂委托協(xié)議，明確委托事項(xiàng)、權(quán)限和期限；四是委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受托機(jī)關(guān)和委托事項(xiàng)公開(kāi)，讓公眾周知；五是行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托主體的工作負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督的義務(wù)，并承擔(dān)受委托主體實(shí)施委托行為產(chǎn)生的法律后果；六是禁止受委托主體再委托。4參見(jiàn)馬懷德主編：《行政法學(xué)》（第二版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第147頁(yè)。

新《環(huán)境保護(hù)法》和新《大氣污染防治法》的規(guī)定，意味著環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以作為一個(gè)獨(dú)立的主體，以自己的名義實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查（行政處罰、行政強(qiáng)制等仍需要以環(huán)保部門(mén)的名義）。這是立法的重大進(jìn)步，為環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展提供了重要的法制保障。當(dāng)然，環(huán)保部門(mén)與環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間，是否完全符合行政法上“委托”的要件，理論和實(shí)踐中均不無(wú)爭(zhēng)議。更重要的是，2015年10月，十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，要“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。一旦上述體制改革到位，省以下環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何定位？環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門(mén)之間是否繼續(xù)維持“委托”的關(guān)系？類(lèi)似一些問(wèn)題，都有必要在通過(guò)修改法律作進(jìn)一步闡述和澄清。這也是未來(lái)環(huán)境立法的一項(xiàng)重要課題。

擴(kuò)展環(huán)境行政執(zhí)法手段

環(huán)境監(jiān)察既然屬于環(huán)境行政執(zhí)法，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有的執(zhí)法手段很大程度上決定了執(zhí)法的效果。在這方面，新《環(huán)境保護(hù)法》和新《大氣污染防治法》也有重大進(jìn)步。

行政強(qiáng)制措施

行政強(qiáng)制措施，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制措施的要義在于對(duì)現(xiàn)場(chǎng)緊急情況的臨時(shí)處置。

新《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備?！备鶕?jù)這一條款，社會(huì)上有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，這是環(huán)保法律法規(guī)首次賦予環(huán)保部門(mén)行政強(qiáng)制權(quán)。這種觀點(diǎn)其實(shí)并不準(zhǔn)確。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的查封、扣押，確實(shí)是環(huán)保法律的首次明確授權(quán)，但在此之前，已經(jīng)有《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》（2003年）5《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》第三十九條：“衛(wèi)生行政主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，有權(quán)采取下列措施：……（四）查封或者暫扣涉嫌違反本條例規(guī)定的場(chǎng)所、設(shè)備、運(yùn)輸工具和物品；……”、《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》（2010年）6《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》第二十六條第一款：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)采取下列措施：……（五）扣押、查封違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、進(jìn)出口的消耗臭氧層物質(zhì)及其生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施、原料及產(chǎn)品。”、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》（2011年）7《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第七條第一款：“負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)依法進(jìn)行監(jiān)督檢查，可以采取下列措施：……（四）經(jīng)本部門(mén)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，查封違法生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品的場(chǎng)所，扣押違法生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)奈ｋU(xiǎn)化學(xué)品以及用于違法生產(chǎn)、使用、運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的原材料、設(shè)備、運(yùn)輸工具；……”等多部行政法規(guī)賦予了環(huán)保部門(mén)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的權(quán)力。新《環(huán)境保護(hù)法》頒布后，環(huán)保部已于2014年12月制定了《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封、扣押辦法》，對(duì)查封、扣押的適用范圍、實(shí)施程序等作了具體規(guī)定。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2015年1—7月，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施查封、扣押案件共2065件。

新《大氣污染防治法》第三十條進(jìn)一步規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重大氣污染，或者有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以對(duì)有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。”這一規(guī)定與新《環(huán)境保護(hù)法》相比，最大的不同有三點(diǎn)：一是增加了“有關(guān)證據(jù)可能滅失或者被隱匿”的適用情形；二是將查封、扣押的對(duì)象由“造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”擴(kuò)展至“有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品”；三是通過(guò)“采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施”的表述，為查封、扣押之外其他行政強(qiáng)制措施的應(yīng)用留出了一定的空間。前兩項(xiàng)變化是新《大氣污染防治法》實(shí)施后迫切需要明確的，特別是查封、扣押的對(duì)象擴(kuò)展至“有關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物品”后，“有關(guān)”二字該如何解釋?zhuān)吭O(shè)施、設(shè)備、物品與排污者違法排污的行為關(guān)聯(lián)到何種程度才能適用查封、扣押？這些問(wèn)題，都需要進(jìn)一步厘清。

行政處罰

在行政處罰方面，常規(guī)的變化，諸如提高罰款數(shù)額，增加處罰種類(lèi)等，所在多有。兩部新法中最重大的進(jìn)步是增加了按日連續(xù)處罰和移送行政拘留的規(guī)定。

按日連續(xù)處罰

按日連續(xù)處罰制度的出現(xiàn)，根本目的是試圖解決我國(guó)環(huán)保法律法規(guī)中長(zhǎng)期存在的“違法成本低”的問(wèn)題。考慮到行政處罰自身的特殊性，以及行政法上比例原則8行政法理論上的比例原則，亦稱(chēng)行政合理性原則，其本質(zhì)在于尋求實(shí)施公權(quán)力行為的手段與行政目的間，應(yīng)當(dāng)存有一定的比例，不得為達(dá)目的不擇手段。比例原則是行政法的基本原則，也被稱(chēng)為行政法上的“帝王條款”，環(huán)境行政處罰的設(shè)定和實(shí)施必須遵守比例原則。依照《行政處罰法》第4條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。參見(jiàn)陳新民，《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第42-45頁(yè)。的制約，一次性罰款數(shù)額不可能無(wú)限制提高。為構(gòu)建一個(gè)更合理的處罰模式，在參酌美國(guó)、歐盟以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！边@是我國(guó)環(huán)境立法在行政處罰方面的重大突破。新《環(huán)境保護(hù)法》頒布后，環(huán)保部已于2014年12月制定了《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》，對(duì)按日連續(xù)處罰的適用范圍、實(shí)施程序等作了具體規(guī)定。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2015年1—7月，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共348件，罰款數(shù)額達(dá)28203.42萬(wàn)元，個(gè)案最高罰款數(shù)已達(dá)1580萬(wàn)元，效果明顯。

新《大氣污染防治法》第一百二十三條在新《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，明確了大氣污染防治領(lǐng)域適用按日連續(xù)處罰的具體情形：“違反本法規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰：（一）未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；（二）超過(guò)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；（三）通過(guò)逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的；（四）建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的。”對(duì)比《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》，可以發(fā)現(xiàn)，第二項(xiàng)和第三項(xiàng)基本一致，但第一項(xiàng)和第四項(xiàng)是新《大氣污染防治法》增加的規(guī)定。法律的效力無(wú)疑高于部門(mén)規(guī)章。第四項(xiàng)是大氣污染防治領(lǐng)域特有的，特別要注意的是第一項(xiàng)。實(shí)踐中，在大氣污染防治領(lǐng)域，無(wú)疑可以按照《大氣污染防治法》的規(guī)定實(shí)施按日連續(xù)處罰。

對(duì)按日連續(xù)處罰的性質(zhì)，理論上有不同的解讀，執(zhí)行罰說(shuō)、行政處罰說(shuō)、混合說(shuō)等觀點(diǎn)都有，亦各有其合理性。但不管理論上如何研究，特別要注意的是，《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第十五條明確：“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的行政處罰程序?！睋?jù)此，實(shí)務(wù)上，按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)視為一個(gè)新的行政處罰來(lái)看待，履行行政處罰必須具備的各項(xiàng)程序。

移送行政拘留

行政拘留是《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類(lèi)之一，屬于人身自由罰。由于行政拘留是對(duì)公民權(quán)利的重大限制，其設(shè)定和實(shí)施都有嚴(yán)格的法定程序。依照《行政處罰法》，行政拘留只能由國(guó)家法律設(shè)定，并只能由公安機(jī)關(guān)行使。與環(huán)保相關(guān)的行政拘留事項(xiàng)，在新《環(huán)境保護(hù)法》之前，原則上適用《治安管理處罰法》。《治安管理處罰法》中，與環(huán)保工作關(guān)聯(lián)的，主要是第三十條：“違反國(guó)家規(guī)定，制造、買(mǎi)賣(mài)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留?！焙翢o(wú)疑問(wèn)，面對(duì)種類(lèi)繁多的環(huán)境違法行為，只有這一條款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

新《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：（一）建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；（二）違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的；（三）通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；（四）生產(chǎn)、使用國(guó)家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的?！边@是環(huán)境立法的又一重大突破，也是我國(guó)首部在《治安管理處罰法》以及公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的其他法律外明確規(guī)定行政拘留適用情形的法律。92015年4月修訂的《食品安全法》也有行政拘留的規(guī)定。2014年12月，公安部、工信部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布了《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的適用情形和移送程序作了細(xì)化。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2015年1—7月，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)移送行政拘留共927起。

附帶要說(shuō)明的，新《大氣污染防治法》第九十八條對(duì)拒不接受現(xiàn)場(chǎng)檢查的情形作了細(xì)化，明確點(diǎn)出了“以拒絕進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)等方式”拒不接受監(jiān)督檢查，同時(shí)規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法予以處罰?！吨伟补芾硖幜P法》第五十條規(guī)定，阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。

行政命令

對(duì)行政行為的分類(lèi)，理論上歷來(lái)爭(zhēng)議很大，沒(méi)有統(tǒng)一的見(jiàn)解。除了行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政裁決等常見(jiàn)行政行為之外，還有一類(lèi)比較常見(jiàn)的是行政命令。2004年1月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，提出了27種具體行政行為的種類(lèi)，10分別為：行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政復(fù)議、行政撤銷(xiāo)、行政檢查、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)償、行政執(zhí)行、行政受理、行政給付、行政征用、行政征購(gòu)、行政征收、行政劃撥、行政規(guī)劃、行政救助、行政協(xié)助、行政允諾、行政監(jiān)督、其他行政行為。其中包括行政命令。2010年1月環(huán)保部修訂發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》，也明確行政命令不屬于行政處罰，不適用行政處罰程序的規(guī)定。在行政命令方面，新近的立法也有較大進(jìn)展。

限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治

新《環(huán)境保護(hù)法》第六十條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！边@一條款中出現(xiàn)的幾種行政行為，除了責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉是《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰外，責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，通常就理解為行政命令。新《大氣污染防治法》亦有多個(gè)條款規(guī)定限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的具體情形。理論上，對(duì)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的限制，亦有較大爭(zhēng)議，行政命令只是通常的理解，也有人認(rèn)為屬于行政強(qiáng)制措施或行政處罰的，甚至有人提出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治不能歸類(lèi)到任何一類(lèi)現(xiàn)有的行政行為分類(lèi)中，屬于單獨(dú)的一種。2014年12月環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》，對(duì)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的適用范圍、實(shí)施程序等作了具體規(guī)定。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2015年1—7月，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共1347件。

其他行政命令

新《環(huán)境保護(hù)法》和新《大氣污染防治法》還規(guī)定了其他一些行政命令，在以往的環(huán)境立法中并不多見(jiàn)。比如，對(duì)未批先建的違法行為，責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)排放有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位未按規(guī)定建設(shè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系或者采取有效措施防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治等。

執(zhí)法方式

執(zhí)法方式的增加，是新《環(huán)境保護(hù)法》和新《大氣污染防治法》中值得關(guān)注的重要內(nèi)容。

取證途徑

新《大氣污染防治法》第二十九條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，有權(quán)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)測(cè)、自動(dòng)監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)紅外攝像等方式，對(duì)排放大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督檢查?！边@一條款有兩個(gè)大的變化：一是首次把現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)測(cè)、自動(dòng)監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)紅外攝像等現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證的途徑在法律上確立下來(lái)。從法律解釋學(xué)的角度看，也賦予了這些取證途徑明確的法律地位。環(huán)保部門(mén)在開(kāi)展環(huán)境監(jiān)察時(shí)，可以直接運(yùn)用這些手段進(jìn)行調(diào)查取證；二是把新《環(huán)境保護(hù)法》和其他專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保法律規(guī)定的“現(xiàn)場(chǎng)檢查”改為“監(jiān)督檢查”，由此擴(kuò)展了檢查的范圍和內(nèi)涵。就大氣污染防治而言，類(lèi)似遙感監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)紅外攝像等取證形式，是否一定屬于現(xiàn)場(chǎng)檢查的范疇，實(shí)踐中不好判斷。改為“監(jiān)督檢查”后，環(huán)保部門(mén)就不用再拘泥于現(xiàn)場(chǎng)檢查的限制了，環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)涵得到了進(jìn)一步擴(kuò)展。

執(zhí)法形式

新《大氣污染防治法》第九十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！边@是環(huán)境立法中首次出現(xiàn)“聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”的概念。這將對(duì)環(huán)境監(jiān)察及其執(zhí)法形式產(chǎn)生重大影響。新《大氣污染防治法》作這樣的規(guī)定，本意在于破除地方保護(hù)主義、提高執(zhí)法效能。《環(huán)境監(jiān)察辦法》雖然規(guī)定了相鄰區(qū)域環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相互通報(bào)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法信息，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和配合，但考慮到執(zhí)法的權(quán)限和地域限制，并沒(méi)有涉及聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法等內(nèi)容。毫無(wú)疑問(wèn)，新《大氣污染防治法》的規(guī)定是執(zhí)法形式的重大突破。同時(shí)，一些具體的法律問(wèn)題，也亟待厘清。從現(xiàn)行立法看，部門(mén)之間開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法不存在法律上的障礙，但涉及到跨行政區(qū)域的執(zhí)法活動(dòng)，特別是交叉執(zhí)法，必然受到執(zhí)法權(quán)限的制約。如果涉及到行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)時(shí)，一旦引發(fā)法律爭(zhēng)議，問(wèn)題將會(huì)放大。如何合理解決這些問(wèn)題，通過(guò)一些配套規(guī)定，處理好法律上的障礙，還需要進(jìn)一步研究。

引入相關(guān)行政措施

除了行政強(qiáng)制措施、行政處罰等行政行為外，還有其他一些行政措施的引入，對(duì)做好環(huán)境監(jiān)察工作也有積極意義。

區(qū)域限批

區(qū)域限批，是指對(duì)符合條件的特定區(qū)域，環(huán)保部門(mén)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的制度。法律上最早有關(guān)區(qū)域限批的規(guī)定來(lái)自《水污染防治法》。2008年修訂的《水污染防治法》第十八條規(guī)定：“對(duì)超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！逼溥m用情形只有“超總量”一種。自《水污染防治法》實(shí)施以來(lái)，環(huán)保部門(mén)大量使用了區(qū)域限批這一手段，對(duì)推動(dòng)環(huán)保工作的開(kāi)展，發(fā)揮了積極的作用。新《環(huán)境保護(hù)法》和新《大氣污染防治法》在《水污染防治法》的基礎(chǔ)上，將“未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)”和“未完成國(guó)家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)”納入了區(qū)域限批的適用范圍，使區(qū)域限批這一有效的行政管理措施可以得到更為廣泛的應(yīng)用。

實(shí)踐中，根據(jù)兩部新法實(shí)施區(qū)域限批時(shí)，可能會(huì)面臨一個(gè)問(wèn)題。區(qū)域限批針對(duì)的是“新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目”。我國(guó)目前實(shí)施的總量控制制度，只有二氧化硫、氮氧化物、氨氮和COD四種污染物。如果地方未完成國(guó)家下達(dá)的PM2.5濃度下降等大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，該如何實(shí)施區(qū)域限批？顯然，PM2.5本身并不是重點(diǎn)污染物。從現(xiàn)行立法看，原則上也只能轉(zhuǎn)化成對(duì)排放二氧化硫、氮氧化物的建設(shè)項(xiàng)目的限批。但這可能導(dǎo)致區(qū)域限批缺乏針對(duì)性，成效不明顯?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》已經(jīng)提出，要“擴(kuò)大污染物總量控制范圍，將細(xì)顆粒物等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入約束性指標(biāo)”。因此，如何在環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和重點(diǎn)污染物排放總量之間建立合理的制度關(guān)聯(lián)，亦是今后要研究解決的大課題。

約談

約談，依照2014年5月環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，是指約見(jiàn)未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及其相關(guān)部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人，依法進(jìn)行告誡談話(huà)、指出相關(guān)問(wèn)題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。該辦法還規(guī)定了未落實(shí)國(guó)家環(huán)保法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃，未完成環(huán)保目標(biāo)任務(wù)等11種約談情形。實(shí)踐中，環(huán)保部門(mén)已經(jīng)依據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件，開(kāi)展了大量約談工作。自2014年下半年以來(lái)，環(huán)保部就約談了20余個(gè)地級(jí)以上城市。

新《大氣污染防治法》第二十二條規(guī)定：“對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國(guó)家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批該地區(qū)新增重點(diǎn)大氣污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。約談情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)?！边@是環(huán)境立法中首次出現(xiàn)“約談”的概念。

約談的法律屬性是什么？理論上尚無(wú)明確說(shuō)法。不僅環(huán)保部門(mén)可以約談，國(guó)土、住建等部門(mén)也有約談的措施。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督?！睋?jù)此，不妨把約談理解為上下級(jí)監(jiān)督的一種形式，其目的在于督促被約談方積極采取措施，改進(jìn)工作。約談本身不具備法律強(qiáng)制力，但與約談相關(guān)聯(lián)的區(qū)域限批等手段，是可以強(qiáng)制實(shí)施的。

綜上所述，通過(guò)對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》和新《大氣污染防治法》的簡(jiǎn)要梳理，可以看出，我國(guó)環(huán)境監(jiān)察方面的法制建設(shè)已經(jīng)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，未來(lái)亦將繼續(xù)補(bǔ)充和完善。不過(guò)，本文很大程度上只是提出問(wèn)題。新的立法要貫徹落實(shí)到位，還有很多問(wèn)題迫切需要研究解決。這也將是新法配套文件制定工作的重點(diǎn)。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司法規(guī)處）