周志明

摘要：依法治國(guó)是立國(guó)之本。治吏是依法治國(guó)的核心內(nèi)容，也是依法治國(guó)的根本。監(jiān)督機(jī)制，是依法治國(guó)的保證。治國(guó)而不先治吏，治國(guó)便是一句空話。治吏，旨在使國(guó)家干部帶頭遵守法律，按法律辦事，群眾才相信干部，相信法律。法律才能有保證地實(shí)施，社會(huì)才能有序向前發(fā)展。要保證法律實(shí)施，有效的監(jiān)督機(jī)制是其保證。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó);治吏;監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1674-9324（2014）42-0078-03

泱泱中華是一個(gè)歷史悠久的文明古國(guó)。自秦統(tǒng)一以來(lái)就開始立法，其目的就是通過(guò)法律的制定為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)。至清末，法律基本形成一個(gè)框架，但尚不完善，最終脫離不了還是為了統(tǒng)治階級(jí)皇權(quán)服務(wù)的宗旨，不能保障人民群眾的根本利益和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中華民國(guó)的法律，也是為蔣、宋、孔、陳四大家族為代表的資本家、地主的利益服務(wù)的工具。中華人民共和國(guó)成立后徹底推翻了舊的法律制度，建立了新的、代表廣大人民群眾和符合社會(huì)主義建設(shè)的法律。六十多年來(lái)制訂從國(guó)家基本法憲法到實(shí)體法，大約有上百部法律法規(guī)。其涉及面之廣、內(nèi)容之豐富，是中國(guó)幾千年來(lái)都沒(méi)有的。每一部法律的制定參照了中國(guó)古代的律法和國(guó)外的立法原則，結(jié)合中國(guó)特色的社會(huì)主義特點(diǎn)而形成的。六十多年來(lái)幾經(jīng)修改，基本完善了現(xiàn)有的法律框架。不論是古代法律，還是現(xiàn)在中華人民共和國(guó)的法律，有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是都把治國(guó)與治吏結(jié)合起來(lái)，并把治吏作為治國(guó)的重要內(nèi)容。

一、依法治國(guó)是立國(guó)之本

任何一個(gè)國(guó)家、任何一個(gè)朝代，只要有階級(jí)存在就會(huì)有法律存在。其目的就是通過(guò)法律法規(guī)約束人們的行為，從而達(dá)到國(guó)家的穩(wěn)定。歷代法律也把治吏作為治國(guó)的重要內(nèi)容，甚至對(duì)官吏違法行為，如貪污腐敗的官員進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，古代有誅滅九族、沒(méi)收全部家產(chǎn)之刑。只有在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家所制定的法律，才是為民眾求安康的法律。解放初人民群眾雖不懂法律，但人民群眾相信共產(chǎn)黨，毛澤東很重視黨內(nèi)的腐敗問(wèn)題。他曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“我們殺了幾個(gè)有功之臣，也是萬(wàn)般無(wú)奈。我們建議重讀一下《資治通鑒》。治國(guó)就是治吏，禮、義、廉、恥，國(guó)之四維。四維不張，國(guó)將不國(guó)。如果臣子一個(gè)個(gè)寡廉鮮恥，貪污無(wú)度，那么天下一定大亂。國(guó)民黨是這樣，共產(chǎn)黨也是這樣”。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，在鄧小平法制思想的指引下，我國(guó)的民主法制建設(shè)取得了巨大成就和發(fā)展。黨的十五大運(yùn)用鄧小平理論，對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了科學(xué)總結(jié)，提出“依法治國(guó)”、“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，把依法治國(guó)提到了黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本戰(zhàn)略的高度，作為發(fā)展人民民主、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的必由之路。十五大報(bào)告指出：“依法治國(guó)就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度、法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”

十一屆三中全會(huì)后，撥亂反正，黨把經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)作為改革的重點(diǎn)。鄧小平提出“要一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一手抓法治建設(shè)”。改革三十多年來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，法律逐步完善。法律是人們行為的方向，在法律范圍之內(nèi)行使自己的權(quán)利，才能確保社會(huì)的穩(wěn)定、安康。黨的十五大報(bào)告指出了依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的方略，科學(xué)地總結(jié)出依法治國(guó)的科學(xué)涵義，即“依法治國(guó)就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度與法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。黨的十六大提出執(zhí)政黨要依法執(zhí)政的方針。今天我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主法律建設(shè)已進(jìn)入一個(gè)新發(fā)展階段，并取得了顯著成效，初步形成以憲法為核心的中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。但我國(guó)的民主法制建設(shè)仍面臨許多問(wèn)題，尤其是法律實(shí)施問(wèn)題變得突出起來(lái)，依法治國(guó)仍任重而道遠(yuǎn)。我們要繼續(xù)以鄧小平民主法制思想為指導(dǎo)，努力繼承和發(fā)展這一思想，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史進(jìn)程，才能確保社會(huì)更好發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)生活中存在許多不如人意的地方，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。因此維護(hù)法律的尊嚴(yán)，遵守法律準(zhǔn)則是立國(guó)之本。

二、治吏是依法治國(guó)的重要內(nèi)容

歷代統(tǒng)治階級(jí)都把治吏作為治國(guó)的核心內(nèi)容。所謂“治吏”，吏即現(xiàn)在所講的國(guó)家公務(wù)員、國(guó)家干部。治即對(duì)國(guó)家公務(wù)員、國(guó)家干部的管理，就是通過(guò)法律的形式規(guī)范國(guó)家干部的行為準(zhǔn)則，做到依法行政。之所以講治吏是依法治國(guó)的主要核心內(nèi)容，縱觀歷史，朝代的更迭，無(wú)不包括三個(gè)方面：一是當(dāng)權(quán)者淫亂荒誕、不理朝政，任人為親、買官賣官，導(dǎo)致民不聊生，最后官逼民反。二是貪污腐敗、生活墜落。如清廷宰相和坤，官居一人之下萬(wàn)人之上，其貪污受賄錢財(cái)富可敵國(guó)，其下級(jí)官員更是大貪特貪，結(jié)果導(dǎo)致國(guó)庫(kù)空虛，國(guó)家難以維繼。國(guó)民黨政府當(dāng)政時(shí)，也未逃脫這個(gè)歷史的魔圈。最主要的原因就是，國(guó)民黨政府不是搞法治而是搞人治，任人為親，從上到下，腐敗成風(fēng)。而貪污受賄者，又都是國(guó)家權(quán)力的掌控者。這些官吏手中掌握大量國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源和人力資源，很容易滋生腐敗現(xiàn)象。其腐敗現(xiàn)象不同于其他刑事犯罪具有顯現(xiàn)性，刑事或治安犯罪是個(gè)體或少數(shù)群體作案，易于偵破，影響較小。而腐敗案具有隱蔽性，且人對(duì)金錢物質(zhì)的欲望十分強(qiáng)烈，其群體大，因此最易危及國(guó)家根基。三是行政不作為或亂作為。本應(yīng)是行政人員工作職責(zé)范圍的事，能不做的就不做，能推諉的盡量推。如盜竊案、黑社會(huì)性質(zhì)流氓犯罪。有的是亂作為，如強(qiáng)拆遷等。改革開放三十多年來(lái)，據(jù)國(guó)家紀(jì)檢部門統(tǒng)計(jì)每年有幾萬(wàn)國(guó)家公務(wù)員貪污受賄，上百億元落入這些蟻蟲荷包。隨著改革深入，貪污受賄人員越來(lái)越多，涉及名目越來(lái)越廣，貪污受賄金額越來(lái)越大。因此依法治國(guó)，首先要從治理官吏的腐敗現(xiàn)象著手。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“建設(shè)法治中國(guó)，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民的利益，要維護(hù)憲法法律的權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善司法人權(quán)保障制度?！比珪?huì)還提出“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策，必須構(gòu)建決策科學(xué)，執(zhí)行堅(jiān)決監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治體系努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉，政治清明。要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化機(jī)制”。通過(guò)十八屆三中全會(huì)報(bào)告中關(guān)于法治治國(guó)和反腐敗的精神來(lái)看，黨中央把依法治國(guó)和反腐敗工作提到重要高度。從側(cè)面也反映我國(guó)現(xiàn)階段存在著嚴(yán)重的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象。這也反映了中國(guó)現(xiàn)實(shí)的腐敗到了非治不可的地步。腐敗分子由基層逐步向高層滲透，甚至向軍隊(duì)中滲透。如原總參謀部情報(bào)部長(zhǎng)姬勝德貪污受賄案，原蘭州軍區(qū)副政委肖懷樞貪污受賄案，原海軍副司令員王守業(yè)貪污受賄案等，以及其他性質(zhì)犯罪的高級(jí)將領(lǐng)近幾年來(lái)多達(dá)十余人。如果不再對(duì)這些官吏依法懲治，那真會(huì)國(guó)將不國(guó)了。腐敗不滅法難立，立了法也難行，又何談依法治國(guó)！習(xí)總書記充分意識(shí)到了依法治國(guó)與治吏的重要性和必要性，一方面派中央紀(jì)檢組到全國(guó)各地明查暗訪，不到半年時(shí)間查處了數(shù)十起省部級(jí)干部貪污腐敗案，另一方面在全黨開展黨的群眾路線教肓實(shí)踐活動(dòng)，聲勢(shì)之大，出拳之重，是新中國(guó)成立六十多年來(lái)所沒(méi)有的，所以說(shuō)治吏是依法治國(guó)的主要核心內(nèi)容。

三、治吏是依法治國(guó)的基礎(chǔ)

之所以說(shuō)治吏是依法治國(guó)的根本，主要是因?yàn)閲?guó)家干部是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力執(zhí)法者。衛(wèi)生、環(huán)境、交通、土地、礦產(chǎn)等國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，都掌握在他們手中。公安、法院、檢察院等國(guó)家法律機(jī)關(guān)人員手中握著法律的天平，軍隊(duì)中高級(jí)將領(lǐng)手中掌握軍隊(duì)、軍費(fèi)、情報(bào)，他們都是掌握國(guó)家命運(yùn)的人。這些掌控國(guó)家命運(yùn)的人中，如果出現(xiàn)腐敗分子、叛國(guó)分子，如不清除，必然會(huì)影響黨和國(guó)家的安全與穩(wěn)定。這并非危言聳聽。歷史就是證明。從中國(guó)幾千年的歷史看，天平往往傾向權(quán)力者，老百姓只是天平上的小法碼，其原因是這些國(guó)家行政機(jī)關(guān)都有各部門的法律法規(guī)。他們是法律的制定者，又是法律的實(shí)踐者。他們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中是否執(zhí)法公正，是否引發(fā)暴力執(zhí)法行為，是與我們的執(zhí)法者的法律水平和素質(zhì)有著密切關(guān)系的。要真正做到依法治國(guó)，就必須做到如下幾點(diǎn)：首先，要依法治國(guó)，就必須要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)干部和工作人員認(rèn)真學(xué)法，研究、吃透法律的條款內(nèi)容，認(rèn)真按照法律程序辦事。同時(shí)，要注重國(guó)家公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，提高他們的執(zhí)法理論水平。其次，在執(zhí)法過(guò)程中要按執(zhí)法的程序執(zhí)法，決不能按個(gè)人的意識(shí)違反執(zhí)法程序。在我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)法實(shí)踐中，出現(xiàn)許多有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至枉法現(xiàn)象屢見不鮮。群眾抗法案件、執(zhí)法人員毆人致死案件，公安、法院、檢察院出現(xiàn)的冤案層出不窮，相當(dāng)一部分是由于執(zhí)法人員的素質(zhì)低造成的。一方面是不按法律程序辦事，另一方面是小集團(tuán)的利益和個(gè)人的利益作祟，如2013年11月初，中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談節(jié)目中曝光的陜西交警亂罰款現(xiàn)象。在處理違法時(shí)往往隨意性大，同一案件不同的執(zhí)法者對(duì)違法者處罰的輕重不一樣。長(zhǎng)期有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，以及亂作為，實(shí)際就是踐踏法律的行為，不僅給黨和政府臉上抹黑，有損黨和政府的形象，更重要的是，導(dǎo)致人民群眾對(duì)法律不再相信，對(duì)政府不再信任，群眾長(zhǎng)期對(duì)政府怨恨，一旦怨恨聚集到一發(fā)不可收的地步，將危及國(guó)家政權(quán)。這是歷代血的教訓(xùn)所證明的真理。

四、監(jiān)督機(jī)制是依法治國(guó)的保證

黨和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)要依法制國(guó)，就是針對(duì)我國(guó)普遍存在人民群眾不懂法，執(zhí)法者有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)執(zhí)法等現(xiàn)象而提出的依法治國(guó)方針。要做到公平、公正地嚴(yán)格執(zhí)法，減少錯(cuò)案、冤案，就必須對(duì)國(guó)家干部進(jìn)行有效、有力的監(jiān)督，建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制。黨的十七屆四中全會(huì)于2009年9月15日—18日在北京召開，研究加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)問(wèn)題。其中反腐敗是一大亮點(diǎn)，因?yàn)樗|及了每個(gè)公眾的神經(jīng)，而全會(huì)所提出的創(chuàng)新監(jiān)督制度以達(dá)到反腐敗的目的確實(shí)提高了人們的信心，標(biāo)志著人民群眾不能承受腐敗之重壓的態(tài)勢(shì)，已在這次全會(huì)后得到及時(shí)遏制。我國(guó)目前的監(jiān)督體制是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公。在實(shí)際工作中，各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用較大，而行政監(jiān)督則較弱。因此，要盡快建立和完善包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)輿論的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等在內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制，并強(qiáng)化各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。一要建立健全行政監(jiān)督法規(guī)。明確監(jiān)察權(quán)的憲法地位和“準(zhǔn)司法”性質(zhì)。二要完善行政監(jiān)督機(jī)制。設(shè)立專門的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。三要改進(jìn)監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督方法，擴(kuò)大行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置權(quán)（包括調(diào)查權(quán)、處分權(quán)等），提高行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威性和威懾力。四要為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)提供有力的組織、物質(zhì)和技術(shù)保障。同時(shí)，要加強(qiáng)各種行政監(jiān)督機(jī)制間的協(xié)調(diào)配合，尤其是各有關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各種行政監(jiān)督機(jī)制的整體優(yōu)勢(shì)和合力，使職務(wù)犯罪違法犯罪活動(dòng)能夠及時(shí)被揭露和查處。但是，現(xiàn)實(shí)生活中往往是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自己的上級(jí)部門監(jiān)督下級(jí)部門，即使下級(jí)出現(xiàn)嚴(yán)重的違法行為，往往以各種理由為違法者開脫，或?qū)⑦`法者調(diào)離原單位不了了之，對(duì)上級(jí)直接責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)即使犯嚴(yán)重違法案件也是行政處理。即使監(jiān)督機(jī)關(guān)介入，也是亡羊補(bǔ)牢式的事件發(fā)生后的追究。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要原因是沒(méi)有一個(gè)脫離政府部門領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立專門監(jiān)督機(jī)關(guān)。專門對(duì)政府行政執(zhí)法部門進(jìn)行執(zhí)法前介入監(jiān)督，法律監(jiān)督部門要有獨(dú)立調(diào)查違法者的特權(quán)，排除一切行政干擾，對(duì)違法的官吏要從重處罰，清除行政執(zhí)法部門的害群之馬，純潔執(zhí)法隊(duì)伍。執(zhí)法公正了，法律平等了，人民群眾才相信法律，擁護(hù)法律，遇事就會(huì)用法律武器來(lái)保護(hù)自己的利益，才能達(dá)到依法治國(guó)的目的。

總之，官吏是法律的執(zhí)行者，依法治國(guó)關(guān)系到國(guó)家前途和政權(quán)的穩(wěn)定。治國(guó)不治吏，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，要想貫徹依法治國(guó)的方針，將是一句空話。