【內(nèi)容提要】本文圍繞2014年的兩次馬航航班空難事件探討國際民用航空安全面臨的新挑戰(zhàn)。首先對現(xiàn)有基本法律和組織架構加以簡要回顧和評析，主要包括當前基本條約體系與國際民用航空組織的職能。其后則根據(jù)兩次空難事件所引發(fā)的具體安全問題進行分析。一方面，馬航370航班失聯(lián)事件不僅提出如何保持對民航客機不間斷跟蹤、乘客身份文件標準及識別等技術性問題，同時也牽涉到國家間海上聯(lián)合搜救行動的相互協(xié)調(diào)。另一方面，馬航17航班在烏克蘭東部沖突地區(qū)被擊落事件則涉及民航航班飛越?jīng)_突地域上空的安全可靠性問題，需要重申國家所承擔的保障民用航空安全的義務，并有必要將這一義務施加于非國家武裝團體;同時也應對地區(qū)沖突對國際民用航空安全造成的影響做審慎評估;該事件還觸及防空導彈技術和裝備擴散問題，需要締結或修訂國際條約以擴展防止大規(guī)模殺傷性武器擴散制度的適用范圍，從而預防對民用航空器的武力攻擊。

【關鍵詞】馬航??空難??民用航空??安全治理

【作者簡介】薛磊，上海國際問題研究院海洋與極地研究中心助理研究員

【中圖分類號】D81/V328

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2015）01-0139-13

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw201501009

對于國際民用航空業(yè)而言，2014年注定將成為難以忘卻的一年。在發(fā)生的幾起空難事件中，馬來西亞航空公司370航班失聯(lián)事件與17航班在烏克蘭境內(nèi)被擊落事件至今仍謎團重重，其所牽涉的利益和沖突已經(jīng)超越單純的民用航空安全問題?？傮w來看，誠如國際民用航空組織（ICAO）專家所言，“民用航空仍是安全系數(shù)最高的交通運輸方式之一，上述空難事件并未從本質(zhì)上改變這一事實”。?然而，馬航航班兩次空難事件反映出當前國際形勢變化及技術變革所帶來的新挑戰(zhàn)。具體而言，馬航370航班失聯(lián)事件和17航班空難事件分別對國際民用航空安全提出新的議題和挑戰(zhàn)，本文將分別探討這兩起事件所涉及的不同性質(zhì)的法律問題。就370航班而言，其失去聯(lián)絡的事實再次向國際民用航空監(jiān)管規(guī)則和從業(yè)人員提出如何保持對民航客機不間斷跟蹤的問題，同時也牽涉到國家間海上聯(lián)合搜救行動的協(xié)調(diào)問題。就17航班而言，其在烏克蘭東部沖突地區(qū)被擊落的事實使人們對民航航班飛越?jīng)_突地域上空的安全可靠性產(chǎn)生質(zhì)疑。這一事件也要求國際社會重申國家所承擔的保障民用航空安全的義務，并且有必要將這一義務施加于非國家武裝團體。這些挑戰(zhàn)已經(jīng)對國際民用航空安全形成重大威脅，相關國際法制度和規(guī)則以及相應的國內(nèi)立法需要對上述威脅做出回應，以確保民用航行安全，追索各責任方的法律責任，同時也為世界各國在空難救助方面提供更加清晰的、可操作的法律框架。

一、國際民用航空安全法律制度基本架構

（一）國際民用航空安全條約體系

總體來看，現(xiàn)行國際民用航空管理體系主要是由一系列條約所組成，包括：1944年《國際民用航空公約》（簡稱《芝加哥公約》）;1963年《關于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》（簡稱《東京公約》）;1970年《關于制止非法劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》）;1971年《關于制止危害民用航空安全非法行為公約》（簡稱《蒙特利爾公約》）;1988年《補充關于制止危害民用航空安全非法行為公約的制止在為國際民用航空服務的機場上的非法暴力行為的議定書》（簡稱《蒙特利爾公約補充議定書》）;1991年《關于注標塑性炸藥以便探測的公約》;2010年《制止與國際民用航空有關的非法行為公約》（簡稱《北京公約》，尚未生效）;2010年《制止非法劫持航空器公約的補充議定書》（簡稱《北京議定書》，尚未生效）。

在上述條約中，1944年《國際民用航空公約》即《芝加哥公約》是具有奠基意義的基礎性條約，為國際民用航空的國際制度建設、組織管理以及法規(guī)和標準的嗣后發(fā)展確定了指導原則和基本架構。該公約在尊重國家主權及管轄權與保障國際航行自由及安全二者之間達到適當程度的平衡。國際民用航空飛越的空域分為兩類：一是國際空域，主要包括專屬經(jīng)濟區(qū)及公海上空空域;二是國家領空，包括國家領土，如陸地、島嶼、內(nèi)部水域、領海等區(qū)域上空空域。多數(shù)情況下國際民用航班需要飛越多個主權國家的領空。根據(jù)國際法的一般原則和制度，國家對其領空享有不得侵犯的主權及管轄權，任何國家的任何航空器在飛越其他國家領空時都必須尊重空域所屬國主權，尊重該國有關空域管理的管轄權。各國政府有權以適當方式攔截或驅(qū)離侵犯其主權和管轄權的航空器。另外，該公約締約國均有義務為國際民用航行提供便利，該義務事實上對國家的管轄權施加了一些限制。締約國有義務為經(jīng)其允許飛向、飛離或過境的其他締約國的航空器提供空中航行服務，并需要保證其空中航行服務符合國際民航組織所建議的標準或?qū)嵺`相協(xié)調(diào)。當航空器在其境內(nèi)發(fā)生事故時，該空域所屬國有義務提供協(xié)助并進行事故原因調(diào)查。

《芝加哥公約》簽訂之后，隨著航空技術的不斷進步以及國際交流的日益頻繁，國際民用航空快速發(fā)展，但也面臨諸多安全威脅。早期較為明顯的威脅主要體現(xiàn)為劫持民航客機的行為，這也是1970年《海牙公約》產(chǎn)生的基本背景和原因。該公約的主要成就在于將劫持民用航空器的罪行提升為國際犯罪行為，因而要求各國在其刑法中規(guī)定相應的罪名和刑罰。然而，該公約中關于所謂“自由戰(zhàn)士”的條款卻在國際反劫機行動方面出現(xiàn)了重大的漏洞，這意味著很多劫機罪犯可以利用所謂“具有政治目的的政治犯罪”而逃脫引渡乃至追訴。該條款是冷戰(zhàn)中兩大集團對立的時代背景的直接反映，事實上也刺激和包庇了很多劫持航空器的行為和罪犯。當然，這一漏洞在之后一系列針對民用航空器犯罪行為的公約中得以彌補。特別是在2001年“9·11”事件之后，以安理會相關決議為指導，任何針對平民所實施的恐怖犯罪，無論其目的是什么，都不能逃脫國際社會和相關國家依據(jù)法律進行的追訴和引渡行動。

目前恐怖主義已成為威脅國際民用航空安全的主要因素之一，其對飛行中航空器造成的威脅和危害更為巨大，由此也促成新的國際條約產(chǎn)生。其中一個具有重要意義的條約是1991年《關于注標塑形炸藥以便探測的公約》。軍事技術的發(fā)展在某種程度上已經(jīng)超越民用航空安全檢測設備的檢測能力，為防止某些具備先進技術要素而難以被普通民用航空檢測設備所偵測的爆炸裝置對民用航空構成威脅，該公約特別要求締約國在塑形炸藥生產(chǎn)階段添加某種注標物，以便安全檢測設備可以探知爆炸裝置的存在。另外，該公約締約國實際上所承擔的義務已超出上述內(nèi)容，由于此類爆炸裝置通常只能由各國政府和軍隊合法擁有，因而各國政府有義務加強此類裝置的管理，嚴格管控與其相關的武器貿(mào)易，避免其通過非法途徑流入恐怖分子或其他犯罪分子手中。

針對國際民用航空安全威脅日益復雜的發(fā)展趨勢，國際社會在推動相關國際條約立法進程中也更傾向于綜合性方式，將更多危及國際民用航空安全的行為納入各國共同打擊犯罪的國際合作進程中，其成果主要體現(xiàn)在從《蒙特利爾公約》向《北京公約》的發(fā)展。2010年《北京公約》全面吸收了國際社會打擊恐怖犯罪活動的立法成果，在《蒙特利爾公約》所規(guī)定的罪行基礎上，新增五種可能對人身安全、財產(chǎn)或環(huán)境造成嚴重損害的犯罪行為方式，其中包括：以使用中的航空器為武器造成損害;從使用中的航空器內(nèi)釋放或排放生化核武器或者其他危險物質(zhì);對使用中的航空器或在使用中的航空器內(nèi)使用生化核武器或者其他危險物質(zhì);在航空器上運輸、導致運輸或便利運輸炸藥、放射性材料、生化核武器以及原材料、特殊裂變材料以及輔助設備、材料等物品;當情況顯示造成的威脅可信時，行為人威脅實施公約規(guī)定的某種罪行。?為促進更多國家參與以法律形式預防和懲處針對民用航空器的罪行，《北京公約》較之于《蒙特利爾公約》增加了新的管轄權連接點，例如航空器承租人的業(yè)務運營地、受害人國籍所屬國等。該公約還借鑒眾多國際反恐公約中普遍采用的方式，為締約國之間引渡犯罪嫌疑人提供更多便利。公約第13條規(guī)定，“公約中所列罪行均不應被視為政治罪或與政治罪有關的罪行或政治動機引起的罪行，并且不得只以其涉及政治罪或與政治罪行有關或由政治動機引起為理由而拒絕引渡”。由此可見，嚴厲打擊危害民用航空安全的罪行，保障國際民用航空乘客及機組人員安全，已經(jīng)成為國際社會的共識，代表著國際民用航空法律制度的發(fā)展方向。

（二）國際民用航空組織安全管理制度

根據(jù)相關規(guī)定，1944年《芝加哥公約》是此后設立的國際民用航空組織（ICAO）的基礎性法律文件，國際民航組織由此成為推動不斷完善和進一步擴展與深化國際民用航空安全所需標準和實踐的主要機構。該組織由大會、理事會及秘書處構成，其中理事會是主要的執(zhí)行機構，由36個成員國代表組成，每3年舉行一次選舉。理事會有權選出理事會主席，并任命國際民航組織秘書長。理事會的首要職責是發(fā)展和采納《芝加哥公約》附件中列舉的“標準與推薦做法”（SARPs）。根據(jù)《芝加哥公約》第54條第1款和第90條的規(guī)定，國際民航組織理事會有權在獲得其理事國2/3多數(shù)票時增加或修訂《芝加哥公約》的附件。一旦獲得通過，新附件或修訂后的附件將在3個月后生效，除非多數(shù)締約國拒絕采納此項改進。

目前大多數(shù)涉及國際民用航空安全的法律文件并非體現(xiàn)為各國締結的國際條約形式，而是凝聚于國際民航組織不斷更新和改進的“標準與推薦做法”。這些標準與實踐做法包含各國政府以及國際民航業(yè)從業(yè)者在航行安全方面達成的共識，具有較強的指導性和操作性，并經(jīng)常根據(jù)對相關安全威脅變化的評估加以調(diào)整和修訂。盡管國際民航組織所發(fā)布的標準或?qū)嵺`做法并不具有強制性，但是一般都會得到成員國的普遍采納。因為拒絕采納將可能損害其他國家對該國空中交通管理體制，以及檢查旅客和貨物以抵御恐怖襲擊方面的能力和信心。而且這可能還會引發(fā)其他國家發(fā)布旅行警告，禁止其航班和乘客飛經(jīng)這些不履行上述標準和實踐做法的國家。美國與歐盟都已設立機構審查世界各國對這些標準及實踐做法的遵從度，如果存在嚴重偏差，其民用航空主管機關可以凍結、減少或暫停來自不遵從國家航空公司的航空運輸權利。

在民用航空安全方面，《芝加哥公約》附件17是主要標準及推薦做法，其關注點也隨著形勢和時代的變遷而發(fā)生變化。早期國際社會對民用航空安全威脅的認識主要集中在劫持客機行為，因此附件17的各種標準和建議措施都聚焦于應對劫持航空器的行為，之后則日益關注對民用航空器及其相關設施的破壞行為，包括破壞民用航空器的行為、對飛行中的航空器的襲擊行為或?qū)叫性O施的攻擊行為等。2002年蒙特利爾會議通過的《增強航空安全行動計劃》則進一步強調(diào)，在國際民航組織的協(xié)調(diào)下，各國、各機場應建立定期、強制性、系統(tǒng)性且協(xié)調(diào)一致的航空安全計劃，全面推進核查，評估所有締約國的航空安全狀況，以幫助締約國查明并認識到在執(zhí)行國際航空安全標準及建議措施中存在的缺陷。由此國際民航組織及其相關民用航空安全管理法規(guī)、制度及實踐也更多地從綜合性和系統(tǒng)性的角度來發(fā)展和改進其相關措施，以推動國際民用航空安全的組織及技術性標準得到進一步完善。

二、馬航370事件涉及的相關技術及法律問題

（一）國際航行定位追蹤系統(tǒng)技術標準的改進

馬航370航班失去聯(lián)系后，盡管許多國家都參與了大規(guī)模、大范圍的搜尋活動，但到2014年底仍無法確認失聯(lián)航班的蹤跡。更為關鍵的是，在該航班與地面空管人員進行最后一次通話和聯(lián)系之后，在長達數(shù)小時的時間段內(nèi)航班的飛行路線竟然完全從相關國家空管人員的視線中消失。事實上，正是由于缺乏航班最終方位的精確定位信息，才使得370航班的搜尋工作耗費了大量的時間和精力，又經(jīng)歷諸多曲折。這一事件也對當前國際民用航空業(yè)所采用的航班定位和跟蹤系統(tǒng)的技術標準帶來重大挑戰(zhàn)。根據(jù)國際民航組織的建議，目前民用航空器上使用的定位和跟蹤系統(tǒng)一般為所謂緊急定位傳輸系統(tǒng)（ELT），然而它并未得到國際民用航空從業(yè)者的認可，他們一直認為這一系統(tǒng)并不能恰當發(fā)揮所需功能。從近年的幾起空難事件來看，如法航航班在巴西沿海失蹤和此次馬航客機失聯(lián)事件，在事故發(fā)生時ELT系統(tǒng)都未能被激活?？梢哉f，這一系統(tǒng)是一項失敗的技術和不恰當?shù)哪Ｊ健?在此之前，2010年蒙特利爾航空安全會議就已通過決議，要求國際民航組織對改進飛行監(jiān)控以及在大洋上空或遙遠地域的通訊條件所需的技術調(diào)整進行評估。其相關建議也指出：“國際民航組織在評估其標準和建議以及相關指導文件時，應優(yōu)先考慮改進對于大洋上空及遙遠地域的航行器的監(jiān)督、飛行監(jiān)控及通訊，以及在必要地區(qū)提供及時和充分的搜救協(xié)助”。

（二）國際航行乘客身份識別

在370航班失蹤之后，對于航班乘客的調(diào)查顯示，其中幾位乘客竟然是通過使用他人遺失的護照登機，這一度將航班失聯(lián)與恐怖分子襲擊聯(lián)系起來，盡管后來確定這一可能性很小。然而，乘客信息的失準已對航班安全造成潛在威脅，這也給自2001年“9·11”事件后國際民用航班加強乘客信息核實和確認的工作蒙上陰影。在這一方面，國際民航組織一直推行所謂可供機器識別旅行文件計劃（MRTD），將在很大程度上改進目前使用的乘客識別系統(tǒng)。有專家指出，有效的乘客識別系統(tǒng)應將以下5個因素整合起來，即識別證據(jù)、文件簽發(fā)和管理、可供機器識別旅行文件、檢查系統(tǒng)和工具以及兼容性應用協(xié)議等。?更為重要的是，各國需要推動出入境旅客旅行文件的標準化，這樣可以促進旅行文件的可靠性及可信度。國際民航組織目前針對相關證件的簽發(fā)及驗證工作的規(guī)定有助于推動這一標準化進程。該規(guī)定強調(diào)有效的文件審查和數(shù)據(jù)應用，具體包括先期乘客信息登記（API）、乘客姓名記錄（PNR）以及關于“可信”或“加快”乘客與觀察名單的設立等。

（三）海空聯(lián)合搜救行動的協(xié)調(diào)與信息共享

馬航370航班失聯(lián)后，眾多國家聯(lián)合展開大規(guī)模海上搜救行動，將傳統(tǒng)的海上搜救和空難救助緊密結合起來。到2014年底，搜尋范圍已經(jīng)覆蓋南海、馬六甲海峽、安達曼海、南北走廊及南印度洋等廣大水域。繼大規(guī)模水上搜尋后，搜尋工作又繼續(xù)進入以擴大和加強海底搜尋為主的新階段。?與此相關的是1979年《海上搜救國際公約》確立的國際海上搜救體系，只要事件發(fā)生在海上，無論其原因是什么，涉及救助海上受困人員的行動一般都由依據(jù)該搜救公約所建立的搜救中心進行協(xié)調(diào)，公約締約方都有義務保證在其鄰近水域保持充分的海上搜救能力。該公約也鼓勵締約方與其鄰國達成海上搜救協(xié)議，內(nèi)容涉及設立搜救區(qū)域、設施共享、制定通用程序、培訓及友好訪問等。為加強海上搜救合作，該公約還要求各締約方采取措施以加快其他締約方搜救單位進入其管轄水域的速度。在公約生效之后，國際海事組織海事安全委員會將世界四大洋劃分為13個搜救區(qū)域，相關國家則進一步確定各自承擔的海上搜救責任區(qū)。與1979年《海上搜救公約》的修訂相適應，國際海事組織與國際民用航空組織共同編纂了國際航空與海事搜救手冊（IAMSAR），該手冊為三卷本，其內(nèi)容包括組織與管理、任務協(xié)調(diào)、移動設施。

根據(jù)該公約要求，許多鄰國以及地區(qū)內(nèi)國家之間達成一系列搜救協(xié)議，通過各國設立的搜救協(xié)調(diào)中心進行海上搜救合作及協(xié)調(diào)。以北極地區(qū)為例，2011年5月12日，北極理事會8個正式成員國（美國、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯以及瑞典）簽署《北極地區(qū)航空和海事搜救合作協(xié)議》，該協(xié)議將協(xié)調(diào)北極周邊國家在國際海事及航空搜救方面的范圍及行動，其適用范圍覆蓋北極地區(qū)約1，300萬平方公里的地域。?該協(xié)議在其附件中明確劃定了8個締約國各自負責的搜救責任區(qū)的具體經(jīng)度、緯度范圍，并要求所有締約國在其負責區(qū)域內(nèi)保持充足的搜救能力。該協(xié)議第8條特別就出于搜救目的進入締約國領土提出相關請求作出規(guī)定，一締約國的搜救單位如出于搜救目的（包括補充燃料）進入其他締約國領土，該國應向相關國家搜救中心提出請求。被請求國應及時確認收到該請求，并通過其搜救協(xié)調(diào)中心確認該請求是否已得到許可以及采取相關行動需遵循的條件。同時，被請求國及所涉過境國應在其法律允許范圍內(nèi)，采用最快捷的過境手續(xù)以便利搜救行動。

根據(jù)2006年1月23日發(fā)布的《國家搜救應急預案》，中國海上搜救行動涉及的地域范圍很廣泛。一方面，搜救行動包括我國管轄水域和承擔的海上搜救責任區(qū)內(nèi)海上突發(fā)事件的應急反應行動，按照國際海事組織劃定的搜救責任區(qū)，中國及中國香港在南中國海海域的海上搜救責任區(qū)為北緯10度以北，東經(jīng)124度以西的海域。另一方面，搜救行動也包括發(fā)生在我國管轄水域和搜救責任區(qū)外，但涉及中國籍船舶、船員遇險或可能對我國造成重大影響或損害的海上突發(fā)事件的應急反應行動。1989年，國務院、中央軍委聯(lián)合發(fā)文設立中國海上搜救中心，負責全國海上搜救工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)。此后又分別建立國家海上搜救和國家重大海上溢油應急處置兩個部際聯(lián)席會議機制，負責海上生命救助和海上溢油應急處置、防止船舶污染、通航水域應急清障工作。2011年5月，交通運輸部應急辦公室與中國海上搜救中心、中國海上溢油應急中心合署辦公，統(tǒng)一承擔應急日常工作和應急總值班工作。?在馬航370航班的搜尋過程中，中國政府派出多艘搜救船、海軍軍艦以及軍用飛機在所涉及海域進行搜尋。這也是中國在海上搜救方面進行的最大規(guī)模和最大范圍的搜救行動，充分顯示出中國海上搜救能力的增強以及承擔海上搜救任務的積極意愿。類似地，在亞航8501航班于2014年12月28日失聯(lián)后，中國政府也迅速做出反應，積極協(xié)助國際搜救工作。

三、馬航17航班涉及的相關法律機制問題

（一）民用航空器遭受武力攻擊

馬航17航班在烏克蘭上空被擊落的悲劇似乎重演了幾十年前曾經(jīng)發(fā)生的數(shù)次空難事件，例如1983年9月韓國民航客機被蘇聯(lián)戰(zhàn)機擊落、1988年7月伊朗客機被美國軍艦擊落等等，這些空難事件引發(fā)國際社會對國際民用航空器安全的嚴重關切，也促成了之后相關法律規(guī)定的出臺以及條約的修訂。簡而言之，國際社會在之前的悲劇事件發(fā)生后，特別強調(diào)基于人道原則的民用航行器安全問題，認為民航客機遭受武力攻擊嚴重違反國際人道法有關保護平民的法律規(guī)定。在這種情況下，相關國家應該通過最大限度的努力確保民航客機乘客及機組人員的安全。

1983年9月，蘇聯(lián)擊落一架韓國民航客機，之后國際民航組織決定對《國際民用航空公約》進行修訂，主要針對該公約第3條，其中規(guī)定了關于締約國承擔的對民用航空安全給予適當關注的義務。與此相關的還有該公約附件二，其中對攔截民航客機所需履行的正當程序作出規(guī)定。修訂后的公約在原有第3條的基礎上新增附加第3條（Article?3?bis），該條款規(guī)定：“締約國認識到任何國家都必須避免針對飛行中的民用航空器使用武器，如果要采取攔截行動，則必須不至危及機上乘客人身安全和航空器安全?！?值得注意的是，新條款的用語只是限制締約國對民用航空器使用武器（use?of?weapons）的行動，并未排除使用武力的情況，這是對國家主權及管轄權條款的尊重。任何國家都有權采取攔截行動以迫使飛越其領空的航空器離開或降落。當然，在采取此種行動時，各國政府都應當將民用航空乘客及航空器的安全置于首要位置，不應造成對乘客及航空器不恰當?shù)膰乐負p害和危險。

然而，2001年“9·11”事件之后，恐怖分子以民用航空器作為恐怖襲擊工具的方式又使這一問題變得更加復雜。如果某國政府已經(jīng)確信一架民用航空器已經(jīng)被恐怖分子劫持，并可能被用來造成地面目標更大程度的平民傷亡和財產(chǎn)損失，那么該國政府是否可以授權擊落這一民用航空器，是涉及人道主義的重大問題。2003年，德國聯(lián)邦議會曾通過法律，授權準許對于造成類似“9·11”事件中重大威脅的民用航空器使用武器，但德國憲法法院之后裁決該法律違反德國基本法的原則和規(guī)定，因為這是對無辜乘客生命權的無視，而且該法律事實上將乘客視為物體而非擁有尊嚴和自身價值的個人。

由此可見，盡管國際法賦予主權國家以行使自衛(wèi)權的權利。但在上述情況下，對于人的權利、尊嚴及價值的尊重和維護仍是各國憲法的優(yōu)先目標，而以武力方式針對民用航空器行使自衛(wèi)權只是在極為特殊的情形下的例外做法。因此，通過具有一般性特征的立法形式來界定這一特殊問題，必然會觸犯憲法所賦予和保護的人的尊嚴和權利。可以說，包括國際人道法在內(nèi)的當代國際法制度以更高的法律權重和價值賦予民用航空器乘客不可侵犯的權利，因而任何針對民用航空器所采取的強制或攔截行動都應優(yōu)先考慮機上乘客和機組人員的人身安全，只有在極端例外情形下，才能被允許進行武器攻擊。

（二）沖突地區(qū)威脅評估及預警

在馬航17航班被擊落之前的較長時期內(nèi)，烏克蘭東部地區(qū)就處于內(nèi)戰(zhàn)和武裝沖突狀態(tài)，烏克蘭東部獨立武裝團體與政府軍在事件發(fā)生區(qū)域附近頻繁交火。更為重要的是，此前烏克蘭政府軍的武裝直升機就曾在這一區(qū)域被擊落。因此，圍繞這一事件的反思是：在武裝沖突持續(xù)不斷的情況下，國際民用航空器飛越?jīng)_突地區(qū)是否符合維護民用航空安全的基本原則，相關國家政府或當事方是否有義務事先發(fā)布警告信息，從而使航空公司有時間選擇繞開沖突地域;同時，相關國家政府是否應當為此事件承擔相應的責任。這些都是空難事件提出的尚待研究和解決的問題。

馬航17空難事件發(fā)生后，國際民航組織與航空業(yè)主要航空公司于2014年7月29日共同建立“沖突地區(qū)對民用航行造成風險工作組”。該工作組在工作之初就啟動兩個研究項目：一是關于如何改進現(xiàn)有的飛行員告示系統(tǒng)以更好地發(fā)布有關沖突地區(qū)風險的信息;二是關于如何建立新的協(xié)調(diào)管理體制以促進信息的及時共享，從而確保當事人能夠在適當時間獲取準確信息。

此次事件再次說明獲取關于影響乘客及機組人員安全的信息和情報的必要性。這也是國際協(xié)調(diào)中一個高度復雜和敏感的領域，不僅涉及民用航行規(guī)制條例，還涉及國家安全情報搜集活動。為此，很多專家建議國際民航組織應研究如何建立安全渠道以確保主要威脅信息能夠被及時傳遞至民用航空主管機關和航空公司。?總之，馬航17航班的遭遇要求國際民航業(yè)在沖突早期增加預警及安全威脅分析方面的關注度，應及時充分地向各國航空公司發(fā)布信息或警示，以避免國際民用航班飛越存在嚴重安全威脅的沖突區(qū)域上空。

（三）防空導彈技術發(fā)展與武器擴散的威脅

馬航17事件顯示，在降低民用航行安全外部威脅方面，減少未經(jīng)授權的人員獲得具備擊落飛行中民用航行器所需射程和精確性導彈裝置的可能是非常重要的一環(huán)。然而，目前還缺乏相應的法律規(guī)定來限制向非國家行為體轉(zhuǎn)讓防空導彈。迄今為止，防空導彈尚未受到國際軍備控制體系的重視，由于其打擊目標具有針對性，很難被視為如核武器及生化武器那樣的大規(guī)模殺傷性武器（WMD），更重要的是其具有防御性特征。

另外，更為嚴重的威脅來自單兵便攜式防空導彈（MANPAD）的擴散和發(fā)展。由于受到射程的限制，目前這類武器裝備的有效目標主要是低空飛行器，對于飛行在一萬米高空以上的民用航空客機不構成直接威脅。然而隨著導彈技術的不斷發(fā)展，便攜式導彈裝置的射程不斷擴展，很可能在將來對民用航空客機造成直接威脅，由此也對國際社會提出如何控制和預防此類具有造成重大損害可能的武器裝備的擴散和發(fā)展問題，馬航17航班的悲劇已經(jīng)使這一問題變得日益突出，這需要國際社會以及各國政府共同努力來加以應對。

一些航空界從業(yè)者也指出，國際民航組織應通過聯(lián)合國框架來推動國際法的發(fā)展，從而將現(xiàn)代反航空器武器的設計、生產(chǎn)及部署的措施納入法律框架。這應當是推進國際合作的一個有益嘗試，而且也是維護國際社會共同利益的重要舉措。武器的日益小型化和便攜化也意味著其針對目標的不確定性，任何國家的民眾都可能成為不幸的受害者。因此，需要結合現(xiàn)有的國際武器擴散管控條約體系，確立直接針對危及國際民用航空安全的武器擴散問題的應對機制，從而逐步通過國際條約和各國國內(nèi)立法使這一威脅得到有效預防和控制。

結?束?語

綜上所述，2014年馬航航班的兩次空難事件給全世界帶來很多疑惑與思索。在國際交流日益頻繁的時代，國際民用航空安全直接關系著每個人的切身利益，也成為各國政府必須努力加以維護的國家利益。許多國家對于馬航370航班搜尋工作的廣泛參與恰恰說明了這一點。盡管國際民用航空的安全可靠性總體上仍然較高，但其所面臨的挑戰(zhàn)也越來越嚴峻。先進科學技術的發(fā)展和大范圍傳播擴散，宗教極端主義和恐怖主義思潮的蔓延，地緣政治形勢動蕩與武裝沖突頻發(fā)，這些因素都使當前保障國際民用航空安全工作成為一項系統(tǒng)性和綜合性的任務。

馬航上述兩次空難事件既暴露了現(xiàn)有民航安全方面的問題，也揭示了新的問題和風險，其中既涉及國家間政治和安全問題，也包括更具體的技術標準的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題。從武裝沖突對民用航空安全的影響、武器技術發(fā)展造成的新挑戰(zhàn)，到乘客旅行文件的國際標準化進程與民用航空器全球定位及跟蹤系統(tǒng)的改進，都說明在維護國際民用航空安全方面，需要國際組織、各國政府、各專業(yè)性組織和軍事機構的共同參與。同時，國際民用航空的發(fā)展需要兼顧安全性與便捷性的雙重目標，既要確保安全檢查、信息審核、技術標準等方面萬無一失，又要盡量減小相關安全措施對乘客造成的延誤和不便。這也正是國際民用航空安全法律制度所需要平衡和達到的目標，從而為國際人員流動和物資運輸提供明確、可預測并且安全可靠的國際法律架構。

與此同時，隨著國際交往和人員流動的日益增加，中國也面臨更多在國際民用航空安全方面的挑戰(zhàn)。民航370航班上眾多中國乘客的罹難已使得這一問題與中國自身的國家利益密切相關，有必要采取積極行動以確保中國公民在海外的人身和財產(chǎn)安全。首先，中國需要充分參與到有關航空安全的國際新規(guī)則的研究和制定以及各種技術標準的確立過程，以確保中國的訴求和利益得到充分反映。其次，通過各種對外渠道，要求各國主管機構及時提供有關航班安全的準確信息，以確保及時預防各種航行安全威脅。最后，隨著自身能力的不斷提升，中國應該在國際海空搜救行動和空難事故協(xié)助及調(diào)查方面承擔更多的責任。這既可以彰顯中國的大國責任感，也將為維護和提升國際民用航空安全提供強有力的支持。

[收稿日期：2014-10-22]

[修回日期：2014-12-20]

[責任編輯：樊文光]