杜振華

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信息化時(shí)代的今天，電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)蓬勃發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算網(wǎng)絡(luò)方興未艾，與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的軟硬件資源也日漸緊張，如何高效利用網(wǎng)絡(luò)資源、打造無所不在永遠(yuǎn)在線的網(wǎng)絡(luò)連接，人們將目光投向了 ?“網(wǎng)絡(luò)融合”。一方面4G到來，TD-LTE與LTE-FDD融合勢(shì)在必行，語音和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的深度融合正在努力得以實(shí)踐;另一方面，電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)與廣電網(wǎng)的“三網(wǎng)融合”也在困難中不斷前進(jìn)，SDN等致力于跨平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)融合的新型應(yīng)用已初見雛形卻依然應(yīng)用尚淺。近年來產(chǎn)業(yè)界在這些方面做出了哪些努力，有了哪些探索和成果？本期專題將圍繞三網(wǎng)融合的政策分析及具體應(yīng)用、LTE混合組網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及戰(zhàn)略溢出效應(yīng)、面向多網(wǎng)協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和優(yōu)化解決方案展開討論，希望通過該期專題能夠幫助讀者更加了解我國(guó)網(wǎng)絡(luò)融合的發(fā)展現(xiàn)狀及其重要性，引起讀者的思考與討論，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)融合的深入發(fā)展與廣泛實(shí)踐。

【摘 ? ?要】三網(wǎng)融合作為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)之一，我國(guó)各級(jí)政府和部門相繼出臺(tái)了多種政策，從扶植三網(wǎng)融合的主要政策出發(fā)，分析了主要政策及其存在的問題，提出了基于經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論來完善我國(guó)的三網(wǎng)融合政策的構(gòu)想，進(jìn)而如期實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的三網(wǎng)融合。

【關(guān)鍵詞】三網(wǎng)融合 ? ?產(chǎn)業(yè)政策 ? ?電信法 ? ?廣播電視法

中圖分類號(hào)：F62 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1006-1010（2014）-15-0005-05

1 ? 引言

產(chǎn)業(yè)政策是打破部門之間封鎖，引導(dǎo)社會(huì)資源配置不斷趨向帕累托最優(yōu)（按：是指資源配置的一種最有效率的理想狀態(tài)，如果改變現(xiàn)有的資源配置，在不減少一方的福利的情況下，就不可能增加另一方福利。）的重要方面。三網(wǎng)融合在走過2010—2012年的試點(diǎn)階段之后，開始進(jìn)入2013—2015年的全面推廣階段，這也是完成“十二五”規(guī)劃提出的實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合這一國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略信息設(shè)施建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期。

自2010年以來，三網(wǎng)融合兩批試點(diǎn)共54個(gè)城市基本遍布全國(guó)，覆蓋人口超過3億。同時(shí)，中國(guó)廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司掛牌成立，全國(guó)有線電視互聯(lián)互通平臺(tái)正式開始籌建，雙向進(jìn)入許可證發(fā)放階段。典型應(yīng)用方面，IPTV用戶一直呈上升趨勢(shì)，到2013年7月底，全國(guó)的IPTV用戶規(guī)模為2 585萬，而2011年年初僅為787萬，兩年多的時(shí)間，數(shù)量增長(zhǎng)超過3倍。從2012年年初至2013年7月同比增長(zhǎng)率雖然呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)，但整體來看，依然保持40%以上的增長(zhǎng)速率，如圖1所示。

從全球范圍來看，從2005年開始，IPTV用戶數(shù)量以年均103.0%的速度高速增長(zhǎng)。即使在全球經(jīng)濟(jì)減速的2008年，IPTV用戶數(shù)依然大幅度增長(zhǎng)。全球IPTV用戶數(shù)在2009年年末達(dá)到3 760萬，預(yù)計(jì)到2014年將達(dá)到2億6 790萬，如圖2所示：

圖2 ? ?2005—2009全球IPTV市場(chǎng)總用戶[2]

推進(jìn)三網(wǎng)融合是跨行業(yè)跨部門的整合，為信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及衍生新業(yè)態(tài)提供了巨大的市場(chǎng)空間。為此，政府陸續(xù)出臺(tái)了各方面的引導(dǎo)扶植政策，加速和深化三網(wǎng)融合發(fā)展，但其實(shí)際進(jìn)程并不盡如人意，我國(guó)IPTV用戶增速遠(yuǎn)低于世界平均水平。正如董軍所言：“54家碎片式的試點(diǎn)，沒有給出一個(gè)有效的模式，更有很多城市的試點(diǎn)只有開頭，沒有進(jìn)展。”[3]。

2 ? 我國(guó)扶植三網(wǎng)融合的主要政策及執(zhí)行

過程中的問題

三網(wǎng)融合是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進(jìn)過程中，三大網(wǎng)絡(luò)通過技術(shù)改造使其技術(shù)功能趨于一致、業(yè)務(wù)范圍趨于相同、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，能為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。

為推動(dòng)三網(wǎng)融合的快速發(fā)展，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、工信部、廣電總局、科技部及相關(guān)地方政府等陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于三網(wǎng)融合試點(diǎn)工作的文件、綱要、規(guī)劃等，形成了一個(gè)包含多重目標(biāo)的政策體系。這一體系對(duì)涉及三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)層、制度層、監(jiān)管層、標(biāo)準(zhǔn)層、安全層等各個(gè)層面都提出了明確的要求。表1是筆者整理的我國(guó)政府近年來發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)三網(wǎng)融合的主要政策。

從表1來看，為加快三網(wǎng)融合的進(jìn)程，我國(guó)不僅在2010年提出了《推進(jìn)三網(wǎng)融合總體方案》，而且還在3個(gè)“五年規(guī)劃”中分別提出實(shí)施、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合的目標(biāo)，明確把三網(wǎng)融合定位為全面提高信息化水平的重要手段。但總的來看，政策執(zhí)行不力，究其原因，主要包括以下幾個(gè)方面：

（1）政策本身缺乏實(shí)施細(xì)則

三網(wǎng)融合對(duì)于政策、規(guī)劃、綱要各方面的落實(shí)缺少實(shí)施細(xì)則，所謂“魔鬼存于細(xì)節(jié)之中”。三網(wǎng)融合是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各項(xiàng)政策的落實(shí)需要電信部門與廣電部門的協(xié)調(diào)與配合。由于缺乏實(shí)施細(xì)則，每個(gè)部門都從自身利益角度去解讀三網(wǎng)融合政策，雖然三網(wǎng)融合是多贏之道，但當(dāng)兩個(gè)主要部門廣電和電信都各自從自身利益角度對(duì)政策進(jìn)行取舍時(shí)，必然會(huì)陷入囚徒困境之中。目前各試點(diǎn)及其推廣地區(qū)由于缺乏可行的三網(wǎng)融合規(guī)劃（三網(wǎng)融合規(guī)劃多整合在地方的智慧城市規(guī)劃中），因而政策執(zhí)行起來已經(jīng)變形走樣。

（2）產(chǎn)業(yè)政策本身的局限性

產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和。產(chǎn)業(yè)政策的功能主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，有效配置資源。其目標(biāo)是鼓勵(lì)和促進(jìn)需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)盡快建立和擴(kuò)張，限制不需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，促使其縮小或向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以保證供給和需求總量的平衡。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策主要以“規(guī)劃”、“綱要”、“決定”、“通知”之類的文件形式出現(xiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有企業(yè)作為行政隸屬單位，不打折扣地執(zhí)行行政命令是完全可能的。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，雖然三網(wǎng)融合的主體仍是國(guó)有企業(yè)，但由于自主經(jīng)營(yíng)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，部門利益和企業(yè)利益糾纏其中。因此，有選擇地執(zhí)行政策也就成為必然。同時(shí)，政策本身具有靈活性和可選擇性，對(duì)于市場(chǎng)主體的作用是利益引導(dǎo)過程，其約束機(jī)制是軟的，這也是西方國(guó)家除了政策之外，在三網(wǎng)融合監(jiān)管上更多采用法律手段的重要原因之一。