●馬曉利

中央財政科技計劃財務(wù)績效評價體系探析

●馬曉利

科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，居于國家發(fā)展大局核心位置，而科技經(jīng)費投入則是科技創(chuàng)新的物質(zhì)保障和基礎(chǔ)。近年來，我國科技經(jīng)費投入呈現(xiàn)持續(xù)增長的發(fā)展趨勢，據(jù)統(tǒng)計，2013年全國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費為11846.6億元，比上年增加1548.2億元，增長15%；預(yù)計2014年R&D經(jīng)費達到13400億元，比2013年增加1553.4億元，R&D占GDP比重預(yù)計可達到2.1%?？萍冀?jīng)費的持續(xù)增加對于促進我國科技事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，其中高素質(zhì)科技人才隊伍、研發(fā)人員總量等指標均已位居世界前列。為了提高財政科技項目資金使用效率，將績效理念和績效要求貫穿于財政資金管理全過程，財政部會同有關(guān)部門針對部分財政科技資金使用情況進行了績效評價，包括三類：一是綜合績效評價，二是科研院所（基地）績效評價，三是項目績效評價，具體如2010-2011年對科學(xué)基金成立以來的資助和管理績效進行了評估，科技部與財政部建立了國家重點實驗室績效評價制度等，但從開展績效評價的實踐來看，總體表現(xiàn)為：綜合績效評價和機構(gòu)績效評價還處于探索階段，項目績效評價流于形式較多，兼顧科研工作特點不夠?？梢?，進一步探討財政科技資金績效評價，尤其是針對當(dāng)前項目經(jīng)費使用過程中存在的一些問題，開展財政支出科研項目財務(wù)績效評價體系研究，對于提高項目經(jīng)費使用效率具有重要意義。

一、中央財政科技計劃改革與財務(wù)績效評價

（一）中央財政科技計劃改革

科技計劃（專項、基金等）是政府支持科技創(chuàng)新活動的重要方式，但現(xiàn)存各類科技計劃重復(fù)、分散、封閉、低效等現(xiàn)象以及多頭申報項目、資源配置“碎片化”等問題表現(xiàn)突出。為了解決上述制約因素，進一步增強國家科技實力，提高我國綜合競爭力，2014年國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號），將中央各部門管理的科技計劃（專項、基金等）整合形成五類科技計劃（專項、基金等），具體為：“國家自然科學(xué)基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項（基金）、基地和人才專項”，并明確提出要進一步對科技計劃（專項、基金等）（以下簡稱為科技計劃）的實施績效進行評估評價。

（二）財務(wù)績效評價及其意義

績效評價是對組織、個人或項目績效進行的一種測度，開展績效評價是進行績效管理的重要環(huán)節(jié)，其理論基礎(chǔ)包括公共財政理論、委托——代理理論、產(chǎn)權(quán)理論、制度變遷理論、權(quán)變理論和系統(tǒng)理論等?？冃гu價根據(jù)內(nèi)容和對象的不同，可以分為經(jīng)營績效評價、財務(wù)績效評價以及社會績效評價等。宏觀層面上，財政部在印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）中對財政績效評價給出了明確的定義：“財政支出績效評價是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟型、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。”類比該定義，認為財政科技計劃財務(wù)績效評價是指有關(guān)財務(wù)管理部門遵循一定的原則、程序、標準，運用科學(xué)的評價方法、量化指標對科研計劃經(jīng)費預(yù)算和經(jīng)費使用等方面的綜合評價。

在財政部印發(fā)的《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》（試行）中對實行績效評價的目的和意義進行了介紹，具體是指“通過對部門績效目標的綜合考評，合理配置資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算資金分配，提高預(yù)算資金使用效益和效率?！睆膶嵺`角度來看，實行財務(wù)績效評價主要針對項目資金的執(zhí)行進度、項目資金使用合規(guī)性、項目資金財務(wù)管理制度建設(shè)與落實情況等進行，不僅改進了過去的簡單財務(wù)管理辦法，同時還能實現(xiàn)對經(jīng)費使用的高效跟蹤，對于提高財務(wù)管理水平與質(zhì)量、提高經(jīng)費使用效率均具有重要作用。

二、中央財政科技計劃財務(wù)績效評價指標體系構(gòu)建

根據(jù)科技計劃的劃分結(jié)果，不同類別科技計劃支持對象、側(cè)重點各有不同，因此經(jīng)費額度、成果產(chǎn)出形式等也存在一定的差別，在進行項目績效評價時應(yīng)區(qū)別對待。對于不同類別科技計劃而言，財務(wù)績效評價的內(nèi)容屬于共性部分，本研究嘗試構(gòu)建財務(wù)績效評價指標體系，以期為建立和完善中央財政科技計劃績效評價體系提供參考。

科技計劃財務(wù)績效評價包括項目資金使用和財務(wù)管理情況。評價指標體系是進行財務(wù)績效評價的基礎(chǔ)，可分為目標層 （科技計劃財務(wù)績效）、準則層（預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)信息質(zhì)量、資產(chǎn)管理和財務(wù)制度）和指標層，具體可從以下幾個方面考慮：（1）預(yù)算編制的合理性，即考核科技計劃項目預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，包括：項目是否獨立核算、測算依據(jù)和過程是否清晰、是否符合國家財經(jīng)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定、預(yù)算申請金額和預(yù)算批復(fù)金額是否相符等內(nèi)容；（2）預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，即考核科技計劃項目預(yù)算執(zhí)行的進度與項目支出合規(guī)性，包括：項目預(yù)算執(zhí)行進度是否達到計劃進度或序時進度要求，項目支出范圍和標準是否嚴格按相應(yīng)的項目資金管理辦法執(zhí)行，支出原始憑據(jù)是否齊全，支出審批手續(xù)是否完善等，是否存在超支或結(jié)余的情況等；（3）財務(wù)信息質(zhì)量，即考核科技計劃項目財務(wù)會計信息資料的及時性、真實性、完整性等；（4）資產(chǎn)管理，即考核科技計劃項目執(zhí)行過程中進行的資產(chǎn)、設(shè)備采購與管理情況；（5）財務(wù)制度建設(shè)，即考核科技計劃系項目實施單位財務(wù)制度健全性、財務(wù)制度執(zhí)行狀況等。具體指標體系如表1所示。

表1 科技計劃財務(wù)績效評價指標體系

三、財務(wù)績效評價指標權(quán)重計算與評價

科技計劃財務(wù)績效評價包括兩個步驟：一是建立評價指標，一般可采用層次分析法(AHP)；二是確定評價指標及其權(quán)重，其中篩選評價指標的方法主要為專家調(diào)查法(Delphi)，即通過專家對初選指標進行分析與修正，最后確定評價指標。評價指標權(quán)重的確定包括主觀法和客觀法，主觀法包括專家調(diào)查法、層次分析法等，客觀法包括主成分分析法、熵值法等。相比而言，層次分析法是一種綜合了定量和定性的評價方法，可以有效避免在確定評價權(quán)重過程中的主觀性，因此本研究采用層次分析法來確定各指標權(quán)重。根據(jù)層次分析法原理，具體做法為：

1、對準則層和指標層指標分別構(gòu)造判斷矩陣。即針對上一層目標，判斷本層有關(guān)指標的相對重要性。對科技計劃財務(wù)績效評價中準則層的各指標BiBj進行比較判斷，從而得出判斷矩陣A，具體而言：兩個指標比較后的重要程度用aij表示，即行因素i與列因素j進行比較的結(jié)果，一般aij用1、3、5、7、9來表示兩個因素之間的相對重要程度（1表示同樣重要，3表示i因素比j因素稍微重要，5表示i因素比j因素明顯重要，7表示i因素比j因素強烈重要，9表示i因素比j因素極端重要；用2、4、6、8表示上述兩個因素判斷時可取的中值）。對于列因素j與行因素i進行的比較，其中aji＝1/aij。科技計劃財務(wù)績效評價中準則層形成的判斷矩陣如表2所示。

表2 科技計劃財務(wù)績效評價判斷矩陣A

2、借助和積法確定矩陣權(quán)重。首先對判斷矩陣A進行按列歸一化處理，其次將經(jīng)歸一化處理后的矩陣按行進行求和，最后對得到的列向量再進行歸一化處理，記為ω1，即為準則層各指標權(quán)重。同理，可以確定準則層與指標層對應(yīng)的判斷矩陣中各指標權(quán)重，分別記為ω2、ω3、ω4、ω5、ω6。

3、判斷矩陣一致性檢驗。根據(jù)層次分析法原理確定的指標權(quán)重只有通過一致性檢驗，才能具體使用，具體判斷標準為：

其中n表示相應(yīng)判斷矩陣內(nèi)指標個數(shù)。同理，準則層與指標層對應(yīng)的判斷矩陣也應(yīng)進行上述處理和檢驗。

4、綜合權(quán)重與指標無量綱化。經(jīng)過上述步驟后，準則層、指標層相應(yīng)指標的權(quán)重得到確定，基于此還應(yīng)確定指標層各指標綜合權(quán)重系數(shù)Wk(k＝1,2,…, 13)，具體為：

指標綜合權(quán)重系數(shù)Wk＝指標在準則層的權(quán)重系數(shù)×準則層因素在目標層的權(quán)重系數(shù)

根據(jù)科技計劃財務(wù)績效評價體系所選取的指標來看，不涉及定性指標、定量指標及比率指標混合的問題，因此不需要進行指標參數(shù)值無量綱化處理。

5、綜合評價。由于科技計劃財務(wù)績效評價體系的指標相互獨立，因此綜合評價的計算可以直接采用線性加權(quán)模型處理，具體為：

Pk為指標k的評價值。在假定Pk的取值為[0,1]的情況下，科技計劃財務(wù)績效評價d的取值同樣為[0,1]，進一步可以結(jié)合科技計劃財務(wù)績效評價要求和經(jīng)驗等，給出評價標準，如優(yōu)、良、中、差等級別的取值區(qū)間，使得評價結(jié)果更為直觀。

四、展望

建立科技計劃績效評價制度是今后發(fā)展趨勢，其中財務(wù)績效評價是重要組成部分。由于我國中央財政科技計劃改革方案剛剛落地，實施財務(wù)績效評價，甚至績效評價還需要進一步研究。針對中央財政科技計劃財務(wù)績效評價，有兩個問題值得深入探討：一是財務(wù)績效評價指標體系的構(gòu)建，需要考慮五類科技計劃項目的異同特點，梳理篩選相應(yīng)的財務(wù)指標，從而建立完備的指標體系，并予以制度化完善；二是結(jié)合各類項目特點確定指標權(quán)重，并進一步建立評價等級標準。■

（作者單位：中國科學(xué)院上海硅酸鹽研究所）

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>