倪輝賴 智勇

摘 要：本文作者根據(jù)自己多年的BT、BOT項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合【合同法】、政府和社會(huì)資本合作（ PPP模式）法規(guī)、政策精神，對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購(gòu)主體和性質(zhì)、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)和利益分配、移交主體和方式等多環(huán)節(jié)進(jìn)行分析和討論，剖析PPP模式項(xiàng)目性質(zhì)、優(yōu)選方案、認(rèn)識(shí)誤區(qū)、注意事項(xiàng)，提出PPP模式實(shí)施中將會(huì)出現(xiàn)的問題并且提供解決問題方案，為PPP模式實(shí)施者提供一些建議和意見。

關(guān)鍵詞：PPP模式；實(shí)施；探討

中圖分類號(hào)： F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 引言

1.1 背景和目的

十幾年來(lái)，為解決地方政府不能直接從資本市場(chǎng)融資的體制障礙，地方政府通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)組合、出資并授權(quán)成立了集融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還相結(jié)合的國(guó)有融資平臺(tái)公司，把政府融資行為轉(zhuǎn)化為國(guó)有企業(yè)行為。利用國(guó)有融資平臺(tái)公司舉借政府性債務(wù)機(jī)制，對(duì)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。但是，缺乏對(duì)地方政府舉債管理規(guī)范機(jī)制，造成地方政府舉債過(guò)度，難免會(huì)造成政府信用降低，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，還需要大量的物力用于民生、教育、國(guó)防等建設(shè)，過(guò)度依靠政府來(lái)獨(dú)立運(yùn)作公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)不利因素。

為控制地方政府舉債規(guī)模，同時(shí)又要促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展， 2014年9月21日，國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺(tái)?！兑庖姟访鞔_政府舉債主體、規(guī)范、方式、程序、用途、償債責(zé)任等措施，《意見》對(duì)地方政府舉債融資機(jī)制提出“推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)?！?并且提出“對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資?！痹诜伞⒎ㄒ?guī)、政策層面，提倡并支持政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）。

1.2 探討內(nèi)容

PPP模式即公共政府部門與民營(yíng)企業(yè)（私人）合作模式，在我國(guó)稱為政府和社會(huì)資本合作模式，本質(zhì)上是因基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要的一種融資模式。本文根據(jù)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》財(cái)金[2014]76號(hào)、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作的通知》財(cái)金財(cái)金〔2014〕113號(hào)、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資[2014]2724號(hào)等文件為指導(dǎo)，對(duì)PPP模式項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交三個(gè)環(huán)節(jié)一些問題進(jìn)行探討，并提出解決方法。

2 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購(gòu)

2.1 PPP模式項(xiàng)目采購(gòu)對(duì)象

明確PPP模式項(xiàng)目采購(gòu)對(duì)象是PPP模式項(xiàng)目采購(gòu)中的重要環(huán)節(jié)。在私有制國(guó)家，由于土地和礦產(chǎn)資源私有化，投資人擁有建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目產(chǎn)品所有權(quán)，而且權(quán)屬是完整的，所以私有制國(guó)家BT的項(xiàng)目產(chǎn)品可以適用買賣關(guān)系，即“建畢移交”，BOT項(xiàng)目是用項(xiàng)目產(chǎn)品一定時(shí)期的收益置換產(chǎn)品的所有權(quán)，“收畢移交”，兩者都是實(shí)施“回購(gòu)”制度，所以真正意義上的BT、BOT模式項(xiàng)目采購(gòu)對(duì)象是項(xiàng)目產(chǎn)品。

在公有制制度下，由于土地和礦產(chǎn)資源是社會(huì)公有，BT、BOT模式下投資人對(duì)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期間的項(xiàng)目產(chǎn)品所有權(quán)是不完整的。BT 的產(chǎn)品只能“部分買賣”， B0T項(xiàng)目產(chǎn)品用一定時(shí)期的收益置換產(chǎn)品部分所有權(quán)，項(xiàng)目采購(gòu)對(duì)象是項(xiàng)目產(chǎn)品部分權(quán)屬，是和真正意義上的BT、BOT模式是有區(qū)別的。我國(guó)第一個(gè)BOT模式項(xiàng)目試行出現(xiàn)在1996年的廣東省，最近幾年全國(guó)各地紛紛仿照，利用BT、BOT模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，歷經(jīng)十多年。十多年來(lái)，國(guó)家法律、法規(guī)、省部委規(guī)章、地方性規(guī)章沒有一紙片語(yǔ)公布BT、BOT模式有關(guān)規(guī)定，探究原因，就是BT、BOT模式應(yīng)該是私有制制度下的產(chǎn)物，不適用于公有制制度。

因?yàn)楣兄浦贫认峦恋?、礦產(chǎn)資源公有，所以社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)，不能說(shuō)是社會(huì)資本直接進(jìn)行投資建設(shè)，沖其量只是“代投資”或者說(shuō)“投資合作”。社會(huì)資本承擔(dān)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交過(guò)程中產(chǎn)生的成本，政府按照“成本+服務(wù)費(fèi)”的形式進(jìn)行“補(bǔ)建設(shè)”、“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”的“補(bǔ)貼制”償還而不是“回購(gòu)制”的買賣，形成公有制制度下政府與社會(huì)資本合作投資特色模式。

因?yàn)镻PP模式實(shí)施的是公有制制度下的“補(bǔ)貼制”原則，所以在整個(gè)PPP模式程序中，項(xiàng)目產(chǎn)品所有權(quán)始終是歸政府所有，不存在“回購(gòu)制”的買賣關(guān)系，從而解決了項(xiàng)目產(chǎn)品的所有權(quán)問題。政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目采購(gòu)對(duì)象實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買社會(huì)資本“代投資”的服務(wù)，而不是產(chǎn)品的本身。這樣，政府與社會(huì)資本合作模式下的合同主體、合同性質(zhì)、項(xiàng)目的采購(gòu)方式等就有一定的合法性，但是相關(guān)關(guān)系變得錯(cuò)綜復(fù)雜。

2.2 PPP模式項(xiàng)目采購(gòu)“服務(wù)合同”

2.2.1 合同相對(duì)的主體

《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》提出“投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。”上述規(guī)定，將PPP模式主體分成“投資者獨(dú)自成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目?！焙汀巴顿Y者與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目?！倍N模式。

在政府與社會(huì)資本合作模式下，政府從公共產(chǎn)品直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”和“監(jiān)管者”，其中“合作者”為模式核心。《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作的通知》第21條：“需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。”這就說(shuō)明，成立特別目的公司的PPP模式采用二級(jí)制合同模式，第一級(jí)合同是社會(huì)資本和政府委派的機(jī)構(gòu)（非政府本身）簽訂的合同，第二級(jí)合同是社會(huì)資本、“合作者”共同成立的項(xiàng)目公司和政府委派的機(jī)構(gòu)（非政府本身）簽訂的合同。二級(jí)合同不同主體和合同主體相對(duì)性發(fā)生問題。

因此，按照下列二種分類，有利于解決《合同法》上的主體問題。一、 “投資者獨(dú)自成立特別目的公司”模式下，采用“簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同?！倍?、“投資者與政府共同成立特別目的公司”模式下，采用“由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同”。不管采用何種分類，在項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中（比如在招標(biāo)文件中）要作出特別聲明，避免出現(xiàn)《招投標(biāo)法》里禁止的“陰陽(yáng)合同”。

社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。這里指出社會(huì)資本只能是企業(yè)法人，項(xiàng)目公司股東只能是企業(yè)法人，排除了自然人。對(duì)于獨(dú)資企業(yè)是否能充當(dāng)社會(huì)資本，《通知》沒有明確，根據(jù)《合同法》規(guī)定獨(dú)資企業(yè)股東（有自然人或者法人）對(duì)獨(dú)資企業(yè)本身要承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，但是獨(dú)資企業(yè)成為項(xiàng)目公司的股東時(shí)，因?yàn)轫?xiàng)目公司是股份有限公司，所以作為項(xiàng)目公司的股東獨(dú)資企業(yè)在PPP模式項(xiàng)目中承擔(dān)的是有限責(zé)任，所以符合社會(huì)資本主體資格。《通知》還排除了本級(jí)政府控股國(guó)有企業(yè)，其目地就是為了防止PPP模式項(xiàng)目債務(wù)轉(zhuǎn)移到政府融資平臺(tái)上。

事實(shí)上，很多政府操作機(jī)構(gòu)卻將“社會(huì)資本”的資格限制在具有對(duì)本PPP項(xiàng)目承包施工資質(zhì)的企業(yè)上，這和PPP模式精神不相符的?！吧鐣?huì)資本”應(yīng)該注重?fù)碛休^大的資本金，具有較強(qiáng)的融資能力和管理能力上的企業(yè)，因此，不能將“社會(huì)資本”限制在是否具有對(duì)本項(xiàng)目承包施工資質(zhì)上。而且，如果將具有承包施工資質(zhì)企業(yè)當(dāng)作“社會(huì)資本”成為項(xiàng)目公司股東，除非該企業(yè)不參與本項(xiàng)目承包施工，否則既是投資人又是承包施工方，不利于項(xiàng)目管理，也違法了《招投標(biāo)法》關(guān)聯(lián)性原則。

當(dāng)然，PPP模式的投資人也不能完全排斥對(duì)本項(xiàng)目具有承包施工資質(zhì)的企業(yè)，畢竟這些企業(yè)對(duì)本項(xiàng)目的專業(yè)化程度比其他企業(yè)要高，而且也有較大的資本金，具有較強(qiáng)的融資能力和管理能力。這些企業(yè)可以利用聯(lián)合體形式參與，只是進(jìn)入項(xiàng)目公司的股東身份的還應(yīng)該是其他“社會(huì)資本”。施工企業(yè)在項(xiàng)目上的身份、在項(xiàng)目公司的權(quán)利和義務(wù)可以利用聯(lián)合體協(xié)議來(lái)明確?，F(xiàn)實(shí)里，比較理想的是金融投資機(jī)構(gòu)和承包施工資質(zhì)組成的聯(lián)合體。

政府本身不能成為項(xiàng)目公司股東，只有委派機(jī)構(gòu)代表政府成為股東，而委派的機(jī)構(gòu)也應(yīng)該是企業(yè)，比較理想的是將來(lái)接收移交的國(guó)資企業(yè)。PPP模式并沒有限制本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)代表政府委派機(jī)構(gòu)成為項(xiàng)目公司政府方發(fā)包方或者項(xiàng)目公司股東。事實(shí)上，第一級(jí)合同發(fā)包方和第二級(jí)合同的項(xiàng)目公司股東恰恰是本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)最為理想。同時(shí)，根據(jù)《合同法》規(guī)定PPP模式要求在第一級(jí)合同政府發(fā)包方和第二級(jí)合同政府股東應(yīng)該是不同的主體。

2.2.2 項(xiàng)目合同性質(zhì)

實(shí)體上，PPP模式政府實(shí)質(zhì)是采購(gòu)社會(huì)資本提供的“服務(wù)”?！秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》里PPP操作模式為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

傳統(tǒng)政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是加工承攬合同，政府可以控制項(xiàng)目總投資，可以減少或者增加工程量，“量”和“價(jià)”都可以變化，私有制下的BT合同是買賣合同，政府不能單方對(duì)“量”和“價(jià)”進(jìn)行變化，私有制下的B0T合同是融資租賃合同，政府無(wú)視“量”和“價(jià)”的變化，它們都是以產(chǎn)品為標(biāo)的物。政府和社會(huì)資本合作PPP模式項(xiàng)目合同政府采購(gòu)的不是產(chǎn)品本身而是對(duì)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理的服務(wù)。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上，社會(huì)資本的“成本+服務(wù)費(fèi)”在經(jīng)營(yíng)收費(fèi)中得到彌補(bǔ)。在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上，社會(huì)資本的“成本+服務(wù)費(fèi)”在經(jīng)營(yíng)收費(fèi)中不足以彌補(bǔ)部分，政府進(jìn)行補(bǔ)貼，就是所謂的“補(bǔ)建設(shè)、補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”。在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上，社會(huì)資本的“成本+服務(wù)費(fèi)”政府進(jìn)行全額補(bǔ)貼，就是所謂的全額“補(bǔ)建設(shè)、補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”或者只是“補(bǔ)建設(shè)”，政府自己管理運(yùn)營(yíng)。

綜合以上分析，PPP模式項(xiàng)目合同應(yīng)該是委托合同。委托社會(huì)資本和政府資本共同進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理。在委托合同模式下，政府對(duì)項(xiàng)目的“量”和“價(jià)”都可以變化的，這就要在合同中特別重視在“量”和“價(jià)”變化的情況下，如何保護(hù)社會(huì)資本的利益問題，設(shè)置好“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則。

程序上，PPP模式項(xiàng)目還要解決第一級(jí)合同和第二級(jí)合同地位問題。“項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同”時(shí)，第一級(jí)合同應(yīng)該是框架性合同，只是具有指導(dǎo)性意義，第一級(jí)合同里的原則性規(guī)定全部要細(xì)化在第二級(jí)合同里。按照《合同法》理解，在重新簽署項(xiàng)目合同以后，第一級(jí)合同（包括招標(biāo)文件）不應(yīng)作為項(xiàng)目合同購(gòu)成的一部分，所以在第二級(jí)合同條款里必須窮盡第一級(jí)合同需要約定的內(nèi)容，而且必須窮盡招標(biāo)文件里的內(nèi)容（如果有招標(biāo)文件），對(duì)于確實(shí)無(wú)法窮盡的內(nèi)容，必須在第二級(jí)合同特別條款明確約定按照第一級(jí)合同原則性處理?！盎蚝炇痍P(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同”時(shí)，第二級(jí)合同是第一級(jí)合同承繼，第一級(jí)合同就是實(shí)施細(xì)則合同，第二級(jí)合同只是主體上的變化和未盡事項(xiàng)增減補(bǔ)充合同，那么在項(xiàng)目采購(gòu)上要特別詳細(xì)明確，第一級(jí)合同不能僅僅建立框架性條款。

3 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目執(zhí)行

3.1 項(xiàng)目公司股權(quán)和盈虧

PPP模式政府委派的項(xiàng)目“合作者”職責(zé)是在項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)施“監(jiān)管者”責(zé)任和減少政府的舉債責(zé)任，政府并沒有賦予“合作者”盈利職能?！逗贤ā芬?guī)定項(xiàng)目公司盈虧在沒有約定情況下，一般是按照股權(quán)比例進(jìn)行處理，也可以按照雙方另行約定處理，按照股權(quán)比例或者按照具體約定來(lái)處置盈虧，都要體現(xiàn)在公司章程上。

按照股權(quán)比例進(jìn)行處理盈虧問題。PPP模式政府委派的項(xiàng)目“合作者”基于它的職責(zé)不應(yīng)占很大比重的股權(quán)?！昂献髡摺痹谥卮蟮臎Q策上能行使否決權(quán)，普通實(shí)務(wù)上履行“監(jiān)管者”職責(zé)就可以了。PPP模式項(xiàng)目公司總投資=社會(huì)資本的自有資金+融資資金+政府自有資金。因?yàn)樯鐣?huì)資本承擔(dān)的是自有資金和融資資金總和的風(fēng)險(xiǎn)，而政府資本只是承擔(dān)自有資金（一般等同于政府資本的注冊(cè)資本）的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本股權(quán)比重=（社會(huì)資本的自有資金+融資資金）/總投資，而政府資本股權(quán)比重=政府資本自有資金/總投資。因此項(xiàng)目公司的股權(quán)比重不能按照雙方自有資金占總投資的比例為準(zhǔn)，更不能按照雙方注冊(cè)資本金占總投資的比例為準(zhǔn)（政府資本自有資金一般等同于社會(huì)資本的注冊(cè)資本），避免風(fēng)險(xiǎn)和收益不平衡的矛盾。

根據(jù)公司章程約定雙方盈虧處理，可以采用股權(quán)比例和盈虧承擔(dān)比例相分離原則。這個(gè)原則的好處是當(dāng)政府增加股權(quán)比例到40%甚至更多時(shí)，政府股東具有更多的“監(jiān)管”話語(yǔ)權(quán)，但是在盈虧承擔(dān)比例上又可以按照政府資本自有資金/總投資比例享受和承擔(dān)，同樣避免風(fēng)險(xiǎn)和收益不平衡的矛盾。

3.2 服務(wù)費(fèi)和投資回報(bào)

PPP模式項(xiàng)目合同應(yīng)該是委托合同。社會(huì)資本投資回收依靠政府對(duì)“成本+服務(wù)費(fèi)”進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)“成本補(bǔ)貼”不是社會(huì)資本投資的目地，對(duì)“服務(wù)費(fèi)”的補(bǔ)貼是目地。但是從社會(huì)投資角度來(lái)說(shuō)，某種意義上“服務(wù)費(fèi)”也理解為“成本”，因此僅僅回收“成本補(bǔ)貼”+“服務(wù)費(fèi)” 社會(huì)資本投資的意愿還是不強(qiáng)烈的，這就需要設(shè)置投資回報(bào)的問題。很多PPP模式政府委派機(jī)構(gòu)認(rèn)為，項(xiàng)目公司可以從項(xiàng)目發(fā)包差價(jià)里獲取利益，或者從運(yùn)營(yíng)盈利中獲取利益，不需要進(jìn)行投資回報(bào)，這是錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。以上兩種利益只是社會(huì)資本通過(guò)自己的管理得到的額外利益，況且在發(fā)包建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中也可能存在虧損。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目里政府只是對(duì)固定的建設(shè)預(yù)算成本進(jìn)行補(bǔ)貼，不會(huì)對(duì)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的實(shí)際虧損進(jìn)行彌補(bǔ)。在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目里，政府也是對(duì)固定的建設(shè)預(yù)算成本進(jìn)行補(bǔ)貼，不會(huì)對(duì)社會(huì)資本在建設(shè)中的實(shí)際虧損進(jìn)行彌補(bǔ)，縱然對(duì)運(yùn)營(yíng)中的虧損進(jìn)行彌補(bǔ)，也只是彌補(bǔ)虧損部分，對(duì)社會(huì)資本不產(chǎn)生盈利。

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和利益相一致原則，不應(yīng)該把項(xiàng)目發(fā)包差價(jià)或者從運(yùn)營(yíng)時(shí)可能獲取利益，當(dāng)作投資回報(bào)，PPP模式合同必須設(shè)立。

投資回報(bào)率是根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)談判（投標(biāo)）來(lái)確定（按年回報(bào)率或者月回報(bào)率）。因?yàn)闀r(shí)間是現(xiàn)金價(jià)值的重要因素，所以在計(jì)算投資回報(bào)時(shí)候，時(shí)間因素影響很大。建設(shè)期里，項(xiàng)目公司投入的資金額在相等的時(shí)間里是不規(guī)則的，操作上按年回報(bào)率轉(zhuǎn)化為月回報(bào)率計(jì)算建設(shè)期投資回報(bào)，以建安工程費(fèi)月累計(jì)實(shí)際計(jì)量為準(zhǔn)，政府于次月開始逐月補(bǔ)貼到位。如果無(wú)法按月支付投資回報(bào)款，應(yīng)該按季（銀行按季收取貸款利息）計(jì)算未付投資回報(bào)款的利息并將利息總和在交工（竣工）時(shí)納入投資回報(bào)款總額匯入運(yùn)營(yíng)期初期補(bǔ)貼總額中。運(yùn)營(yíng)期回報(bào)補(bǔ)貼按建設(shè)工程費(fèi)當(dāng)年余額的計(jì)算，和建設(shè)工程費(fèi)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)期利息補(bǔ)貼按期一并支付。

3.3 項(xiàng)目融資和保證

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，社會(huì)資本承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律和最低需求的風(fēng)險(xiǎn)，融資責(zé)任由社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，目地防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。這就意味著國(guó)有融資平臺(tái)公司不能充當(dāng)融資保證人，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)（包括國(guó)有土地使用權(quán)）、既有權(quán)利也不得抵押或者質(zhì)押，政府資本不承擔(dān)融資責(zé)任。

社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司是PPP模式融資主體兩種選擇。嚴(yán)格意義上，PPP模式融資主體是項(xiàng)目公司，因?yàn)镻PP模式收取政府補(bǔ)貼是項(xiàng)目公司，而不是社會(huì)資本，歸還貸款也應(yīng)該是項(xiàng)目公司，所以項(xiàng)目公司應(yīng)該是最合法的融資主體，社會(huì)資本承擔(dān)融資保證。

但是項(xiàng)目公司是為實(shí)施PPP模式設(shè)立的特別目地公司，除注冊(cè)資金外并沒有其他資產(chǎn)可以承擔(dān)融資保證，在政府不提供融資擔(dān)保而在社會(huì)資本承擔(dān)融資保證情況下，融資銀行依然心存顧慮，因而要求社會(huì)資本承擔(dān)融資主體。社會(huì)資本承擔(dān)融資主體情況下，銀行等貸款單位是將資金進(jìn)入社會(huì)資本的貸款賬戶，再由社會(huì)資本的貸款賬戶進(jìn)入項(xiàng)目公司賬戶，即使在簽訂了資金四方監(jiān)管協(xié)議的情況下，也難免會(huì)節(jié)外生枝并有企業(yè)拆借嫌疑。項(xiàng)目公司收取政府補(bǔ)貼后是作為歸還企業(yè)拆借款模式進(jìn)入社會(huì)資本賬戶，此舉程序多，容易出現(xiàn)不可預(yù)見的因素。因此合法的融資主體還是項(xiàng)目公司。

投資成本里必定包含利息，利息應(yīng)該理解為投資成本一部分，不應(yīng)該將利息和投資回報(bào)相混淆，要分利息是成本投資回報(bào)是收益的概念。利息分自有資金利息和融資利息，兩者應(yīng)該分別對(duì)待。自有資金利息又分為社會(huì)資本自有資金利息和政府自有資金利息。對(duì)政府自有資金不應(yīng)該認(rèn)為是政府資金就免息，這是因?yàn)檎Y金充當(dāng)股金進(jìn)入項(xiàng)目公司以后就是企業(yè)的資金，資金性質(zhì)發(fā)生根本性的變化，此時(shí)要求政府支付利息的主體是項(xiàng)目公司而不是項(xiàng)目公司的股東。社會(huì)資本自有資金和政府自有資金利率根據(jù)雙方談判來(lái)決定。

融資利率是根據(jù)銀行的談判來(lái)決定，一般是政府支付的利率和項(xiàng)目公司（或者社會(huì) 資本）支付給銀行的利率一致，所以在選擇融資銀行上最好是在政府的牽頭之下優(yōu)選合適利率的銀行。

時(shí)間是現(xiàn)金價(jià)值的重要因素，利息起算點(diǎn)對(duì)融資成本有最大的影響。融資單位可以根據(jù)放貸到賬時(shí)間正確計(jì)算利息，而政府補(bǔ)貼給項(xiàng)目公司的利息起算點(diǎn)很難確定，有“銀行到賬說(shuō)”、“資金包干說(shuō)”、“計(jì)量確定說(shuō)”等?！般y行到賬說(shuō)”是按融資資金到達(dá)項(xiàng)目公司賬戶時(shí)間和金額為準(zhǔn)，這種方式對(duì)資金使用時(shí)間無(wú)法確定，爭(zhēng)議頗大?！百Y金包干說(shuō)”分建設(shè)期資金時(shí)間和運(yùn)營(yíng)期資金時(shí)間，前者采用建設(shè)期時(shí)間一定，按照總投資的50%或者60%包干作為建設(shè)期補(bǔ)貼資金的計(jì)息基礎(chǔ)；后者運(yùn)營(yíng)期時(shí)間一定，是以補(bǔ)貼余額作為計(jì)息資金基礎(chǔ)，前者無(wú)法確定合理性，在建設(shè)期超過(guò)計(jì)劃時(shí)，很會(huì)發(fā)生糾紛，后者相對(duì)合理?！坝?jì)量確定說(shuō)”較為合理，不管項(xiàng)目公司進(jìn)賬多少資金，政府只是按建設(shè)期每月計(jì)量款為基礎(chǔ)，次月開始計(jì)算利息；運(yùn)營(yíng)期按照補(bǔ)貼余額來(lái)計(jì)算利息。

利息支付時(shí)間是融資成本的較大因素，因?yàn)橘Y金存在時(shí)間價(jià)值。政府在條件允許之下，應(yīng)該先選擇“計(jì)量確定說(shuō)”，每月向項(xiàng)目公司支付上月的利息，或者和銀行收息時(shí)間一致，按季度支付利息。如果政府在建設(shè)期里不支付利息，把利息總和納入補(bǔ)貼總額，在補(bǔ)貼期里進(jìn)行補(bǔ)貼，那就要考慮復(fù)利因素，增加投資成本。同時(shí)，因項(xiàng)目公司在建設(shè)期里是沒有補(bǔ)貼收入，只能用貸款來(lái)歸還利息也不符合貸款政策。

3.4 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制

在政府不承擔(dān)PPP模式商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)情況下，政府不能為融資承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能提供融資任何保證。那么，政府按期支付 “補(bǔ)貼”上是否可以提供保證？《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中“（四）加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。”這里“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”并沒有否定政府融資平臺(tái)公司對(duì)“補(bǔ)貼”提供保證職能，所以要求政府融資平臺(tái)公司對(duì)PPP模式項(xiàng)目的“補(bǔ)貼”提供保證還是可以實(shí)施的。

政府可以提供項(xiàng)目的收益權(quán)為融資質(zhì)押和“補(bǔ)貼”保證。經(jīng)營(yíng)收益權(quán)包括項(xiàng)目“使用者付費(fèi)”的收入和項(xiàng)目建設(shè)而使沿線（附近）土地、房產(chǎn)和其他的資源開發(fā)或者增值利益。項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)即可以融資質(zhì)押又可以“補(bǔ)貼”保證。因?yàn)榻?jīng)營(yíng)收益權(quán)質(zhì)押沒有增加政府的債務(wù)，也沒有把企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)移到政府既有利益上，是用本項(xiàng)目將來(lái)的利益用來(lái)質(zhì)押，有“羊毛出在羊身上”的味道，因此得到政策的允許。經(jīng)營(yíng)收益權(quán)這個(gè)優(yōu)點(diǎn)在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目里更加明顯。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目只有“項(xiàng)目建設(shè)而使沿線（附近）土地、房產(chǎn)和其他的資源開發(fā)或者增值利益”的可以用來(lái)融資質(zhì)押或者“補(bǔ)貼”保證，但是，銀行和社會(huì)資本不看好此類利益，所以政府融資平臺(tái)公司對(duì)PPP模式項(xiàng)目的“補(bǔ)貼”提供保證成為首選條件。同時(shí)，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目銀行往往要求社會(huì)資本為融資或者擔(dān)保主體，社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)比較大，往往是依靠同級(jí)政府的預(yù)算支付。所以在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施PPP模式時(shí)和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁在一起是最合理方案。

3.5 政府預(yù)算管理

國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中“三、對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理 （三）把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。”由此可見， 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理已經(jīng)有了法規(guī)的依據(jù)。但是地方政府在實(shí)施PPP模式項(xiàng)目除了將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理以外，還需提供經(jīng)過(guò)本級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)的本項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼方案，及其他項(xiàng)目的預(yù)期收入和本PPP模式項(xiàng)目建設(shè)而使沿線（附近）土地、房產(chǎn)和其他的資源開發(fā)或者增值利益作為本PPP模式補(bǔ)貼的保障方案。以上的方案是政府實(shí)施本PPP模式能否得到社會(huì)資本的相應(yīng)的關(guān)鍵，在政府債務(wù)嚴(yán)控的情況下，政府如果保證社會(huì)投資人的收益應(yīng)該是本PPP模式談判重點(diǎn)

4 退出機(jī)制

4.1 社會(huì)資本的移交

PPP模式項(xiàng)目建設(shè)完工以后，社會(huì)資本移交的時(shí)間點(diǎn)分別有交工（竣工）時(shí)、政府“補(bǔ)貼”完全時(shí)和經(jīng)營(yíng)期結(jié)束時(shí)。 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施PPP模式時(shí)一般交工（竣工）時(shí)移交，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)責(zé)任在于政府。在合同履約層次，項(xiàng)目在移交以后政府應(yīng)該重視兌現(xiàn)“補(bǔ)貼”為工作重點(diǎn)。盡快讓原定的“項(xiàng)目建設(shè)而使沿線（附近）土地、房產(chǎn)和其他的資源開發(fā)或者增值利益”用以支付“補(bǔ)貼”，或者將約定的納入政府預(yù)算管理的資金按時(shí)進(jìn)行“補(bǔ)貼”。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式采購(gòu)能否得到社會(huì)資本的相應(yīng)，此條應(yīng)該是關(guān)鍵。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施PPP模式時(shí)，由于項(xiàng)目的預(yù)期收入無(wú)法完全覆蓋“補(bǔ)貼”總額，不足部分將依靠政府的財(cái)政預(yù)算來(lái)彌補(bǔ)，此類項(xiàng)目依靠項(xiàng)目年收入+財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼來(lái)完成年度總“補(bǔ)貼”，因此測(cè)算項(xiàng)目年純收入在確定移交年限尤其重要，同時(shí)如果政府預(yù)算資金非常寬松的情況下，完全可以利用政府預(yù)算進(jìn)行提前完成全部“補(bǔ)貼”，縮短經(jīng)營(yíng)期，提前移交，減少財(cái)政預(yù)算的開支。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施PPP模式時(shí)，由于項(xiàng)目的預(yù)期收入完全覆蓋“補(bǔ)貼”總額，不需要依靠政府的財(cái)政預(yù)算來(lái)彌補(bǔ)，因此測(cè)算項(xiàng)目年收入在確定移交年限也是非常重要的，如果年度經(jīng)營(yíng)的純收入超過(guò)同年度的“補(bǔ)貼”額，期間積累的收入可能會(huì)是總“補(bǔ)貼”額提前完成而造成可以提前移交。當(dāng)然，如果政府預(yù)算資金非常寬松的情況下，也完全可以利用政府預(yù)算進(jìn)行提前完成全部“補(bǔ)貼”，縮短經(jīng)營(yíng)期，提前移交?？傊?，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施PPP模式時(shí)都是以“補(bǔ)貼”全部完成時(shí)候移交。

4.2 補(bǔ)貼的支付、接收和利用

PPP模式項(xiàng)目補(bǔ)貼支付是政府，但是具體到哪個(gè)部門值得商討。因?yàn)樵赑PP模式項(xiàng)目里有二級(jí)合同，原則上第一級(jí)合同確定的是PPP模式框架條款，合同的相對(duì)主體是社會(huì)資本投資人和政府，應(yīng)該不屬于民事主體合同，而第二級(jí)合同是社會(huì)資本、“合作者”共同成立的項(xiàng)目公司和政府委派的機(jī)構(gòu)簽訂的合同，符合【合同法】里的民事主體特征，因此，PPP模式項(xiàng)目補(bǔ)貼支付只有通過(guò)政府委派的機(jī)構(gòu)進(jìn)入項(xiàng)目公司，再通過(guò)“合作者”收購(gòu)社會(huì)資本在項(xiàng)目公司里的股權(quán)完成項(xiàng)目的移交，所以建議項(xiàng)目公司的政府股東和PPP模式第二級(jí)合同的發(fā)包人是不同的主體，即“合作者”和簽約人是政府委派的不同主體 。

社會(huì)資本、“合作者”共同成立的項(xiàng)目公司收到“補(bǔ)貼”后應(yīng)該優(yōu)先完成融資部分的債務(wù)清償，但是當(dāng)項(xiàng)目公司收到“補(bǔ)貼”并全部用于支付項(xiàng)目公司融資債務(wù)的話，那也是減少項(xiàng)目公司的債，僅僅減少了社會(huì)資本在融資方面帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本預(yù)期的利益還沒有兌現(xiàn)，在沒有完全歸還融資的情況下，社會(huì)資本如何向“合作者”轉(zhuǎn)讓股權(quán)問題也應(yīng)該加于重視。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和收益相一致原則，PPP模式項(xiàng)目公司在公司的盈虧分配上不能適用股東注冊(cè)資本金比例分配，應(yīng)該根據(jù)章程約定如下：

假設(shè)社會(huì)資本股權(quán)X， 政府資本股權(quán)Y. 社會(huì)資本自有資金A， 融資資金B(yǎng)， 政府資本自有資金C，項(xiàng)目總投資D；“補(bǔ)貼”金額E，那么，

（1）某期“補(bǔ)貼”開始前

社會(huì)資本股權(quán)X=（社會(huì)資本自有資金A+融資資金B(yǎng)）/項(xiàng)目總投資D

政府資本股權(quán)Y=政府資本自有資金C/項(xiàng)目總投資D

（2）某期“補(bǔ)貼”開始后

社會(huì)資本股權(quán)X1=（社會(huì)資本自有資金A+融資資金B(yǎng)- “補(bǔ)貼”金額E）/（項(xiàng)目總投資D-“補(bǔ)貼”金額E）

政府資本股權(quán)Y1=政府資本自有資金C /（項(xiàng)目總投資D-“補(bǔ)貼”金額E）

所以當(dāng)政府“補(bǔ)貼”償付融資債務(wù)以后，應(yīng)該按照（X-X1）的差額轉(zhuǎn)讓股權(quán)份額。

根據(jù)【公司法】規(guī)定，公司繼存期間，注冊(cè)資金依法可以增加或者減少。但是融資資本沒有全部歸還并且在社會(huì)資本股東沒有轉(zhuǎn)讓全部股權(quán)前，股東不得減少注冊(cè)資本?！把a(bǔ)貼”利用基本步驟應(yīng)該是：（1）維護(hù)公司正常運(yùn)營(yíng)；（2）歸還融資資本；（3）盈虧處理；（4）支付股金。

4.3 接收機(jī)構(gòu)

《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作的通知》財(cái)金財(cái)金〔2014〕113號(hào)第三十二條 項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)是PPP模式項(xiàng)目接收機(jī)構(gòu)并且是接收“項(xiàng)目資產(chǎn)”。但是 《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》財(cái)金[2014]76號(hào)確定“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)”，后者的含義比前者更加符合PPP模式，所以通過(guò)轉(zhuǎn)讓社會(huì)資本股權(quán)給政府股東，使政府股東最后擁有100%股權(quán)更加符合“購(gòu)買服務(wù)”的概念。同時(shí)在第二級(jí)合同約定，當(dāng)是政府股東擁有項(xiàng)目100%的股權(quán)時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目公司和政府委派的機(jī)構(gòu)簽訂的第二級(jí)合同，從而使用項(xiàng)目公司更好地進(jìn)行項(xiàng)目后續(xù)經(jīng)營(yíng)管理。

結(jié)語(yǔ)

PPP模式是在BT、BOT等多種融資模式中演變而來(lái)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段的產(chǎn)物，是減少政府舉債同時(shí)發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)需要。利用社會(huì)資本和政府合作的模式，提高社會(huì)資本利用率，提高政府信用，對(duì)公用事業(yè)發(fā)展起到重要作用，因此研究社會(huì)資本和政府合作的模式具有最大的意義。

參考文獻(xiàn)

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