郭 威(中國地質(zhì)大學(武漢)，湖北 武漢 430074)

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管理專論

“凈采礦權”出讓實踐的法律分析

郭 威
(中國地質(zhì)大學(武漢)，湖北 武漢 430074)

浙江、福建等地的“凈采礦權”出讓實踐，創(chuàng)造性地對傳統(tǒng)采礦權法律要素進行了改造，擴充了采礦權的部分權能，減少了采礦權主體的權利獲取成本與實施成本，取得了較好的制度效果。但其忽視了相鄰關系與地役權兩類法律關系的差異，也模糊了地方政府作為法律主體的多元屬性，未能采用區(qū)別化的制度手段對待“任意性規(guī)范”和“強制性規(guī)范”所屬的不同法律關系。未來“凈采礦權”出讓制度設計應秉承現(xiàn)有的基本構架，輔之以區(qū)別化的制度手段。

“凈采礦權”出讓；相鄰關系；地役權；強制性規(guī)范；任意性規(guī)范

近年來，為有效保障采礦權人利益、推進礦產(chǎn)資源開采活動的順利實施，浙江、福建等地探索實施了“凈采礦權”出讓管理新政，得到了各界一定的認可，是推動礦業(yè)權管理改革的一項積極創(chuàng)新。從法律角度對“凈采礦權”出讓的實踐創(chuàng)新予以梳理分析，是其制度轉(zhuǎn)化的重要前提。

1 凈采礦權出讓的法律要素解析

1.1 基本內(nèi)涵

我國《礦產(chǎn)資源法實施細則》第6條規(guī)定：采礦權是指在依法取得的采礦許可證范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權利；《礦業(yè)權出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第15條規(guī)定：礦業(yè)權出讓是指登記管理機關以批準申請、招標、拍賣等方式向礦業(yè)權申請人授予礦業(yè)權的行為?！皟舨傻V權”，依浙江省國土資源廳于2013年出臺的《關于推進凈采礦權出讓工作的指導意見》(浙土資發(fā)〔2013〕28號)(以下簡稱《指導意見》)規(guī)定，是指采礦權出讓前期的相關政策處理到位，競得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權益制約，且可進場開展礦山建設的擬出讓采礦權；“凈采礦權出讓”則是指組織凈采礦權出讓的有關活動。

比照現(xiàn)行法律上的規(guī)定，可以看出“凈采礦權”對采礦權的概念進行了一定的創(chuàng)新與突破。

第一，擴充了采礦權的部分權能。依據(jù)《指導意見》，“凈采礦權”應是將可能引起采礦權糾紛的系列問題都處理完畢以后的采礦權，具體來說，是指“審批手續(xù)完備、資源儲量清晰，無附帶其他資產(chǎn)；礦山建設、開發(fā)時需征(占)用土(林)地以及其他附著物等有關政策已處理到位；采礦權受讓人能順利實施礦產(chǎn)開發(fā)的擬出讓采礦權”[1]。這樣，“凈采礦權”便在原有采礦權的基礎上添附了諸如道路地役權、水使用權、礦地使用權、空間利用權、廢棄物排放等開采礦產(chǎn)資源時必需的權能。

第二，達成了類似“凈土地使用權”的制度設計。凈土地使用權，是指政府在出讓前已經(jīng)協(xié)調(diào)好相關權利回收和拆遷補償?shù)榷喾椒申P系而形成的土地使用權。凈土地使用權出讓旨在去除土地上的負擔，恢復原本意義上的土地使用權，使土地使用權的權利內(nèi)容單一而明確，方便權利人使用[2]?！皟舨傻V權”的權能擴充是比照“凈土地使用權”制度設計的結果，浙江等地依據(jù)實踐經(jīng)驗創(chuàng)造性地提出剝離開采活動可能引起的道路、土地等系列糾紛負擔的凈采礦權，意欲讓采礦權人無負擔地直接進入礦場進行采礦作業(yè)，從而形成相對于普通采礦權的“干凈”權利。

第三，形成了權利義務的部分移轉(zhuǎn)。“凈采礦權”的出讓，將可能引起的采礦權糾紛解決環(huán)節(jié)前提，導致采礦權人的部分權利義務移轉(zhuǎn)給了相關政府部門。根據(jù)地方實踐，“凈采礦權”的出讓在采礦權設置方案經(jīng)省國土資源廳批復后轉(zhuǎn)入招拍掛出讓程序，省國土資源廳發(fā)證的采礦權，基礎材料由縣局準備好后，報省交易中心編制出讓方案、公開出讓。此時，相關政策處理進入實質(zhì)性階段，此場地的租賃，進礦道路的修通，控制爆破線內(nèi)的墳墓、居民住房，或拆遷、或補償，林地、旱地作物的賠償?shù)缺緫刹傻V權競得人解決的問題，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府負責。[3]

1.2 主要步驟

根據(jù)《指導意見》，“凈采礦權”出讓工作主要包括以下幾個步驟。第一，理清權屬。調(diào)查認定擬設采礦權區(qū)范圍內(nèi)以及礦區(qū)范圍外相關配套設施涉及土(林)地及其他附著物的權屬。第二，協(xié)調(diào)處理。協(xié)調(diào)處理需征(占)用土(林)地及其他附著物，以及礦區(qū)周邊影響范圍內(nèi)噪音、震動、揚塵、交通運輸?shù)雀黝愊嚓P事項，并商定土(林)地征(租)用費用、附著物等賠(補)償標準等，并簽訂協(xié)議[1]。第三，公示。將處理情況在礦山所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)及村(社區(qū))設置的信息公示欄中進行公示，公示期不少于7天。第四，告知。礦業(yè)權交易機構應在采礦權出讓公告中告知政策處理的責任主體及處理情況。

1.3 制度功效

“凈采礦權”出讓最主要的作用在于保障采礦權人順利實施開采活動。依據(jù)地方實踐經(jīng)驗，由于政策處理和地方保護等因素的影響，導致部分外來企業(yè)不敢輕易參與競買采礦權，或是競買成功無法順利實施開采，在一定程度上損害了采礦權人的合法權益[1]。通過實施“凈采礦權”出讓，競得人只需準備齊全頒發(fā)所需的相關材料，由登記機關審查、發(fā)證，然后國土資源管理部門將不同程序的審批權劃分給不同的負責人，競得人繳納相應的費用后，即可順利地辦理采礦所需要的相關手續(xù)，并且在日后礦山建設、生產(chǎn)過程中也減少了與礦區(qū)群眾發(fā)生糾紛的可能性[4]。

由此可以看出，“凈采礦權”出讓的制度功效在于節(jié)約采礦權主體的市場交易成本，表現(xiàn)在兩個方面。一是減少采礦權主體的權利獲取成本?！皟舨傻V權”出讓使得采礦權以整體打包的形式出讓成交，這樣采礦權競得人在簽署采礦權出讓合同之前，對于出讓合同的信息獲取、處理和執(zhí)行等相關契約成本已經(jīng)由政府完成，節(jié)省了大量合同訂立成本，同時省去了與土地權利人以及其他權利人進行繁瑣的市場談判環(huán)節(jié)。二是減少采礦權主體的權利實施成本。按照“凈采礦權”的制度設計，競得人在取得出讓合同后，權利實施的相關問題負擔也轉(zhuǎn)移到政府方面，大大減少了競得人獲取采礦權后面對傳統(tǒng)諸多糾紛與矛盾的可能性，保障競得人充分享受相關權利[2]。

2 “凈采礦權”出讓的法律瑕疵

“凈采礦權”出讓之所以能取得較為理想的制度功效，主要緣于相關權利義務的轉(zhuǎn)移，一是轉(zhuǎn)移的權利義務范圍較廣，二是權利義務主體轉(zhuǎn)換為政府機構。這種制度設計雖然客觀效果不錯，但在法律關系層面存在些許瑕疵，在一定程度上制約了制度功效的最大化。

2.1混淆了相鄰關系與地役權兩類不同的法律關系

轉(zhuǎn)移的權利義務范圍較廣體現(xiàn)在“凈采礦權”出讓同時處理了相鄰關系與地役權兩類法律關系可能產(chǎn)生的利益糾紛問題，但由于將兩類法律關系進行了過度同質(zhì)化的處理，造成了法律上的瑕疵。

2.1.1 “凈采礦權”出讓中的相鄰關系

相鄰關系為羅馬法以來民法上的一項重要制度，是指相鄰近的不動產(chǎn)所有人或利用人之間，一方所有人或利用人的支配力與他方所有人或利用人的排他力相互沖突時，為調(diào)和其沖突以謀共同利益，而由法律直接規(guī)定的權利義務關系[5]。換句話說，相鄰各方在對各自所有或使用的不動產(chǎn)行使所有權或使用權時，因相互間依法應當給予方便或接受限制而發(fā)生的權利義務關系，即為相鄰關系[6]。

具體到礦產(chǎn)資源領域，相鄰關系主要是指礦業(yè)權與其他不動產(chǎn)或不同權屬的探礦權、采礦權之間在地域上或立體空間上構成事實上的相鄰，繼而在其主體之間形成的相鄰關系[7]，比如通行、供電、供水和架設管線等。“凈采礦權”出讓實踐所要解決的主要問題即礦產(chǎn)資源開采中的相鄰關系。如舟山定海區(qū)在采礦權設置方案經(jīng)省廳批復轉(zhuǎn)入出讓程序后，便由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府著手進行相鄰關系的政策處理，包括道路修通、控制爆破線內(nèi)財產(chǎn)的補償或賠償?shù)葐栴}。

2.1.2 “凈采礦權”出讓中的地役權

地役權，是民法用益物權中的一項重要權利，指按照合同約定利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己不動產(chǎn)效益的權利。傳統(tǒng)民法地役權中的不動產(chǎn)一般是指土地，并不指涉開采礦產(chǎn)需要而使用他人土地等不動產(chǎn)的情形。我國《物權法》第156條第2款規(guī)定：“前款(地役權)所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地”，表明我國當前立法將地役權的不動產(chǎn)客體限定為土地(需役地)。就此款規(guī)定而言，采礦權人不能通過創(chuàng)設地役權來為自己獲取利益。但是，羅馬法上設立地役權的初衷是為了土地的利益，是囿于當時社會可利用的資源主要是土地，大陸法系諸多國家的立法盡管繼承了此立法目的，但隨著社會的發(fā)展，開始有所突破，如《法國礦業(yè)法典》第71條即規(guī)定了礦產(chǎn)資源勘探與開采中的地役權*《法國礦業(yè)法典》第72條明確說明“第71條至第71—6條設立的占有和通過土地的地役權為土地主人及其權利所有人，特別是土地的開采者設立了在受到損害時候獲得賠償?shù)臋嗬薄?。此外，英美法系的地役權制度則不受設立目的的束縛，既可以為需役地的利益創(chuàng)設，也可不以需役地的存在為條件，如取益地役權，即在供役地上放牧、采礦等情形[8]。

在浙江、福建等地的“凈采礦權”出讓探索實踐中，通過地役權取得礦業(yè)用地等已成為重要制度內(nèi)容，如在浙江省出臺的《指導意見》中明確規(guī)定“需征(占)用擬出讓采礦權礦區(qū)范圍或影響范圍內(nèi)的土地及其附著物的相關補償事項須簽訂補償協(xié)議。涉及村集體權益的，須召開村民大會或村民代表大會討論，并經(jīng)三分之二以上的村民或村民代表同意；涉及個人權益的，須經(jīng)全部權益人同意”，即可視為的地役權設立的一種類型。

2.1.3 相鄰關系與地役權的殊途與同歸

相鄰關系與地役權的制度宗旨具有一致性，都通過對毗鄰自己財產(chǎn)的他人財產(chǎn)以某種方式加以利用，從而提升自己財產(chǎn)效應，因而在制度形態(tài)上具有相似性。在《物權法》頒布之前，我國并沒有明確的地役權制度，有關地役權的糾紛大多是按相鄰關系處理的[9]。在浙江、福建等地的“凈采礦權”出讓實踐中，相鄰關系與地役權糾紛也作為同類問題一并處理，未加區(qū)分。但從理論上來看，這兩類法律關系有著實質(zhì)性差異，具有不同的法律意義。

第一，相鄰關系是法定的，是不動產(chǎn)所有權內(nèi)容的當然擴張或限制；地役權是當事人各方通過合同設立的，是權利主體基于合同關系而對所有權的擴張或限制。

第二，相鄰關系作為一種物權法上的制度，是法律對鄰近的不動產(chǎn)的利用作最低限度的調(diào)節(jié)的結果，它對不動產(chǎn)所有權的限制或擴張程度較??；地役權作為當事人雙方超越相鄰關系的限度而約定的權利義務關系，其對不動產(chǎn)所有權的限制或擴張的程度較大。

第三，相鄰關系不是一種獨立民事權利，是所有權本身的限制或擴張，其成立及對抗第三人不需要登記便可當然發(fā)生；地役權則為獨立的民事權利，是物權的一種，其成立是由物權性質(zhì)所決定的，以登記為必要[10]。

可以看出，相鄰關系屬于民事法律關系中的“強制性規(guī)范”，不以當事人的意思而排除其適用，而地役權則屬于“任意性規(guī)范”，需依據(jù)當事人的意思表達合意而適用，二者的制度宗旨雖然一致，但法律的調(diào)節(jié)手段卻有質(zhì)的不同。具體到“凈采礦權”出讓來說，相鄰關系的規(guī)定如采礦權人通行、供電、供水和架設管線等行為是相關權利主體必須容忍的，屬于法律的強制性規(guī)范，因為這是采礦權作為一種物權的題中之義；但通過地役權取得礦業(yè)用地等行為需要經(jīng)過當事人之間的共同合意，因為其已經(jīng)超出了采礦權本身的權利界限。而在浙江、福建等地的實踐中，這兩類法律關系均由政府統(tǒng)一規(guī)范，并未加以區(qū)分，如浙江省出臺的《指導意見》明確規(guī)定：“所在地縣級國土資源部門要做好采礦權報批工作，配合所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)人民政府做好采礦權出讓前期的土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權屬認定、協(xié)調(diào)處理、簽訂協(xié)議、公示等凈采礦權出讓前后的相關政策處理工作”。這種做法契合了礦產(chǎn)資源開采行為中相鄰關系與地役權相同的制度宗旨，但手段的單一性對于屬于“強制性規(guī)范”的相鄰關系是合適的，對于“任意性規(guī)范”的地役權來說，則偏離了制度設計的范疇，具有法律瑕疵，制約了制度效能的最大化。

2.2 地方政府多元法律主體屬性的錯位

“凈采礦權”出讓轉(zhuǎn)移的權利義務范圍較廣的外在動力是地方政府的積極作為，但地方政府忽略了其承擔的法律角色具有多元性和差異性。在“凈采礦權”出讓實踐中，地方政府具有私法主體與公法主體兩種不同的擔當，同時在公法主體層面，政府還具有不同的職能屬性。忽視或混淆這兩個層次的屬性，可能產(chǎn)生一定的法律副作用。

在浙江、福建等地的“凈采礦權”出讓中，地方政府往往呈現(xiàn)的是促進采礦權出讓順利進行的管理者角色，是協(xié)調(diào)采礦權行使中相鄰關系或地役權雙方利益關系的協(xié)調(diào)人角色，是地方政府作為公法主體法律屬性的體現(xiàn)。但均忽略或者說隱藏了其作為市場交易主體這一私法主體屬性。因為作為采礦權的出讓方，地方政府還承擔著礦產(chǎn)資源所有人代表的私法主體角色?！皟舨傻V權”出讓中地方政府積極介入相關事宜，固然有創(chuàng)造良好礦產(chǎn)資源開采環(huán)境的管理動因，但還有一個潛在的重要動機，即地方政府出讓采礦權或凈采礦權時的角色并不完全是經(jīng)濟的管理者，同是也是自利的經(jīng)濟主體，此時地方政府獲得“凈采礦權”并把它出讓從而使自己的預期收益最大化就有可能是順理成章之事。

因此，地方政府在獲取礦區(qū)土地及其上附著物的產(chǎn)權、行使地役權時，還存在與其他經(jīng)濟主體平等交易的民事法律關系，因而不必然擁有強制權。從這個角度說，地方政府完全以經(jīng)濟管理者的身份介入地役權強制交易，就是越權。這種越權行為雖然使礦產(chǎn)資源開采的效率提高，但卻有可能導致不公平，從而破壞了市場交易自愿的原則。

但是，若完全以市場主體的身份介入，則“凈采礦權”出讓與傳統(tǒng)的采礦權出讓沒有實質(zhì)上的區(qū)別，反而多出了政府介入這一不必要的環(huán)節(jié)。實際上，“凈采礦權”出讓之所以能獲得好評，某種程度上正是基于地方政府的積極介入，但這種介入應有一定的控制機制，即政府管理職能的區(qū)分。這種區(qū)分的疏忽或漠視，是地方實踐中政府法律主體錯位的第二個層面。

一般來說，在市場經(jīng)濟活動的管理方面，政府具有兩類職能：一種是前置職能，一種是后置職能。前置職能主要作用于具體的市場行為之前，主要表現(xiàn)為政府對市場活動的引導和服務作用，如戰(zhàn)略規(guī)劃制定和公共服務方面的職能，以彌補市場本身的不足和缺陷，為市場經(jīng)濟健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境[11]。后置職能主要作用于具體的市場行為之后，主要表現(xiàn)為政府對市場的監(jiān)管和規(guī)范作用，規(guī)制市場活動中的不法行為，維護公平競爭的市場秩序，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。從民事法律角度來看，政府這兩種職能的有效發(fā)揮應與不同的民事規(guī)范類型正確對應。前置職能對應于“任意性規(guī)范”，在有效引導和服務的前提下，充分尊重市場主體之間的意思自治，保障市場主體意思順利得以實施。后置職能對應于“強制性規(guī)范”，對市場主體的行為進行有效監(jiān)管與規(guī)制，保障市場的平等有序，使各市場主體的利益最大化。

在“凈采礦權”出讓過程中，地方政府的介入只注意或者說只運用了后置職能，將處于不同法律關系中的采礦權人的權利義務都移轉(zhuǎn)過來統(tǒng)一處理。對于“強制性規(guī)范”的相鄰關系而言，以政府的介入替代當事人意思的表達沒有問題，因為相鄰關系糾紛的處理規(guī)則是由法律直接規(guī)定的，這也是“凈采礦權”出讓制度效率的體現(xiàn)。但對于“任意性規(guī)范”的地役權來說，地方政府完全替代采礦權人則是對法律制度的違背。在這種情況下，政府的介入雖然降低了采礦權人的權利實施成本，提高了單個主體礦產(chǎn)資源開采行為的效率，但是采礦權、地役權與相關的土地等權利，都是獨立的物權，在物權法之上都是相互平等的，讓相關聯(lián)他人服從采礦權人，并認為采礦權優(yōu)先于土地使用權的優(yōu)權主義[12]，有違物權平等的公平原則。采礦權人要從相關權利主體處獲得土地利用權、地役權等，應是通過市場及平等的協(xié)商，根據(jù)價格信號決定物權的交易，讓市場決定資源的配置[2]。此時政府的職能應是前置性的，在于保障市場配置礦產(chǎn)資源的決定作用，而浙江、福建等地方政府恰恰沒有區(qū)分出這種前置性職能，忽略了前置性職能與“任意性規(guī)范”、后置性職能與“強制性規(guī)范”這兩種一一對應的關系，進而導致了效率與公平可能產(chǎn)生失衡的不良效果。

3 未來“凈采礦權”出讓展望

總體來看，在浙江、福建等地 “凈采礦權”出讓實踐以采礦權人在資源開采過程中遇到普遍法律糾紛為出發(fā)點，比照“凈土地使用權”的制度設計，創(chuàng)造性地對傳統(tǒng)采礦權法律要素進行改造，通過權利義務的部分移轉(zhuǎn)，擴充了采礦權的部分權能，減少采礦權主體的權利獲取成本與實施成本，有效解決了采礦權人權利獲取后無法順利開采的實際問題，取得了較好的制度效果。但遺憾的是，該做法忽視了權利義務移轉(zhuǎn)和權利主體變更過程中涉及到的相鄰關系與地役權兩類法律關系的差異性，也未能明確地方政府主體的多重法律屬性，將兩種不同性質(zhì)的法律關系進行了單一化處理，未能采用區(qū)別化的制度手段對待“任意性規(guī)范”所屬法律關系和“強制性規(guī)范”所屬的法律關系。

我國《物權法》之所以明確區(qū)分相鄰關系與地役權，即在于為民事法律關系主體的權利自由劃定界限。在相鄰關系中，相對方的權利人負有對利用人的強制容忍義務，相對方權利人沒有否決他人利用自己財產(chǎn)的自由；而在地役權中，相對方權利人對利用人沒有容忍義務，只有協(xié)商義務，擁有否決他人利用自己財產(chǎn)的自由。對應的，這種自由的劃界也為政府干預明確了界限，即在相鄰關系中，政府可介入到平等主體當中對權利實體問題依照法律的“強制性規(guī)范”進行處理，發(fā)揮監(jiān)管與裁決的“后置”職能；但在地役權問題中，政府必須尊重雙方的自由空間，不宜介入實體問題的處理，而是為雙方的自由協(xié)商創(chuàng)造條件，發(fā)揮引導與服務的“前置”職能。這種前置職能與“任意性規(guī)范”、后置職能與“強制性規(guī)范”的一一對應關系，正是政府介入民事法律活動關系的“控制閥”，是處理制度效率性與公正性的“調(diào)節(jié)器”。

因此，未來“凈采礦權”出讓的制度設計應秉承現(xiàn)有的基本構架，輔之以區(qū)別化的制度手段：對道路修通、供水供電、線路鋪設及相關區(qū)域內(nèi)財產(chǎn)的補償或賠償?shù)葐栴}等涉及相鄰關系中權利義務糾紛，由地方政府替代采礦權人對實體問題進行統(tǒng)一處理，以保障采礦權基本權能的實現(xiàn)；對采礦用地的獲取等地役權相關問題，地方政府不宜完全替代采礦權人，而應著眼于程序問題的設計和完善，積極為采礦權人和其他權利人的協(xié)商創(chuàng)造平等有序的制度環(huán)境，以此實現(xiàn)效率與公正的最佳調(diào)節(jié)，促進“凈采礦權”出讓制度效能的最大化。

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The legal analysis of “net mining rights” transfer practice

GUO Wei

(China University of Geosciences (Wuhan)，Wuhan 430074，China)

The “net mining rights” transfer practice make a renovation on the traditional mining right legal elements，expand the power functions of the mining rights，reduce the mining rights acquisition cost and implementation cost，which has a good effect.But the difference of the neighborhood and easement，and the diversity of local government subject attribute are overlooked.Meanwhile，the peremptory norm and the permissive regulation are not treated differently by the system design.The future system design of the transfer of “net mining rights” should uphold the basic framework of the existing system，supplemented by the differentiated system means.

“net mining rights” transfer；neighborhood；easement；peremptory norm；permissive regulation

2015-01-23

國土資源部法律評價工程重點實驗室開放課題基金資助(編號：CUGFP—1401)

郭威(1982-)，男，湖北襄陽人，中國地質(zhì)大學(武漢)講師，博士，主要從事資源法學研究。

F407.1

A

1004-4051(2015)09-0017-05