李超峰

（中國人民大學法學院，北京 100872）

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償制度的完善

李超峰

（中國人民大學法學院，北京 100872）

本文介紹了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)闹贫冉ㄔO及治理情況，從管理體制、法律保障、稅費補償、保證金制度、執(zhí)行標準等方面論述了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償存在的問題，建議進一步明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)哪繕伺c定位，以完善法律法規(guī)體系為基礎，建立健全 “三制度、一機制、一基金”基本制度。

礦產(chǎn)資源；開發(fā)；生態(tài)補償；法律法規(guī)體系

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，給礦產(chǎn)地的自然生態(tài)環(huán)境造成污染、破壞及其他損害，環(huán)境生態(tài)功能下降而進行的治理、修復、校正所給予的資金補償；原產(chǎn)地居民、礦業(yè)城市喪失可持續(xù)發(fā)展能力所給予的資金扶持、技術(shù)和實物幫助、稅收減免、政策優(yōu)惠等一系列活動。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償主要包括三個方面：一是對于地質(zhì)環(huán)境與土地資源破壞損失補償。礦產(chǎn)資源勘查開采利用過程中，對受采礦活動影響而產(chǎn)生的地質(zhì)環(huán)境變異或破壞的事件。二是對于環(huán)境污染與環(huán)境事故損失補償。礦產(chǎn)資源及能源礦產(chǎn)資源開采利用過程中，對產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣對環(huán)境造成損害進行補償。三是對于生態(tài)系統(tǒng)損失補償。礦產(chǎn)資源及能源礦產(chǎn)資源開采利用過程中，對森林、草地、濕地生態(tài)系統(tǒng)造成功能價值的損失的補償。

1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)默F(xiàn)狀

從我國已經(jīng)出臺的法律法規(guī)來看，《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境的相關方面問題都有原則性的要求，其中《礦產(chǎn)資源法》明確要求資源開發(fā)造成耕地、草地、林地等生態(tài)環(huán)境破壞的，要因地制宜采取措施進行復墾利用；《環(huán)境保護法》提出必須在保護生態(tài)環(huán)境的前提下開發(fā)資源；另外在相關礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃等政策文件中，也都對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境問題提出了明確要求。各?。▍^(qū)、市）基本都建立了礦山環(huán)境保證金制度，以人民政府令或部門聯(lián)合發(fā)文的文件形式出臺管理辦法，用以指導和明確礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金的用途、繳存、返還、使用和監(jiān)管管理。

2006年6月，我國開始建立礦山環(huán)境保證金制度，按照企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、專款專用的原則，采礦權(quán)人應當一次性或分期向礦政管理機關繳納礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理保證金［1］。未交納礦山環(huán)境保證金的礦山企業(yè)或者個體的采礦申請，不予采礦登記，不頒發(fā)采礦許可證。

為了進一步做好歷史遺留的老礦山生態(tài)環(huán)境問題，國家通過財政專項的形式，開展老礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程。截至2012年底，已累計安排治理項目資金總額近234.4億元。所安排的項目覆蓋全國31個?。▍^(qū)、市）（不包含臺灣）和10多個國有企業(yè)的礦區(qū)，包含了煤、金、鐵、鉛鋅等多達40多個礦種，投入煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金最多。此外，各級地方財政的礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入力度也呈逐年增加趨勢，據(jù)不完全統(tǒng)計，自2000年以來，由于中央財政的投入，拉動了用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財政及企業(yè)自籌資金超過400億元。同時，按照《國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出的“誰投資、誰受益”的原則，引入市場機制，通過多元化的資金來源渠道，加強對于老礦山和已經(jīng)閉坑的廢棄礦山生態(tài)環(huán)境的恢復治理。各地積極探索，通過廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復后給予土地使用權(quán)等模式，吸引社會資金開展生態(tài)恢復治理工作。

2 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償存在的問題

2.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償管理體制不健全

目前，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償管理主要是由國土資源管理部門負責，縱向上基本建立了國家、省、市、縣四級管理體制，但缺乏有效的橫向管理體制，特別是跨省區(qū)的管理與協(xié)調(diào)機制，難以有效解決跨省區(qū)資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境問題［2］。同時，全國還沒有形成規(guī)范有效的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償管理體系，特別是監(jiān)督體系的缺乏，相關補償費用的繳納標準也不盡統(tǒng)一，在實踐操作中也做法各樣，未能取得應有的效果。

2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償缺乏專門的法律保障

盡管我國的一些專門法，包括《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》等對于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償問題作出了一些相關規(guī)定，但都是簡略的、原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金等制度的實施缺乏位階較高的、專門性、全國性的法律法規(guī)予以保障。因此，在實際操作過程中，礦山生態(tài)環(huán)境的補償及恢復治理難以持續(xù)地、規(guī)范地推進，也難以取得比較理想的長期效果。

2.3 相關資源稅費制度作用于生態(tài)環(huán)境補償不足

我國設立礦產(chǎn)資源補償費和價款的初衷在于補充國家對資源勘探投入的不足。按照財政部、國土資源部《關于印發(fā)＜探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法＞的通知》（財綜字［1999］74號）要求，礦產(chǎn)資源補償費專項用于礦產(chǎn)資源勘查、保護和管理支出，其中也包括礦山生態(tài)環(huán)境保護。目前，國土資源部正逐年增加礦產(chǎn)資源補償費和礦業(yè)權(quán)價款收入用于礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理的份額，然而，投入總量不足和治理任務艱巨之間的矛盾，短時期內(nèi)難以得到緩解。同時，相關投入機制并不完善，相關法律法規(guī)規(guī)定也明顯缺乏，以致于使礦山生態(tài)環(huán)境補償問題不能得到根本解決。

2.4 礦山環(huán)境恢復治理保證金制度有待完善

從當前各地礦山環(huán)境恢復治理保證金的執(zhí)行效果來看，仍有較大的完善空間：保證金執(zhí)行的配套制度，如礦山環(huán)境評價制度和評價標準尚待完善。礦山環(huán)境的破壞從時間上來看可分為老的破壞和新的破壞，對新老破壞問題如何執(zhí)行其礦山環(huán)境恢復保證金制度，尚無明確規(guī)定。同時，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的征收范圍和征收標準。

2.5 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償標準執(zhí)行不統(tǒng)一

一是補償收費分散，存在“搭便車”收費現(xiàn)象；同時由于征收部門的不同，缺乏深入的溝通，常常出現(xiàn)環(huán)境保護立法與礦產(chǎn)資源立法存在一定的分歧，從而形成對同一補償對象多種名目收費，加重了礦山企業(yè)的負擔；二是缺乏統(tǒng)一的模式和規(guī)定。具體執(zhí)行中，有的地方是按礦產(chǎn)開采量征收的，有的地方是按銷售量征收的，有的是按項目的投資量征收的，還有的是按礦業(yè)對礦山生態(tài)破壞的占地面積征收；三是由于征收方式不一致，征收標準不同，存在征收費用遠低治理費用的現(xiàn)象。

3 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償制度

3.1 明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)哪繕?/h3>

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)目傮w目標是：構(gòu)建系統(tǒng)完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償法律法規(guī)體系，使之有法可依，有章可循；建立相應的制度，使之行之有效；建立健全地質(zhì)環(huán)境管理組織機構(gòu)與管理體制機制體系，加強技術(shù)支撐體系和支撐隊伍建設，加強中介組織建設和管理，強化技術(shù)支持體系。

3.2 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)姆煞ㄒ?guī)

目前，涉及到礦山環(huán)境方面的法律主要有《環(huán)境保護法》、《地質(zhì)災害防治條例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》等，但有針對性地對礦山環(huán)境做了規(guī)定的只有《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》和《地質(zhì)災害防治條例》。由于《礦山地質(zhì)環(huán)境報告規(guī)定》和《地質(zhì)災害防治條例》是將礦山地質(zhì)環(huán)境部分如何管理作了明確的規(guī)定，而涉及礦山“三廢”和礦山生態(tài)環(huán)境部分沒有明確規(guī)定。因此，有兩種解決方案［3］：一是將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》升格為《礦山環(huán)境保護條例》。由于《礦山地質(zhì)環(huán)境報告規(guī)定》為部門規(guī)章，其法律效應大打折扣?？梢詫ⅰ兜V山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》升格為《礦山環(huán)境保護條例》。將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》升格為《礦山環(huán)境保護條例》，并將地下水、礦山地質(zhì)環(huán)境和礦山生態(tài)環(huán)境合并在一起，由一個部門進行管理比較合宜。二是在《環(huán)境保護法》的指導下，直接出臺《礦山環(huán)境（保護）法》。目前，水資源的管理有《水法》，森林的有《森林法》，還有《草原法》、《大氣法》等。礦山環(huán)境在未來我國建設生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略中也占有較為重要的地位，因此，礦山環(huán)境也應該單獨立法——《礦山環(huán)境（保護）法》。由于其是單獨在《環(huán)保法》下立法，其職能（部門）需要調(diào)整，一個是將水利部門地下水管理職能、國土部門的地下水環(huán)境管理職能、環(huán)保部的礦山三廢的管理職能剝離，考慮到國土部門還有礦山管理職能等因素，因而，出臺《礦山環(huán)境（保護）法》，將這三者職能合并，劃歸國土部門管理，還是較為合宜的。

3.2 建立健全 “三制度、一機制、一基金”基本制度

礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補償機制需要以相關法律法規(guī)為龍頭，建立完善“三制度、一機制、一基金”制度，用以構(gòu)建我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)拈L效機制?！叭贫取狈謩e為：礦山環(huán)境損害補償賠償制度、礦山環(huán)境責任保險制度、以及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金制度。“一機制”為礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價核算機制、“一基金”為橫向轉(zhuǎn)移環(huán)境代價補償共建基金。

3.3.1 礦山生態(tài)環(huán)境責任保險制度

借鑒生態(tài)環(huán)境污染強制責任保險的經(jīng)驗做法，建立礦山生態(tài)環(huán)境責任保險制度，采用行政和市場相結(jié)合的方式，鼓勵和督促礦業(yè)企業(yè)投保［4］。通過礦山生態(tài)環(huán)境責任保險的落實，促進生態(tài)環(huán)境補償長效機制的建設。

3.3.2 礦山生態(tài)環(huán)境損害補償賠償制度

礦產(chǎn)資源開發(fā)者與利用者應當承擔其經(jīng)營活動對生態(tài)環(huán)境造成破壞的損失，從而補償其生存發(fā)展環(huán)境遭到損害的當?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，補償?shù)臉藴适菍ΦV區(qū)生態(tài)環(huán)境功能造成損害的價值或?qū)ο嚓P利益者預期收益的影響進行足額賠償。

3.3.3 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金制度

根據(jù)相關行政部門認可的生態(tài)環(huán)境恢復治理方案，由相關專業(yè)機構(gòu)在科學評估資源開發(fā)帶來生態(tài)環(huán)境損失的基礎上，核算確定礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金的繳存標準，國土資源行政主管部門應該建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金的繳存核算制度，保證采礦權(quán)人繳納的保證金不得低于將來用于恢復治理所需實際費用［5］。

3.3.4 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境代價核算機制

將礦山環(huán)境代價核算列入礦產(chǎn)資源開發(fā)相關審批環(huán)節(jié)。礦山企業(yè)在取得資源開發(fā)權(quán)利時必須提供由具有相應編制機構(gòu)編制的礦山生態(tài)環(huán)境代價核算及代價控制報告，詳細計算礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的預期收益以及礦產(chǎn)資源開發(fā)對于生態(tài)環(huán)境造成的負面影響，將上述兩者進行比較，如果對于環(huán)境造成的負面價值超過資源開發(fā)的預期收益，將不允許企業(yè)進行資源開發(fā)［6］。

3.3.5 橫向轉(zhuǎn)移生態(tài)環(huán)境代價補償共建基金

按照“誰受益、誰補償”的生態(tài)補償原則，作為資源輸入型的東部及沿海受益地區(qū)也應該向資源輸出型的地區(qū)進行生態(tài)補償。主要用于礦區(qū)居民發(fā)展機會的損失補償和歷史時期形成的生態(tài)環(huán)境破壞的生態(tài)補償。對于具體的補償模式以及補償數(shù)額，可以由國家依據(jù)其煤礦資源、鐵礦石資源流量及煤礦、鐵礦石差價按一定比例征收，通過輸入地政府向輸出地政府或直接向國家財政轉(zhuǎn)移的方式來實現(xiàn)由于資源原產(chǎn)地發(fā)展機會成本和生態(tài)環(huán)境破壞的補償。

［1］葛偉亞，周潔.礦山環(huán)境管理保護研究進展分析［J］.西部探礦工程，2008（11）：128－129.

［2］中國國土資源經(jīng)濟研究院.地質(zhì)環(huán)境管理發(fā)展戰(zhàn)略總體思路和基本框架［R］.2010.

［3］黃鳳文，余振國，孫貴尚.礦山環(huán)境管理引入礦山環(huán)境責任保險制度研究［J］.中國國土資源經(jīng)濟，2007（8）：24－25.

［4］張濤.北京市礦山環(huán)境治理恢復保證金繳存標準研究［D］.北京：中國地質(zhì)大學（北京），2008.

［5］中國國土資源經(jīng)濟研究院.礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價的核算理論方法與核算制度建設研究［R］.2012.

［6］胡煒，魏本寧，趙江濤.國外礦山環(huán)境治理管理制度研究及對我國的啟示［J］.中國礦業(yè)，2011，20（S1）：134－136.

The perfection of the system of ecological compensation of mineral resource exploitation in China

LI Chao－feng
（Law school，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

This paper introduced the system construction and the treatment status of ecological environment construction of mineral resources development，and discussed the problems in ecological compensation of mineral resource exploitation from the management system，legal protection，taxes compensation，margin，and the implementation standards.we should make the objectives and positioning of ecological Compensation of Mineral Resource Exploitation clearly，and take improving the legal system as the basis，establish and improve the basic system of"three system，a mechanism，a fund".

mineral resources；development；ecological compensation；legal system

李超峰（1973－），男，河南濮陽人，中國人民大學法學院博士后研究人員，主要研究方向為法學理論、司法制度等。E－mail：lcff2002＠126.com。

D922.62

A

1004－4051（2015）09－0069－03

2015－02－04