黃 恩，陳慧玲，程紅莉，狄 強(qiáng)

(武漢輕工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢 430023)

食品安全政府監(jiān)管規(guī)制差異的中美對(duì)比研究

黃 恩，陳慧玲，程紅莉，狄 強(qiáng)

(武漢輕工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢 430023)

分析了國(guó)內(nèi)目前食品安全監(jiān)管機(jī)制存在的問(wèn)題，比較了中美在食品安全監(jiān)管規(guī)制機(jī)制方面存在的異同，對(duì)國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管中的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究，提出了國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒國(guó)外同行的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化監(jiān)管法規(guī)的重要地位，并不斷修訂完善食品安全監(jiān)管的立法體系，引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，以減少各類食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)幾率.

安全監(jiān)管；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)際認(rèn)證；規(guī)制

對(duì)于食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒(méi)有一種組織職能是完美的，監(jiān)管模式的選取與國(guó)家經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展水平，社會(huì)制度與文化背景相關(guān).主要發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面有著成熟的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)多年的發(fā)展，已積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是在監(jiān)管機(jī)制和立法以及監(jiān)管職等能方面.主要的發(fā)達(dá)國(guó)家都有較為成熟的食品安全監(jiān)管體系來(lái)支撐本國(guó)食品企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，且發(fā)達(dá)國(guó)家的許多食品企業(yè)也普遍采用了國(guó)際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理系統(tǒng)(HACCP-ISO22000)組織生產(chǎn)運(yùn)作，并不斷提高產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化程度，以提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力.而一些傳統(tǒng)的食品生產(chǎn)企業(yè)，也大都取得了國(guó)際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，并將確保產(chǎn)品質(zhì)量上升到事關(guān)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的高度.他們很重視產(chǎn)品品質(zhì)的不斷提升，并持續(xù)完善生產(chǎn)工藝與流程，以便達(dá)到持續(xù)提高產(chǎn)品質(zhì)量的目的.中國(guó)人口居世界首位，同時(shí)也是一個(gè)食品消費(fèi)大國(guó)，國(guó)內(nèi)各類食品企業(yè)很多，而這些企業(yè)的食品安全意識(shí)比較淡薄，對(duì)取得食品質(zhì)量國(guó)際認(rèn)證，并依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來(lái)組織生產(chǎn)的意愿不強(qiáng).目前國(guó)內(nèi)的食品安全監(jiān)管體系不完善，食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系也不健全，監(jiān)管措施不到位，監(jiān)管立法也存在諸多漏洞，這對(duì)于提高我國(guó)食品行業(yè)質(zhì)量的穩(wěn)定性與擴(kuò)大產(chǎn)品出口造成了一些不利的影響.

1 我國(guó)食品安全政府監(jiān)管規(guī)制中存在的各類問(wèn)題

我國(guó)食品安全問(wèn)題一直備受各方關(guān)注，食品安全事件也頻繁發(fā)生，這些問(wèn)題在民眾中引發(fā)了強(qiáng)烈的反感，現(xiàn)在制約食品安全監(jiān)管規(guī)制效率的不利因素，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面.

(1)國(guó)內(nèi)食品安全規(guī)制立法系統(tǒng)的缺失.我國(guó)食品安全監(jiān)管立法體系不完善，與美國(guó)等食品安全監(jiān)管體系較為成熟的國(guó)家相比，國(guó)內(nèi)還處于食品安全立法的早期階段.現(xiàn)已頒布了幾部食品安全法律：《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》，以及早已頒布的《食品安全法》法規(guī)中，僅有《食品安全法實(shí)施細(xì)則》和《食品安全實(shí)施條例》，而這些綜合配套的法律，既沒(méi)有針對(duì)具體監(jiān)管對(duì)象的詳細(xì)條款，也沒(méi)有針對(duì)食品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的法律條款[1].目前的法規(guī)中對(duì)涉及食品安全違法行為的執(zhí)法力度也不夠強(qiáng)硬.因執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，導(dǎo)致了很多餐飲行業(yè)為了降低成本，而使用地溝油代替綠色健康的食用油，甚至直接使用地溝油代替食用油已成為部分餐飲業(yè)的潛規(guī)則.

(2)食品企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的外部監(jiān)管缺失.由于傳統(tǒng)的食品生產(chǎn)方式導(dǎo)致了原有單一式的政府監(jiān)管失靈，而我國(guó)長(zhǎng)期存在的二元制經(jīng)濟(jì)也導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)許多食品企業(yè)的生產(chǎn)方式簡(jiǎn)單與粗放，尤其是在食品加工領(lǐng)域中，存在許多小規(guī)模企業(yè).他們的生產(chǎn)條件簡(jiǎn)陋，生產(chǎn)技術(shù)水平很低.據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)在國(guó)內(nèi)取得食品衛(wèi)生許可證的食品生產(chǎn)企業(yè)僅占食品企業(yè)總數(shù)的1/6，且企業(yè)規(guī)模普遍偏小.同時(shí)還存在數(shù)量龐大的手工作坊，還有 64%的食品企業(yè)從不檢驗(yàn)出廠產(chǎn)品質(zhì)量，25%的企業(yè)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范生產(chǎn)，15%的企業(yè)無(wú)許可證生產(chǎn).這種落后的食品生產(chǎn)方式引發(fā)了嚴(yán)重的后果即生產(chǎn)者的食品安全意識(shí)淡薄，因而導(dǎo)致了惡性競(jìng)爭(zhēng)，并忽視了食品質(zhì)量.他們?yōu)榱诉m應(yīng)市場(chǎng)行業(yè)的自律性而發(fā)展緩慢，行業(yè)內(nèi)部相互監(jiān)督與自我約束的管理機(jī)制缺失，處罰失信的綜合配套措施也有待完善，從而形成了現(xiàn)在市場(chǎng)上有很多食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的道德缺失與誠(chéng)信缺失的局面.企業(yè)生產(chǎn)者缺乏對(duì)產(chǎn)品負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的法律意識(shí)，面對(duì)市場(chǎng)與利益的誘惑，不講誠(chéng)信、見(jiàn)利忘義、瘋狂造假、逃避處罰的現(xiàn)象普遍存在，更有甚者為了謀取暴利，違背法律與道德，至法律于不顧，鋌而走險(xiǎn)[2].很多食品安全事件都是在企業(yè)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的，面對(duì)數(shù)量龐大且分布不均的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，靠以往單一模式的政府監(jiān)管顯得非常單薄，由此，引發(fā)了國(guó)內(nèi)食品安全事件頻發(fā)的局面,如表1所示.

注：資料來(lái)源于中國(guó)衛(wèi)生部關(guān)于食品安全事件通報(bào)情況，2001～2014

從2001～2014年的報(bào)告數(shù)據(jù)中，2001～2006年的食品安全中毒報(bào)告案例呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，而且中毒人數(shù)也逐年增加，到2014年為止仍處于一個(gè)較高的數(shù)量基準(zhǔn).在國(guó)內(nèi)各年的食品安全中毒報(bào)告事件中，食品中毒事件中占據(jù)很大比例是由微生物食品中毒所引起的，由此顯示出國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管規(guī)制任務(wù)的空前艱巨性與復(fù)雜性，如圖1所示.

(3)食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善.我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)總體水平偏低，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)之間存在職能交叉、重復(fù)和矛盾的情況，部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn).重要的檢測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，部分產(chǎn)品無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依，且制定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)基礎(chǔ)需要提高.由于缺乏危險(xiǎn)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)，因此制約了國(guó)內(nèi)殘留量的限定標(biāo)準(zhǔn)，而標(biāo)準(zhǔn)的制定方法與體系已不能適用于食品安全行業(yè)監(jiān)管的需要，標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度不嚴(yán)格等現(xiàn)象也普遍存在.

(4)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置不合理.中國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置呈現(xiàn)出：多部門(mén)管理、環(huán)節(jié)化管理與區(qū)域化管理的特點(diǎn).其職能監(jiān)管部門(mén)主要包括：質(zhì)檢部門(mén)、食品藥監(jiān)部門(mén)、商務(wù)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、工商部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)等10多個(gè)部門(mén).這些部門(mén)都能對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管，其監(jiān)管模式是一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)僅由一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，采取分段監(jiān)管為主體、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管機(jī)制.雖對(duì)不同部門(mén)監(jiān)管職能進(jìn)行了劃分，但依舊存在管理部門(mén)間溝通不暢、職能體系不完善、基層管理部門(mén)能力薄弱等問(wèn)題.執(zhí)法隊(duì)伍和裝備、經(jīng)費(fèi)投入、技術(shù)支撐系統(tǒng)等嚴(yán)重不適應(yīng)實(shí)際的需要，立法、標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)都很滯后.在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中也存在監(jiān)管責(zé)任不到位、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題[3].尤其是食品安全監(jiān)管體制不完善的問(wèn)題非常突出，這樣非常不利于各部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，監(jiān)管過(guò)程中也容易出現(xiàn)空白區(qū)域.

(5)國(guó)內(nèi)食品安全多頭監(jiān)管與職能重復(fù)交叉的問(wèn)題突出，其主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面.

1)食品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)由原有單一部門(mén)監(jiān)管模式，已不能覆蓋整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈.在食品產(chǎn)業(yè)鏈上任意一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，都可能造成食源性疾病的突發(fā)性事件.這其中包含5個(gè)最重要的環(huán)節(jié)：農(nóng)業(yè)原料生產(chǎn)、生產(chǎn)加工、物流運(yùn)輸、保鮮與儲(chǔ)藏，僅僅對(duì)餐飲與消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行劃分，還遠(yuǎn)不能涵蓋所有的食品產(chǎn)業(yè)鏈，從而導(dǎo)致監(jiān)管真空區(qū)的出現(xiàn).

2)食品安全監(jiān)管部門(mén)的人員配置難以適應(yīng)當(dāng)前食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求.國(guó)內(nèi)食品行業(yè)的科研水平低且底子薄，專業(yè)技術(shù)人員不足且呈現(xiàn)地區(qū)分布不均，企業(yè)的研發(fā)實(shí)力不能滿足當(dāng)前工作的需要.

3)按照部門(mén)環(huán)節(jié)劃分，監(jiān)管體系容易形成部門(mén)間的職能交叉與多部門(mén)分管并存的局面.由此容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管所引發(fā)執(zhí)法資源的浪費(fèi)，以及反復(fù)抽檢的行為.這不但加重了相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)，也浪費(fèi)了公共資源，更不能對(duì)現(xiàn)有行政資源實(shí)施優(yōu)化配置，勢(shì)必導(dǎo)致執(zhí)法效率的下降與責(zé)權(quán)劃分不清等問(wèn)題出現(xiàn)[4].

2 中美食品安全政府監(jiān)管職能存在的差異

2.1 國(guó)內(nèi)外食品安全檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的差距

歐美國(guó)家都制定了完善的食品安全檢測(cè)體系，并配合嚴(yán)格的檢測(cè)手段，對(duì)具體的食品安全細(xì)則進(jìn)行了規(guī)定，從根本上保障了食品安全法律法規(guī)的有效實(shí)施.而國(guó)內(nèi)的食品安全檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)差距較大，這種差距已導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)食品安全問(wèn)題頻繁發(fā)生的局面，其食品安全檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的差距主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面.

(1)檢驗(yàn)硬件與檢驗(yàn)?zāi)芰θ?，能力?yàn)證缺乏制度與規(guī)范化.

1)硬件和軟件條件.在美國(guó)大多數(shù)食品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)中，都具有較高的工作效率與技術(shù)權(quán)威性，主要體現(xiàn)在他們非常重視檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的能力，重視檢測(cè)機(jī)構(gòu)的硬軟件建設(shè)積累，尤其是兩個(gè)內(nèi)涵建設(shè)：試驗(yàn)條件與專業(yè)人員.在美國(guó)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)中，由政府設(shè)置的實(shí)驗(yàn)室，通常裝備精良，設(shè)施完善.美國(guó)也非常重視對(duì)專業(yè)人才的嚴(yán)格選拔與錄用，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員都擁有較高的專業(yè)素養(yǎng)與學(xué)歷.

2)檢測(cè)能力.美國(guó)各食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)之間已形成了檢測(cè)規(guī)?；?、高精度化與高科技化.他們通過(guò)提高自動(dòng)化水平和增加儀器設(shè)備的數(shù)量，來(lái)提高檢測(cè)能力，如檢驗(yàn)規(guī)?；涸诿绹?guó)加州農(nóng)業(yè)部的費(fèi)雷斯諾的質(zhì)檢分析機(jī)構(gòu)中員工不足40人，但擁有9臺(tái)氣相色譜儀，這些設(shè)備不僅檢測(cè)能力強(qiáng)，而且擁有很高的穩(wěn)定性，每年可以檢測(cè)來(lái)自各州上萬(wàn)份樣品[5].

3)能力驗(yàn)證.能力驗(yàn)證是對(duì)實(shí)驗(yàn)室水平和管理狀況進(jìn)行客觀考核的一種方法，屬于對(duì)實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定的一種方式，并保持后續(xù)的監(jiān)督檢查.通過(guò)進(jìn)行能力驗(yàn)證，可以發(fā)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)室所存在的問(wèn)題，并監(jiān)控實(shí)驗(yàn)室的運(yùn)行狀態(tài)，提高實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力，確保檢驗(yàn)出證的質(zhì)量.在美國(guó)已經(jīng)將實(shí)驗(yàn)室能力驗(yàn)證制度化與規(guī)范化，能力驗(yàn)證也是國(guó)際通行的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)報(bào)告/證書(shū)有效性的評(píng)價(jià)手段.

(2)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)部門(mén)設(shè)置不合理，經(jīng)費(fèi)投入不足，運(yùn)行機(jī)制不健全.

1)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置.美國(guó)擁有完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)體系，其對(duì)應(yīng)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的布局與設(shè)置都有明確的目標(biāo)，并擁有科學(xué)的規(guī)劃.美國(guó)依據(jù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)大國(guó)的國(guó)情，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品(食品)市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管需求，設(shè)有農(nóng)產(chǎn)品分類的專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)與分區(qū)域設(shè)置的全國(guó)性、地區(qū)性的農(nóng)產(chǎn)品與食品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu).

2)經(jīng)費(fèi)投入.美國(guó)在檢驗(yàn)檢測(cè)的經(jīng)費(fèi)方面有充足的保證，其主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源基本都由國(guó)家撥款.美國(guó)聯(lián)邦政府的實(shí)驗(yàn)室，其建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自美國(guó)國(guó)會(huì)依據(jù)全美科研機(jī)構(gòu)研究開(kāi)發(fā)計(jì)劃的財(cái)政撥款.根據(jù)相關(guān)立法，按實(shí)驗(yàn)室預(yù)算給予撥款，總經(jīng)費(fèi)高達(dá)每年250億美元，占到全美研究經(jīng)費(fèi)的14.3%，而實(shí)驗(yàn)室的技術(shù)人員全部按照國(guó)家公務(wù)員待遇，這保證了檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室能得到穩(wěn)定的財(cái)政支持，其運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)也在相關(guān)的預(yù)算中給予保障[5].

3)運(yùn)行機(jī)制.美國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效監(jiān)管，依據(jù)法律所授予的權(quán)利，建立起了比較完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量例行檢測(cè)制度和多種形式的檢測(cè)檢驗(yàn).這些檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)工作和監(jiān)控管理部門(mén)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系，保證了檢驗(yàn)任務(wù)的有效執(zhí)行.

2.2 美國(guó)食品安全政府監(jiān)管立法體系的特征

食品安全立法是美國(guó)食品安全監(jiān)管體制存在的基石，它決定著美國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能劃分與范圍，并從制度上保證了美國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制.而早在1890年美國(guó)就已經(jīng)制定了《聯(lián)邦肉制品檢驗(yàn)法》，它標(biāo)志著美國(guó)食品安全立法的開(kāi)始，經(jīng)歷了上百年時(shí)間的沉淀，美國(guó)已經(jīng)形成了由40部法律所組成的食品安全法律系統(tǒng)，其基本覆蓋所有的食品行業(yè)，并詳細(xì)規(guī)定了食品安全的標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管執(zhí)法程序，而所有這些法律體系可以分為4類：(1)綜合性法律如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，作為美國(guó)食品藥品的基本法規(guī)，經(jīng)過(guò)多次修改后，已成為全球同類法律中最全面的一部，它也是美國(guó)有關(guān)食品安全法律法規(guī)的核心，構(gòu)建了全美食品安全監(jiān)管工作的框架體系，也給予了食品安全監(jiān)管各方應(yīng)有的權(quán)力與責(zé)任；(2)按食品種類制定的監(jiān)管法律，如《蛋品檢驗(yàn)法》；(3)按食品流通各環(huán)節(jié)制定的法律，如《正確包裝與標(biāo)簽法》；(4)按食品生產(chǎn)投入的相關(guān)法律，如《殺蟲(chóng)劑、殺菌劑和殺鼠劑法》[6](如表2所示).在美國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制定的法規(guī)中，對(duì)食品安全監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定，并不斷修訂.

作為聯(lián)邦政府的永久性綜合法規(guī)的《美國(guó)聯(lián)邦法典》，以及由眾議院制定的《美國(guó)法典》，還有在2010年11月通過(guò)的《食品安全現(xiàn)代化法案》，這些法案使美國(guó)食品與藥品管理局擁有了更多的權(quán)利[7].而這些法律條款在保障美國(guó)食品安全領(lǐng)域構(gòu)建了一個(gè)非常強(qiáng)大的系統(tǒng)，并非常完善.外加遍及全美各州食品安全監(jiān)管體系以及應(yīng)對(duì)特殊情況的例外措施等，這使得在美國(guó)通過(guò)使用法律手段來(lái)防范食品安全問(wèn)題，并保障消費(fèi)健康權(quán)利已成為美國(guó)食品安全監(jiān)管規(guī)制的主要特征.

注：資料來(lái)源于上海科學(xué)情報(bào)技術(shù)研究所(ISTIS)

2.3 美國(guó)食品安全政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能特點(diǎn)

美國(guó)公民十分重視食品安全問(wèn)題，而食品安全監(jiān)管也是體現(xiàn)政府職能的主要方面.在1998年之前，美國(guó)食品安全監(jiān)管體系是各部門(mén)條塊分割管理，但經(jīng)過(guò)政府的不斷改革，目前已經(jīng)建立起了集綜合性與統(tǒng)一協(xié)調(diào)性于一體的食品安全公共監(jiān)管體系.

現(xiàn)階段美國(guó)的食品安全規(guī)制體系是一種相對(duì)集中的監(jiān)管體系，并按照食品類型進(jìn)行監(jiān)管職能的劃分，將不同種類的食品劃歸由不同部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，而該部門(mén)負(fù)責(zé)相對(duì)應(yīng)食品所有生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，包括從種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工到銷售與物流等環(huán)節(jié).而主要執(zhí)行監(jiān)管職能的部門(mén)有3個(gè)：農(nóng)業(yè)部(USDA)、健康與人類服務(wù)部(DHHS)、食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)[8].這三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使了主要的食品安全監(jiān)管權(quán)，并承擔(dān)了重要的監(jiān)管職責(zé).三個(gè)部門(mén)之間合作密切，溝通良好，且每個(gè)月都碰面，他們之間既有分工又有合作，切實(shí)保障食品安全措施的實(shí)施效果.在全美范圍內(nèi)設(shè)立的各州之間的食品監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，而各州內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作則由所在州府掌控.1998年成立的“總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)”其主要職能是協(xié)調(diào)美國(guó)內(nèi)部的食品安全工作，該委員會(huì)成員來(lái)自于農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、健康與人類服務(wù)部、預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)署、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等相關(guān)職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人，而該委員會(huì)的主席則由農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)、健康與人類服務(wù)部長(zhǎng)、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任共同擔(dān)當(dāng)，并由此形成了全美食品安全監(jiān)管的三駕馬車，如圖2所示.

美國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量非常多，但多數(shù)監(jiān)管職能都集中到了少數(shù)相對(duì)集中的幾個(gè)部門(mén)，通過(guò)加大部門(mén)之間的合作來(lái)提高監(jiān)管效率.而相關(guān)監(jiān)管部門(mén)之間的責(zé)權(quán)明確，配合默契且監(jiān)管措施到位，監(jiān)管規(guī)制水平也不斷提升，其監(jiān)管規(guī)制職能主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面.

(1)組織嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu).美國(guó)政府非常重視食品安全問(wèn)題，其監(jiān)管系統(tǒng)也較為科學(xué)、全面與系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)了從食品生產(chǎn)到銷售的全過(guò)程監(jiān)管.美國(guó)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有較完善的立法體系與企業(yè)界支持，它將政府監(jiān)管職能與企業(yè)食品安全體系緊密結(jié)合，其中主要負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)為：美國(guó)農(nóng)業(yè)部(USDA)、衛(wèi)生與健康福利部(HHS)、食品藥品管理局(FDA)、聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署(EPA)、司法部(DOJ)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)、商務(wù)部(DOC)等多個(gè)部門(mén).而海關(guān)部門(mén)則會(huì)定期地檢查、抽樣檢測(cè)進(jìn)口食品.美國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)以實(shí)際科學(xué)分析的結(jié)果為依據(jù)，并依據(jù)法律法規(guī)來(lái)監(jiān)管各區(qū)域的食品企業(yè)[9].在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，各部門(mén)分工明確且職權(quán)分明，各盡其職，都在為食品安全提供強(qiáng)有力的組織保障.

(2)監(jiān)管過(guò)程中的抗風(fēng)險(xiǎn)防范能力強(qiáng).在美國(guó)的食品安全監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估防范占據(jù)非常重要的地位.食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范是他們制定食品安全監(jiān)管立法的基礎(chǔ)，也是全美食品安全監(jiān)管工作的重點(diǎn).因此，美國(guó)國(guó)會(huì)提倡所有的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都要設(shè)立“機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)”，通過(guò)鼓勵(lì)研究預(yù)測(cè)模型與風(fēng)險(xiǎn)分析工具，促進(jìn)了微生物病原菌風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的進(jìn)程.監(jiān)管部門(mén)還進(jìn)行了各類風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管對(duì)策方面的研究，并取得顯著的進(jìn)展.在美國(guó)的食品安全政策條例中，非常重視以預(yù)防和數(shù)據(jù)信息為依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，他們很擅長(zhǎng)微生物病原菌的相關(guān)綜合風(fēng)險(xiǎn)研究，并制定了從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的一系列監(jiān)管措施，從而有效地減少了食品安全問(wèn)題的發(fā)生幾率，這已成為政府的工作重點(diǎn)[10].而其食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流三個(gè)部分，通過(guò)采取適當(dāng)?shù)募夹g(shù)經(jīng)濟(jì)措施，有目的、有計(jì)劃地對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)加以防范，以便確實(shí)地保障消費(fèi)者的食品安全，其具體的工作流程如圖3所示.

美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作采用規(guī)范分析方法，由于采集的數(shù)據(jù)與信息不會(huì)絕對(duì)完整.因此，非常精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也不符合實(shí)際，但按照科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，卻可以保證風(fēng)險(xiǎn)不被低估.因此，其風(fēng)險(xiǎn)管理決策以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，科學(xué)地使用各類數(shù)據(jù)信息.隨著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決策類型的不同，而發(fā)生相關(guān)聯(lián)的變化，并將風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于整個(gè)評(píng)估過(guò)程之中[11].而其公開(kāi)性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范能最大限度的保障整個(gè)食品行業(yè)成員間的公平性.尤為重要的是，在美國(guó)法律允許公民對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)管行為發(fā)表意見(jiàn)，所以每一法律條款的制定都以事實(shí)為依據(jù)，并作為監(jiān)管部門(mén)制定決策的基礎(chǔ)，任何公民都可以查詢并就此發(fā)表評(píng)論，因此公眾參與食品安全監(jiān)管的程度很高.

3 結(jié)語(yǔ)

成熟的食品安全監(jiān)管規(guī)制體系有利于最大限度地發(fā)揮食品安全監(jiān)管政策的功效，所以許多發(fā)達(dá)國(guó)家都致力于建立適合本國(guó)的食品安全監(jiān)管系統(tǒng).而他們國(guó)內(nèi)的食品安全監(jiān)管體系都較為完善并能高效運(yùn)作.而目前國(guó)內(nèi)食品行業(yè)則頻繁發(fā)生食品安全問(wèn)題，有些事件已經(jīng)造成了非常嚴(yán)重的后果，如“三鹿奶粉”、 “瘦肉精”、 “大頭娃娃”等，從側(cè)面反映出國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管規(guī)制體系的不完善問(wèn)題：如執(zhí)法不嚴(yán)，處罰不狠等現(xiàn)象很多，這也導(dǎo)致了食品企業(yè)為了獲利而不惜代價(jià)，從而造成了食品安全事件頻發(fā)的局面.而美國(guó)等國(guó)家的食品加工企業(yè)則普遍采用了食品質(zhì)量管理體系(HACCP)，并依此來(lái)組織生產(chǎn)，因而保障了產(chǎn)品質(zhì)量，尤為顯著的是歐美國(guó)家對(duì)食品安全的監(jiān)督與處罰都非常嚴(yán)格，食品企業(yè)的違法成本也非常高，而由食品安全問(wèn)題導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)的現(xiàn)象不斷發(fā)生，因此有力地保障了本國(guó)民眾的飲食安全，這些外國(guó)同仁的成熟經(jīng)驗(yàn)都值得國(guó)內(nèi)企業(yè)借鑒.而在黨的十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：要樹(shù)立綠色環(huán)保的新農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，堅(jiān)決治理污染問(wèn)題，切實(shí)保障“食品安全”.可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)事關(guān)民生的食品安全問(wèn)題的非常重視，我們一定要將其落到實(shí)處.

[1] 劉艷輝，梁志超，陳 倩.綠色食品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)能力驗(yàn)證[J].中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng),2011,(09):28-30.

[2] 韓 鵬.我國(guó)食品安全監(jiān)管體系存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2010.

[3] 陳衛(wèi)康，駱 樂(lè).發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管研究及其啟示[J].廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009(8)22-25.

[4] 韓洪祥.我國(guó)食品安全監(jiān)管中的行政法律責(zé)任研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2012.

[5] 黃 恩，龍子午，李曉濤.中外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)比研究[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2014，33(2)：137-142.

[6] 黃 怡，王廷麗.有關(guān)食品安全問(wèn)題的國(guó)外理論研究綜述[J].生產(chǎn)力研究，2010(10):36-42.

[7] 張?zhí)煲?中國(guó)食品安全政府監(jiān)管問(wèn)題研究[D].長(zhǎng)春：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013.

[8] 姚水瓊.歐美國(guó)家食品安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管的特點(diǎn)與啟示[J].食品與機(jī)械，2011(1):16-19.

[9] Edward I Broughton ，Damian G Walker. Policies and practices for aquaculture food safety in China food policy[J]. Joural of European Integration,2010,35(5):471-478.

[10] Mikael Klintman, Annica Kronseell. Challenges to legitimacy in food saftey governance? the case of the European food safety authotity[J].Joural of European Integration, 2010, 132(3):309-327.

[11] Lin Ching-Fu.Global food safty: exploring key elements for an international regulatory strategy[J].Virginia Journal of International Law,2011,51(3):637-695.

A Comparative Study of the Sino-US Government
Regulation of Food Safety Regulatory Differences

Huang En, Cheng Huiling, Cheng Hongli, Di Qiang

(School of Economic and Management Engineering, Wuhan University of Light Industry, Wuhan 430023, China)

This paper analyzes the present situation of domestic food safety regulatory system, and comparative analysis of the gap between China and the US food safety regulatory systems that exist in regulation, and the regulation of food safety issues in all types of research, suggested that the domestic food safety supervision departments should learn from the mature experience of their US counterparts, strengthen the dominant position of the regulatory bodies and regulatory authorities continue to improve laws and regulations, the introduction of risk assessment mechanism, reduce the probability of occurrence of various types of food safety risks.

safety supervision; quality standards; international certification; regulation

2015-09-10

黃 恩(1981-)，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，講師.研究方向：農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)質(zhì)量管理與標(biāo)準(zhǔn)化，糧食安全保障機(jī)制，食品安全規(guī)制，E-mail:jieshu_729@sina.com

國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目：食品安全治理機(jī)制研究：政府與供應(yīng)鏈共生演化的視角(71203170)；湖北省教育廳人文社科青年項(xiàng)目:湖北省小微型食品加工企業(yè)的食品安全與治理對(duì)策研究(15G237)；湖北省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究計(jì)劃一般項(xiàng)目：湖北省中小型食品加工企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化研究(ETK15-70)

F323

A

1672-4321(2015)04-0142-06