●孔海濤

自十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來，各地各級(jí)政府積極響應(yīng)，紛紛推出了本地區(qū)的“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”——PPP 項(xiàng) 目（Public -Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP），對(duì)加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建都產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。

PPP 模式可作用的領(lǐng)域很多，從城市供水供暖、垃圾處理、環(huán)保等公益性項(xiàng)目，到交通設(shè)施建設(shè)、體育設(shè)施建設(shè)等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目都有很廣闊的實(shí)施空間。近期，財(cái)政部為推進(jìn)PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，下發(fā)了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》，同時(shí)推出了政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單，為不同類型PPP 項(xiàng)目實(shí)施提供了藍(lán)本和參考。但是，由于種種原因，各地PPP 項(xiàng)目的實(shí)施效果存在較大差異，有些地方政府撬動(dòng)社會(huì)資本的項(xiàng)目運(yùn)作已經(jīng)開展得如火如荼，有些地區(qū)的項(xiàng)目則是門前冷落、無人問津。形成這種局面的原因有很多，既有操作層面的原因，也有制度層面的原因，筆者認(rèn)為，要實(shí)施好一個(gè)PPP 項(xiàng)目，使其充分發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資金的“杠桿”功能，在目前的制度下，關(guān)鍵在于三個(gè)方面：項(xiàng)目合同的完備性、項(xiàng)目定價(jià)的合理性、項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性。

一、合同的完備性

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)管理模式上曾長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，政府有較強(qiáng)的大包大攬情節(jié)，和西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，政府對(duì)微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)程度比較高。雖然隨著改革的逐步深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的建立，這一情況有所改善，但是，由于當(dāng)前對(duì)PPP 項(xiàng)目管理還沒有一個(gè)全國(guó)適用的法律法規(guī)，大多是以部門條例為主，立法層次較低且法規(guī)體系較為松散，項(xiàng)目參與各方的權(quán)、責(zé)、利不清晰，在強(qiáng)勢(shì)政府的背景下，導(dǎo)致了PPP 項(xiàng)目普遍存在一個(gè)問題：缺乏商業(yè)獨(dú)立性，經(jīng)常有政府通過行政指令干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)行的情況，容易出現(xiàn)糾紛。過去一些BT 項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾及各類經(jīng)濟(jì)糾紛，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作方和地方政府部門之間互相扯皮，很大程度上就是由于合同細(xì)節(jié)的不完備。因此，要避免糾紛的出現(xiàn)，在當(dāng)前相關(guān)法規(guī)還不夠完善、同時(shí)立法周期較長(zhǎng)的情況下，如何消除社會(huì)資本的顧慮，約束政府的干預(yù)沖動(dòng)，只能是提高項(xiàng)目合同的完備性。政府相關(guān)主管部門應(yīng)擬定出通用性較強(qiáng)的指導(dǎo)性合同條款，在公平的原則下，將項(xiàng)目參與方各自權(quán)利和義務(wù)的邊界加以明確和細(xì)化，項(xiàng)目實(shí)施部門在簽訂特定PPP 合同時(shí)，以其為藍(lán)本，再進(jìn)行符合項(xiàng)目特點(diǎn)的具體細(xì)化，使得對(duì)實(shí)施過程中任何突發(fā)情況的處理，都有據(jù)可依，使合同成為規(guī)范參與各方行為的準(zhǔn)繩。

二、價(jià)格的合理性

項(xiàng)目的實(shí)施成效，一個(gè)關(guān)鍵因素還在于定價(jià)的合理性，即價(jià)格是否能在不對(duì)公眾造成負(fù)擔(dān)的同時(shí)，投資方亦可取得合意收益，這直接影響到社會(huì)資本的參與熱情，也關(guān)系到項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施。目前，一個(gè)較為普遍的問題是資本方對(duì)項(xiàng)目定價(jià)問題的參與度受到限制，定價(jià)權(quán)基本掌握在政府手中，由于當(dāng)前無論是業(yè)界還是學(xué)界，對(duì)PPP 項(xiàng)目的定價(jià)并沒有一個(gè)統(tǒng)一模式和規(guī)范，PPP 項(xiàng)目的類型不同，定價(jià)的過程各不相同，政府的主導(dǎo)地位不可避免地導(dǎo)致了政府在定價(jià)過程中權(quán)力過大的現(xiàn)象。尤其是對(duì)于一些收入不能覆蓋成本、需要政府持續(xù)進(jìn)行補(bǔ)貼的項(xiàng)目，政府的補(bǔ)貼價(jià)格直接關(guān)系到項(xiàng)目是否可以持續(xù)運(yùn)營(yíng)。如何平衡好社會(huì)公眾、投資方及政府之間的利益？在招標(biāo)及有關(guān)定價(jià)的程序上，必須體現(xiàn)出公平公正公開的特點(diǎn)，不能僅僅一招了之，要確保PPP項(xiàng)目的各個(gè)參與方能夠發(fā)出各自的聲音，而不是政府單獨(dú)主導(dǎo)項(xiàng)目的整個(gè)定價(jià)過程，應(yīng)通過各種渠道和方式，去發(fā)現(xiàn)一個(gè)合意的價(jià)格，使得資方實(shí)現(xiàn)可接受的資本收益，公眾實(shí)現(xiàn)可承受的購(gòu)買價(jià)格，政府實(shí)現(xiàn)預(yù)期內(nèi)的社會(huì)效益，從而達(dá)到項(xiàng)目參與者共贏的局面。

三、資產(chǎn)的流動(dòng)性

要增強(qiáng)PPP 項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，除了收益因素，還必須要提高項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性，即通過如資產(chǎn)證券化等方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中的正常退出和進(jìn)入。只有把流動(dòng)性做強(qiáng)了，才能吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，同時(shí)資金的充裕也可在一定程度上降低項(xiàng)目本身的投資成本。在提高流動(dòng)性方面，個(gè)別大型項(xiàng)目做了一些有益嘗試，但是，對(duì)于一些地級(jí)市及縣級(jí)政府實(shí)施的PPP 項(xiàng)目，由于區(qū)域限制及信息流通限制，項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性較為不足，在前期項(xiàng)目收益評(píng)估不充分的情況下，項(xiàng)目投資方一旦在運(yùn)營(yíng)階段發(fā)生預(yù)料之外的虧損，在退出無門的情況下，只能疲于應(yīng)付，運(yùn)營(yíng)成本的壓力會(huì)極大降低相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量。要解決這一問題，必須提高項(xiàng)目資產(chǎn)的可流通性，即通過對(duì)項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化，依托各地的產(chǎn)權(quán)交易所及其他交易機(jī)構(gòu)，建立全國(guó)統(tǒng)一的PPP 項(xiàng)目交易平臺(tái)，通過資本證券化實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目資本的流動(dòng)，提升PPP 項(xiàng)目的吸引力?！?/p>