王家祺

國家食品安全風(fēng)險評估中心標(biāo)準(zhǔn)二部，北京 100022

嬰幼兒對于整個國際社會來說屬于特殊的人群，嬰幼兒的食品安全受到社會各界的廣泛重視，甚至對國家的未來發(fā)展產(chǎn)生極其重要的影響。根據(jù)我國在2010年修訂的嬰幼兒食品相關(guān)規(guī)定:嬰兒是0～12月齡，幼兒是12～36月齡，嬰幼兒在嬰兒和幼兒兩個成長階段對食品的需求存在一定的差異性。所以，一旦嬰幼兒食品中存在一定的危害因素，其必然會對嬰幼兒產(chǎn)生持續(xù)性的傷害，甚至極易引發(fā)群體性事件。因此，國家食品安全監(jiān)管部門必須加強(qiáng)對構(gòu)建嬰幼兒食品安全風(fēng)險防范體系和法律體系重視，為嬰幼兒創(chuàng)造安全的食品環(huán)境。

1 嬰幼兒食品安全問題的本質(zhì)屬性

建立嬰幼兒食品安全風(fēng)險防范法律體系應(yīng)該先對食品安全風(fēng)險的實際屬性加以分析，只有明確了嬰幼兒食品安全風(fēng)險的實際屬性，才能從此入手，對食品安全風(fēng)險加以防范。一般來說，嬰幼兒食品安全風(fēng)險主要有自然和社會2種屬性：首先，食品安全風(fēng)險與食品自身的成分相關(guān)，食品成分本身存在一定的生物性和化學(xué)性，一旦其自身各項成分發(fā)生沖突，將會帶來無法挽回的影響。而其具體負(fù)面效果則可以根據(jù)事后傷害運(yùn)用一定的數(shù)學(xué)公式進(jìn)行精確的計算，具有相應(yīng)的實證代表性，屬于客觀存在的范疇[1]。另一方面，食品安全風(fēng)險也具有一定的社會性，具體指也就是說安全風(fēng)險不僅僅包含食物成分所具有的相應(yīng)物質(zhì)性危害，還代表社會公眾對這一問題的感受，認(rèn)識以及間接產(chǎn)生的物質(zhì)性危害等。綜合上述分析，我國食品安全風(fēng)險防范工作所要關(guān)注的問題不僅僅包含食品自身的安全性，還要對已經(jīng)發(fā)生、造成較為嚴(yán)重結(jié)果的可確定風(fēng)險以及通過現(xiàn)代社會相關(guān)科學(xué)技術(shù)無法確定、但消費者對其反映強(qiáng)烈、專家也存在相當(dāng)大爭議的食品安全風(fēng)險問題加以關(guān)注。例如前幾年“三聚氰胺”奶粉事件發(fā)生后，經(jīng)過對這一問題進(jìn)行分析和總結(jié)，三氯氰胺問題逐漸成為奶粉安全風(fēng)險防范的重點對象，并且?guī)計胗變狠o食安全風(fēng)險防范工作，受到社會的廣泛關(guān)注。

2 嬰幼兒食品安全法律問題的概述

我國食品安全法律問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）立法體系不完善，缺乏對嬰幼兒食品安全問題的明確界定。當(dāng)前我國食品安全法中與嬰幼兒食品安全相關(guān)的內(nèi)容僅限于3條，對安全的含義、適用范圍等沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，在一定程度上導(dǎo)致市場上的嬰幼兒食品不夠規(guī)范。

（2）我國現(xiàn)有食品安全立法對嬰幼兒食品種類的限定相對狹窄，無法概括當(dāng)前市場上眾多類型的嬰幼兒食品，因此對嬰幼兒食品安全的全面管理存在難度，凸顯出當(dāng)前我國嬰幼兒食品安全法律方面的缺陷。

（3）法律界定的嬰幼兒食品產(chǎn)品標(biāo)識缺乏規(guī)范性。一般情況下，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)注意到嬰幼兒食品安全的重要性，并在法律層面上對嬰幼兒食品安全標(biāo)識進(jìn)行了專項規(guī)定，能夠進(jìn)一步提升嬰幼兒食品安全管理水平。但是我國現(xiàn)有的標(biāo)識性立法并未對嬰幼兒食品安全標(biāo)識進(jìn)行明確的規(guī)定，無法為嬰幼兒食品安全管理的實踐操作提供科學(xué)的指導(dǎo)，需要進(jìn)一步完善。

（4）風(fēng)險評估體系不健全。風(fēng)險評估具體指對食品以及食品添加劑中物理和化學(xué)性危害進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u估，進(jìn)而確定其是否存在風(fēng)險、風(fēng)險的主要特征和風(fēng)險程度等等。在西方發(fā)達(dá)國家，風(fēng)險評估工作被認(rèn)為是加強(qiáng)食品安全管理的重要手段，受到政府部門的高度重視。而我國風(fēng)險評估工作才剛剛起步，機(jī)制和體制建設(shè)不健全，不僅評估制度化傾向明顯，嚴(yán)重忽視了社會大眾對評估工作的主觀感受，還在法律層面將其定義為一種純技術(shù)性質(zhì)的工作，不受到其他相關(guān)因素的影響。這一認(rèn)識存在一定的錯誤性，從本質(zhì)上看，風(fēng)險評估是一個社會政治的過程，在其中交結(jié)著不同工作主體的價值評價，因此由專家進(jìn)行的風(fēng)險評估只能作為決策的一個重要方面，最終決策還應(yīng)該廣泛聽取食品生產(chǎn)、經(jīng)營、消費相關(guān)單位的意見和建議，權(quán)衡當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)社會的基本發(fā)展形勢，做出最為全面可信的價值判斷。所以我國食品安全風(fēng)險評估應(yīng)該最大限度的改善過于依賴專家技術(shù)性分析的現(xiàn)狀，加強(qiáng)對公眾評估的重視，增強(qiáng)評估公信力。嬰幼兒食品安全風(fēng)險評估也是如此，2010年出現(xiàn)的圣元奶粉事件就是過于依賴專家技術(shù)評估的不良后果。

（5）缺乏統(tǒng)一的食品安全監(jiān)測機(jī)制。2013年，國家結(jié)合當(dāng)前我國基本國情和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的需要進(jìn)行了大部制改革，將食品安全規(guī)劃管理工作納入到食品藥品監(jiān)督管理總局的工作范圍內(nèi)，對食品生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的安全性和有效性進(jìn)行監(jiān)督管理，基本執(zhí)法模式也由傳統(tǒng)的多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧泄芾?，有利于在建設(shè)發(fā)展中構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)測體系，消除分段監(jiān)管的弊端。但是。由于嬰幼兒食品安全管理具有一定的特殊性，其安全風(fēng)險防范是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，食品藥品監(jiān)督管理局作為食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般沒有精力對每一個小環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)測和管理，管理實效受到影響。

（6）資金投入不足。近幾年，我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面的財政支出不斷增多，對人民生活水平的提升產(chǎn)生了相應(yīng)的積極影響。但是，相較于這些，我國用于食品藥品監(jiān)督管理工作的財政投資卻相對較差，甚至呈現(xiàn)出縮減的現(xiàn)象。資金的不足在一定程度上限制了食藥監(jiān)測體系的進(jìn)一步發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①監(jiān)測種類有限，監(jiān)測方法單一落后。我國殘留物監(jiān)測種類相對較少，即使是監(jiān)測種類相對校對的動物源性食品，監(jiān)測種類也僅僅為美國的1/3，并且整個監(jiān)測工作以殘留檢測方法為主，技術(shù)手段相對落后。②資金投入的不足也嚴(yán)重限制了信息公開平臺的構(gòu)建和發(fā)展。與美國等發(fā)達(dá)國家相比，我國在食品安全檢測方面信息采集和開發(fā)技術(shù)有限，數(shù)據(jù)信息相對分散，整體質(zhì)量偏低，對食品安全檢測質(zhì)量產(chǎn)生不良影響。③基層監(jiān)督力度偏低?，F(xiàn)階段，我國半數(shù)以上的市縣監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有設(shè)立相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理科室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)更是無法配備充足的工作人員，對食品安全監(jiān)督管理工作的開展造成了一定的限制。

3 嬰幼兒法律體系的構(gòu)建相關(guān)措施

3.1 建立健全的食品安全法律法規(guī)體系

食品安全立法的進(jìn)一步完善應(yīng)該從實體立法和程序立法兩個重要方面入手。

在實體立法上：首先，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前嬰幼兒食品安全需求在國家出臺的《食品安全法》中設(shè)立更為全面的法律規(guī)定，為嬰幼兒食品安全工作的開展提供相應(yīng)的法律保障。嬰幼兒食品的制作首先應(yīng)該重視營養(yǎng)、安全和口味等問題；而嬰幼兒藥品則更為注重對疾病的防范和治療等。針對現(xiàn)在我國市場上存在的大量嬰幼兒營養(yǎng)食品和保健食品等，可以根據(jù)膳食補(bǔ)充劑方面的法律法規(guī)適當(dāng)增加膳食補(bǔ)充劑種類和醫(yī)用食品兩個種類，并明確區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)[2]。其次，除乳粉以外，應(yīng)該針對嬰幼兒的其他主要輔食產(chǎn)品出臺安全標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)的生產(chǎn)提供重要的參考。最后，在嬰幼兒食品的安全標(biāo)識方面，還應(yīng)該按照嬰幼兒的成長階段進(jìn)行劃分。如適合3歲以下嬰幼兒食用的產(chǎn)品應(yīng)該帶有統(tǒng)一的標(biāo)識，并具體標(biāo)明其所適用的具體月齡等，和普通食品進(jìn)行明確區(qū)分。此外，還應(yīng)該注意嬰幼兒食品的配料表應(yīng)該更加完整，同時附加特定的參考食用指南，對食品的安全成分進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)介紹，最大限度的避免夸大宣傳對消費者產(chǎn)生誤導(dǎo)。

在程序立法方面應(yīng)該保證立法工作的公正性、公開性和透明性。我國相關(guān)食品安全風(fēng)險的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)應(yīng)該定期組織一些由廣大消費者自行組建的社會公眾組織參與相應(yīng)的座談會或聽證會，進(jìn)而第一時間了解廣大消費者對食品安全風(fēng)險防范問題的認(rèn)識，分析消費者在食品安全方面價值趨向等，進(jìn)而在全面考慮消費者主觀感受的前提下，設(shè)計一系列備選方案，再邀請這方面的專家對各個相關(guān)備選方案進(jìn)行更為科學(xué)的探究和整理，最終確立嬰幼兒食品安全立法草案。這一方案最終應(yīng)由食品安全監(jiān)督管理部門、專家組織及社會公眾組織聯(lián)合確定。在實際立法過程中，還應(yīng)該保證社會公眾組織能夠全程參與其中，并且可以隨時針對專家組和食品監(jiān)管部門的工作提出疑問，最終建立起多元化、系統(tǒng)性和科學(xué)性較強(qiáng)的風(fēng)險評估機(jī)制，為消費者消費安全提供一定的保障。

3.2 構(gòu)建常態(tài)化的項目監(jiān)測管理體系

從傳統(tǒng)經(jīng)驗看，新時期我國食品安全防范和法律體系的構(gòu)建一定要避免重走分段監(jiān)管的老路，而是應(yīng)該將傳統(tǒng)的部門分段式監(jiān)測管理進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新和調(diào)整，進(jìn)而逐漸以項目為核心建立更為科學(xué)的橫向監(jiān)測體系。同時，政府相關(guān)部門還應(yīng)該針組織構(gòu)建相應(yīng)的常態(tài)化嬰幼兒食品安全項目，并委托專業(yè)組織加以安排，明確各個相關(guān)項目的具體內(nèi)容，以及不同崗位工作人員自身的職責(zé)等。在具體操作方面，應(yīng)該由相應(yīng)的食品藥品監(jiān)督管理總局為嬰幼兒食品安全風(fēng)險防范和法律體系的構(gòu)建設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，接受我國政府食品藥品監(jiān)督管理部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，由專家組成員對嬰幼兒食品的生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險進(jìn)行分析，并結(jié)合分析結(jié)果進(jìn)行實時監(jiān)管。在這一機(jī)構(gòu)的組建過程中，應(yīng)該保證專家不僅是食品安全風(fēng)險防范領(lǐng)域的權(quán)威，具有豐富的相關(guān)知識儲備，還應(yīng)該具備健全的人格和較高的職業(yè)道德，能夠端正工作態(tài)度，保證以客觀的態(tài)度對嬰幼兒食品安全風(fēng)險問題進(jìn)行分析，為法律體系的建構(gòu)提供相應(yīng)的意見和建議。這一項目監(jiān)測管理體系的具體工作模式為，首先由風(fēng)險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)定期深入群眾，進(jìn)行市場調(diào)研，廣泛聽取社會公眾在這方面的意見和建議，然后針對不同的食品安全風(fēng)險建立多元化的經(jīng)營管理項目，并通過有針對性的風(fēng)險評估來對項目負(fù)責(zé)和協(xié)作機(jī)構(gòu)加以確定，明確各個相關(guān)機(jī)構(gòu)在項目建設(shè)中的權(quán)力和責(zé)任，從而真正克服傳統(tǒng)分段監(jiān)管存在的弊端，在整個管理體系中組建一種系統(tǒng)性相對較強(qiáng)、可以預(yù)見的食品安全風(fēng)險監(jiān)督管理模式。

3.3 設(shè)立專門的嬰幼兒食品安全風(fēng)險防范基金

我國中央和地方食品藥品監(jiān)督管理局應(yīng)該在國家相關(guān)政策的指導(dǎo)下聯(lián)合社會民間組織構(gòu)建嬰幼兒食品藥品安全風(fēng)險防范和法律體系建構(gòu)專項基金，并且國家和政府在這方面的資金投入應(yīng)該與教育投入相當(dāng)。在基金組織的建設(shè)過程中，工作人員應(yīng)該明確各項資金的實際流向，并積極使用監(jiān)測實驗室、設(shè)備和相關(guān)信息平臺以及數(shù)據(jù)庫等對監(jiān)測范圍進(jìn)行全面覆蓋，進(jìn)而對嬰幼兒食品安全風(fēng)險防范工作進(jìn)行指導(dǎo)。同時，在實際工作過程中還應(yīng)該加大對基層食品安全風(fēng)險防范工作的資金投入，將專項資金鏈不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，為地方基層食品安全風(fēng)險防范和法律體系的建構(gòu)提供相應(yīng)的支持，對食品的來源安全進(jìn)行監(jiān)管，最終從源頭上解決這一問題。

4 結(jié)語

綜上所述，嬰幼兒食品安全風(fēng)險防范問題對嬰幼兒的成長發(fā)育甚至生命安全產(chǎn)生著極其重要的影響。所以新時期，要想為嬰幼兒營造良好的食品安全環(huán)境，就應(yīng)該積極構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險防范和法律體系，為食品安全管理問題提供相應(yīng)的保障，促使嬰幼兒能夠在優(yōu)良的食品安全環(huán)境下健康成長。

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