周亞煌

摘要：近年來(lái)，地方財(cái)政庫(kù)存資金量不斷增加，國(guó)庫(kù)庫(kù)存持續(xù)高速增長(zhǎng)，且保持在較高水平，大量閑置資金滯留國(guó)庫(kù)，地方國(guó)庫(kù)如何在確保財(cái)政支出需要和國(guó)庫(kù)資金安全、完整的前提下，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額最小化，投資收益最大化，已成為地方財(cái)政部門亟待研究的課題。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)；現(xiàn)金管理；可行性；構(gòu)想

一、實(shí)施地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的意義

1.有利于提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金使用效益

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持著良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，各級(jí)財(cái)政收入平穩(wěn)、快速增長(zhǎng)，節(jié)余資金越來(lái)越多。國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金的時(shí)間價(jià)值得到了重視和發(fā)掘。自2006年12月開始，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部開始對(duì)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金定存開展首次操作，截至2011年末，共進(jìn)行國(guó)庫(kù)定期存款操作41期，累計(jì)投放資金13796.4億元 ；回購(gòu)國(guó)債操作2期 ，累計(jì)中標(biāo)金額229.9億元。在中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理取得突破性進(jìn)展的同時(shí)，通過(guò)適時(shí)開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，有利于在國(guó)庫(kù)存款計(jì)息的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順財(cái)政部門、人民銀行、商業(yè)銀行之間的關(guān)系，提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的使用效益。

2.有利于加強(qiáng)財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金作為央行基礎(chǔ)貨幣的重要組成部分，其增加或減少對(duì)市場(chǎng)貨幣供應(yīng)量具有倍數(shù)收縮或擴(kuò)大作用；而且國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是連接財(cái)政政策與貨幣政策最直接有效的結(jié)合點(diǎn)。通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作，不但能夠擴(kuò)大中央銀行貨幣政策調(diào)控范圍，增加中央銀行可調(diào)控的基礎(chǔ)貨幣流量，擴(kuò)大調(diào)控范圍，增加調(diào)控手段和渠道，增強(qiáng)實(shí)施宏觀調(diào)控的能力和靈活性；還可進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政部與中央銀行在貨幣市場(chǎng)運(yùn)行方面的協(xié)調(diào)與溝通，提高貨幣政策調(diào)控的完整性和有效性。

3.有利于提高國(guó)庫(kù)管理整體水平

將資金時(shí)間價(jià)值、現(xiàn)金流和資產(chǎn)負(fù)債管理等現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理概念引入國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，有利于國(guó)庫(kù)管理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。從國(guó)際通行做法和國(guó)內(nèi)國(guó)庫(kù)管理制度改革方案設(shè)計(jì)看，國(guó)庫(kù)集中支付與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是一個(gè)有機(jī)整體，開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理有利于深化國(guó)庫(kù)管理制度改革，促進(jìn)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行機(jī)制的改善等。

4.有利于控制政府借債數(shù)量，降低借債成本

2006～2011年，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金回購(gòu)國(guó)債操作2期 ，累計(jì)中標(biāo)金額229.9億元 。用低效益的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金買入較高成本的國(guó)債，提前收回部分國(guó)債，不僅減輕了財(cái)政撥付資金的壓力，也降低了財(cái)政借債成本。

二、當(dāng)前推行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨的困難

1.地方財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行不夠合理 ， 影響國(guó)庫(kù)庫(kù)存優(yōu)化管理的前瞻性和穩(wěn)定性

在預(yù)算編制方面： 首先， 地方財(cái)政部門預(yù)算不夠科學(xué)， 許多地方財(cái)政尤其是基層財(cái)政還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全意義上的部門預(yù)算， 較多依靠歷史經(jīng)驗(yàn)和政府部門的指導(dǎo)性意見制定本年財(cái)政收支數(shù)， 不能運(yùn)用數(shù)理模型來(lái)對(duì)本年財(cái)政收支進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)； 其次， 預(yù)算編制時(shí)間的滯后性較強(qiáng)， 預(yù)算計(jì)劃往往要在當(dāng)年的第二季度發(fā)到各個(gè)部門手中， 國(guó)庫(kù)部門在此期間無(wú)法根據(jù)預(yù)算計(jì)劃對(duì)庫(kù)款支撥業(yè)務(wù)進(jìn)行審核， 僅依據(jù)財(cái)政部門的 “臨時(shí)計(jì)劃” 執(zhí)行， 其財(cái)政安排的隨意性較大； 再次， 地方預(yù)算編制中的專項(xiàng)資金安排較多， 項(xiàng)目進(jìn)度也較模糊， 在一定程度上造成了地方財(cái)政安排的隨意性。 在預(yù)算執(zhí)行方面， 預(yù)算收支項(xiàng)目進(jìn)度不均衡。 由于預(yù)算收支項(xiàng)目多， 在執(zhí)行時(shí)間和進(jìn)度上不可能完全一致，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際執(zhí)行數(shù)和計(jì)劃數(shù)存在一定差異， 進(jìn)而預(yù)算執(zhí)行方面， 預(yù)算收支項(xiàng)目進(jìn)度不均衡。 由于預(yù)算收支項(xiàng)目多， 在執(zhí)行時(shí)間和進(jìn)度上不可能完全一致，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際執(zhí)行數(shù)和計(jì)劃數(shù)存在一定差異， 進(jìn)而使庫(kù)存資金大幅波動(dòng)。

2.地方政府融資活動(dòng)不規(guī)范 ， 影響著國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)范性

我國(guó)一直不允許地方政府直接進(jìn)行融資活動(dòng)， 但目前的實(shí)際狀況是各級(jí)地方政府都通過(guò)不同渠道進(jìn)行了融資， 如通過(guò)成立政府控制的企業(yè)進(jìn)行融資、 承諾支出以及直接借款等。 這些融資活動(dòng)是在沒(méi)有明確規(guī)范的情況下進(jìn)行的， 形成了地方政府的實(shí)際債務(wù)， 而且債務(wù)收入的現(xiàn)金流量沒(méi)有納入政府財(cái)政的管理， 更沒(méi)有納入國(guó)庫(kù)管理， 使地方政府的財(cái)政狀況處于不確定的狀況， 很容易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3.地方政府具有較強(qiáng)的投機(jī)動(dòng)機(jī) ， 影響著國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的收益性與安全性

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是將市場(chǎng)性原則引入非市場(chǎng)性的公共財(cái)政領(lǐng)域的一項(xiàng)活動(dòng)， 如果運(yùn)用不當(dāng)， 其結(jié)果可能導(dǎo)致政府行為的異化。 地方政府在現(xiàn)金管理中， 往往只追求單一的效益目標(biāo)， 具有較強(qiáng)的投機(jī)動(dòng)機(jī)， 再加上地方政府控制和抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱， 很容易發(fā)生投資失敗、 出現(xiàn)巨額損失的現(xiàn)象。

4.地方政府開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)條件不夠完善， 影響國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的有效性

首先是國(guó)庫(kù)單一賬戶體系建立問(wèn)題。 從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看， 完善的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要基礎(chǔ)之一。 但是目前這項(xiàng)制度的改革在一定程度上、 在部分地區(qū)還浮于表層， 多重設(shè)置賬戶、 財(cái)政資金分散收付、 大量資金沉淀在眾多賬戶上等現(xiàn)象大量存在， 真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的形成還有待時(shí)日， 勢(shì)必會(huì)影響國(guó)庫(kù)資金的高效運(yùn)作。 其次是電子技術(shù)手段不足， 影響國(guó)庫(kù)庫(kù)存優(yōu)化管理的及時(shí)性。 目前我國(guó)銀行體系已經(jīng)建立了比較完善的電子聯(lián)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)， 國(guó)庫(kù)系統(tǒng)也在進(jìn)一步推行電子化。 但是， 從總體上看， 計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平還有待于進(jìn)一步提高， 特別對(duì)于縣 （市） 而言， 財(cái)、 稅、 庫(kù)、 行之間的聯(lián)合信息傳輸網(wǎng)絡(luò)尚未完全構(gòu)建起來(lái)， 國(guó)庫(kù)收入、 撥款與退庫(kù)尚未完全實(shí)行電子化， 從而影響國(guó)庫(kù)庫(kù)存管理的及時(shí)性。

5. 國(guó)庫(kù)現(xiàn)金抵押品質(zhì)量問(wèn)題 ， 影響國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的安全性

能否保證地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金及時(shí)擁有優(yōu)質(zhì)客戶的金融資產(chǎn)作為抵押品， 是決定地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理順利開展的一個(gè)重要前提。 中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)定， 為保證資金安全， 國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理存款銀行在接受國(guó)庫(kù)存款時(shí)，必須以可流通國(guó)債現(xiàn)券作為質(zhì)押， 質(zhì)押國(guó)債的面值數(shù)額為存款金額的 12%。 實(shí)行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理， 可效仿國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的做法， 但商業(yè)銀行分支行常常缺乏足夠的、 優(yōu)良的質(zhì)押品， 來(lái)保證國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款的絕對(duì)安全。 因此， 如何選擇抵押品種類、 如何管理抵押品成為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的又一難題。

三、完善地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的相關(guān)措施及建議

1.加快制定相關(guān)規(guī)章制度，確保地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理穩(wěn)步、規(guī)范開展

當(dāng)前，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理需求客觀存在，尤其在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份操作愿望更為強(qiáng)烈。財(cái)政部和人民銀行應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系協(xié)調(diào)，抓緊制定、出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度，為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供政策依據(jù)和指導(dǎo)準(zhǔn)則，并引導(dǎo)在局部范圍已存在的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理行為規(guī)范化和陽(yáng)光化。借鑒中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)制度，對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作的基本原則、相關(guān)部門間職責(zé)分工、責(zé)任追究等予以明確，使得全國(guó)各地的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在統(tǒng)一、規(guī)范的框架下進(jìn)行操作，確保地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理安全、穩(wěn)定、有序開展。

2.提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)能力

準(zhǔn)確的國(guó)庫(kù)收支預(yù)測(cè)能為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供量化的操作目標(biāo)，是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作的決策基礎(chǔ)，必須高度重視現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)工作?？蓮囊韵路矫嬷郑阂皇且M(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，從源頭上保證國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的可預(yù)見性和規(guī)律性，減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的主觀因素。二是加強(qiáng)中央銀行、財(cái)政和收入征繳管理等部門之間的溝通與協(xié)作，逐步建立起國(guó)庫(kù)現(xiàn)金大額支付報(bào)備制度和嚴(yán)格的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金支付預(yù)測(cè)實(shí)時(shí)報(bào)告制度，有效提高現(xiàn)金流預(yù)測(cè)精確度，保持國(guó)庫(kù)庫(kù)存最佳持有量。三是要加快財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)最新收支信息的及時(shí)傳遞，提高國(guó)庫(kù)收支信息的反饋效率。四是中央銀行和財(cái)政部要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，實(shí)施國(guó)庫(kù)資金動(dòng)態(tài)分析和常規(guī)化預(yù)測(cè)，研究國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)、預(yù)警分析模型，建立操作性強(qiáng)、準(zhǔn)確性高的動(dòng)態(tài)分析模型，以提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作和國(guó)庫(kù)融資的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

3.建立高效透明的信息共享機(jī)制和披露機(jī)制

在地方財(cái)政、國(guó)庫(kù)、銀行等部門間逐步建立和完善信息交流體系，實(shí)現(xiàn)資源共享，為提高財(cái)政、貨幣政策調(diào)控的有效性和協(xié)調(diào)性提供依據(jù)；二是財(cái)政部和中央銀行總行要建立起信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，增強(qiáng)操作的及時(shí)性和預(yù)見性；三是建立完善的信息披露機(jī)制，加強(qiáng)人大、審計(jì)等部門的監(jiān)督工作，加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，保證現(xiàn)金管理的管理權(quán)和操作權(quán)歸屬真正按照權(quán)責(zé)利對(duì)等的原則合理劃分。

4.強(qiáng)化監(jiān)督管理，防范國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)國(guó)庫(kù)資金離開央行國(guó)庫(kù)賬戶進(jìn)入商業(yè)銀行后，這部分國(guó)庫(kù)資金就游離在外，存在潛在的資金風(fēng)險(xiǎn)。因此，要選擇信用好、服務(wù)高效的金融機(jī)構(gòu)開展運(yùn)作，在進(jìn)行商業(yè)銀行定期存款操作時(shí)，必須要求存款銀行提供一定比例的質(zhì)押物，盡量防范可能出現(xiàn)的存款本金無(wú)法收回、影響財(cái)政預(yù)算資金的正常撥付等情況發(fā)生。人行要增設(shè)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作管理賬戶，監(jiān)督國(guó)庫(kù)資金的流向、數(shù)額。

5. 制定國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)急預(yù)案

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理實(shí)質(zhì)上是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，對(duì)財(cái)政資金權(quán)益的一種市場(chǎng)化承認(rèn)。財(cái)政資金權(quán)益在獲得市場(chǎng)化認(rèn)可的同時(shí)，也必將承擔(dān)由此帶來(lái)的一定風(fēng)險(xiǎn)。如當(dāng)財(cái)政庫(kù)底資金低于預(yù)警線甚至出現(xiàn)臨時(shí)性頭寸不足時(shí)，應(yīng)對(duì)補(bǔ)充財(cái)政資金的渠道方式作出制度性規(guī)定，同時(shí)地方政府相關(guān)部門對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作中出現(xiàn)的緊急情況應(yīng)事先制定應(yīng)急預(yù)案，確保財(cái)政資金在可控范圍內(nèi)安全、有效地流動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]高平.國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理路徑選擇[J].金融會(huì)計(jì)，2009，（10）：45-46。

[2]劉建魯.我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的戰(zhàn)略選擇[J].中國(guó)金融，2008，（17）：77-78。

[3]吳金友.中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理研究[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2010，（5）：24-25。

[4]楊青坪，劉莉.基層國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的探索與思考[J].西部金融，2012，（1）：91-93。

[5]朱光麗.構(gòu)建國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理體制的思考[J].金融發(fā)展研究，2009，（1）：85-86。