【摘要】中國旅游業(yè)正進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，旅游市場的全球調(diào)整和資源再分配深刻影響到中國旅游業(yè)，中國旅游業(yè)體現(xiàn)出新的戰(zhàn)略性。在此背景下，中國旅游業(yè)必然籍由新的觀念、新的秩序和新的結(jié)構(gòu)，回歸四個(gè)本原，即發(fā)展目標(biāo)上回歸人的本原，發(fā)展訴求上回歸戰(zhàn)略的本原，產(chǎn)業(yè)管理上回歸服務(wù)的本原，發(fā)展邏輯上回歸市場的本原。

【關(guān)鍵詞】中國旅游業(yè) 結(jié)構(gòu)性變化 改革 發(fā)展戰(zhàn)略

【中圖分類號(hào)】F592 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來，中國旅游業(yè)進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，一方面，全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向縱深調(diào)整，失衡和再平衡相互角力，旅游市場的全球調(diào)整和資源再分配深刻影響到中國旅游業(yè);另一方面，中國急欲擺脫“中等收入陷阱”，跨入新的發(fā)展階段，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面均進(jìn)入改革攻堅(jiān)期。中國旅游業(yè)身處變革大潮之中，在危機(jī)和機(jī)遇并存的復(fù)雜時(shí)期，體現(xiàn)出新的戰(zhàn)略性，并不斷被推到風(fēng)頭浪尖。

市場層面，國內(nèi)旅游超越了入境旅游和出境旅游，成為中國旅游業(yè)發(fā)展的最堅(jiān)實(shí)支柱。旅游需求成為人們的基本生活需求，“旅游事業(yè)”和“旅游產(chǎn)業(yè)”逐漸分野，旅游的社會(huì)效益變得越來越重要。資本層面，數(shù)萬億投資涌入旅游領(lǐng)域，改變了中國傳統(tǒng)旅游業(yè)的運(yùn)行規(guī)律，革新了中國旅游業(yè)的總體面貌，也埋下了泡沫的隱患。社會(huì)層面，旅游一直都是新聞熱播、微博熱轉(zhuǎn)、公民熱議的話題，中國旅游業(yè)的體制變革、政策變化、行業(yè)動(dòng)向、熱點(diǎn)事件，前所未有地被關(guān)注、被評(píng)論。改革層面，廣義的旅游發(fā)展需求呼喚廣義的旅游體制改革，這些變革不再僅僅局限于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)管理層面，而更多地和金融改革、財(cái)政改革、土地改革、城鄉(xiāng)體制改革等緊密結(jié)合在一起，甚至成為一些關(guān)鍵領(lǐng)域改革的前沿陣地，旅游發(fā)展與諸多熱點(diǎn)問題息息相關(guān)，呈現(xiàn)出新的戰(zhàn)略性、全局性和宏觀性。

中國旅游業(yè)的破與立

中國旅游業(yè)之“破”。第一，打破消費(fèi)舊格局。中國旅游業(yè)呈持續(xù)增長之勢，旅游消費(fèi)障礙隨著旅游公共服務(wù)體系、交通網(wǎng)絡(luò)、旅游信息提供等的改善而被逐步打破。消費(fèi)環(huán)境的去障礙化，使旅游可以打破區(qū)域的障礙，打破場所的障礙，打破人群的障礙，各個(gè)群體正通過日趨便利的旅游服務(wù)，享受公平消費(fèi)的權(quán)利。這表現(xiàn)在：一是區(qū)域差距不斷縮小，中西部地區(qū)、二三線城市增長迅速，區(qū)域差距在縮小;二是距離障礙日益消除，隨著近年高速鐵路、高速公路等現(xiàn)代快速交通工具的發(fā)展，旅游的空間距離日益壓縮，使傳統(tǒng)上的空間距離已經(jīng)不再是旅游的制約因素，中長距離旅游、自駕旅游持續(xù)火熱，成為市場的重要力量①;三是收入屏障不斷突破，旅游日益大眾化、平民化，越來越多的國民能夠分享到旅游服務(wù)，不同收入水平的國民都參與到旅游活動(dòng)中來，旅游業(yè)超越了傳統(tǒng)的收入障礙;四是出游群體逐步擴(kuò)大，旅游從少數(shù)的有閑階層向普通大眾轉(zhuǎn)移，旅游正在跨越各類社會(huì)階層的障礙，各類社會(huì)群體都展現(xiàn)出了強(qiáng)盛的旅游需求，許多傳統(tǒng)的弱勢群體也參與到旅游活動(dòng)中來。

第二，打破市場均勢?！鞍隧?xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”的出臺(tái)，收緊了公款消費(fèi)，對(duì)酒店業(yè)、會(huì)展業(yè)、餐飲業(yè)等等各行業(yè)均有影響。傳統(tǒng)的中國旅游市場公款消費(fèi)和私人消費(fèi)各占一部分的傳統(tǒng)格局被打破，這逼迫著中國旅游業(yè)調(diào)整其結(jié)構(gòu)，回歸以真實(shí)的公民消費(fèi)需求為本的市場結(jié)構(gòu)中去。暫時(shí)的下滑，帶來了新的變革力量和機(jī)遇，機(jī)敏的企業(yè)率先啟動(dòng)了調(diào)整，中國旅游業(yè)將在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)中啟動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第三，打破三大市場格局。“九五”后期，我國三大市場方針為“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”，入境旅游是發(fā)展旅游的重中之重。這一關(guān)系在中國旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要中被調(diào)整為“全面發(fā)展國內(nèi)旅游，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”，舊的三大市場格局已經(jīng)完全改變，以國內(nèi)旅游為主的新的三大市場格局已經(jīng)建立起來，“雙增一減”趨勢明顯，即基于國民消費(fèi)的國內(nèi)旅游市場和出境旅游市場不斷增長，入境旅游市場相對(duì)回縮，2014年中國旅游逆差將突破1000億美元，這一現(xiàn)實(shí)背后是全球消費(fèi)力的重新配置和中國旅游者在全球范圍內(nèi)的崛起。

第四，打破產(chǎn)業(yè)邊界。近年旅游產(chǎn)業(yè)融合不斷推進(jìn)，投資并購空前活躍，旅游日益滲透到其他相關(guān)行業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)的邊界和框架不斷被打破，旅游業(yè)態(tài)持續(xù)融合演變，融合農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、商業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、其他服務(wù)業(yè)等眾多產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的大旅游產(chǎn)業(yè)體系正在形成，各類旅游新業(yè)態(tài)成為旅游發(fā)展的新高地，如烏鎮(zhèn)的西柵、上海的田子坊、深圳的東部華僑城、無錫的靈山梵宮、杭州的安縵法云酒店等項(xiàng)目均是觀念、用地、資本、要素、服務(wù)的全面創(chuàng)新。

第五，打破投資法則。旺盛的旅游市場需求，帶動(dòng)空前高漲的旅游投資需求。《2012年中國旅游投資報(bào)告》顯示，2011年僅國家旅游局統(tǒng)計(jì)的旅游投資總額就高達(dá)2.67萬億元，其中，超大規(guī)模的旅游投資項(xiàng)目大量涌入，最令人關(guān)注，2013年，投資100億元以上的項(xiàng)目達(dá)127個(gè)，一批面積幾十平方公里總投資過百億的旅游投資項(xiàng)目的出現(xiàn)，重置了旅游業(yè)的傳統(tǒng)投資法則。

中國旅游業(yè)之立：立本源、立本位、立智慧

第一，立本源。2013年到2014年，國務(wù)院連續(xù)發(fā)布《國民旅游休閑綱要（2013～2020）》（以下簡稱《綱要》）和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱31號(hào)文件）兩份文件，明確界定了旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，是“滿足人民群眾日益增長的旅游休閑需求”，明確了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的民生本源。旅游業(yè)發(fā)展至今，民生的需求已經(jīng)成為最根本需求。在此背景下，旅游的出游率、關(guān)注度、滿意度、價(jià)格水平等，成為衡量旅游業(yè)發(fā)展水平的最根本標(biāo)志。以《綱要》為重要組成部分，國家啟動(dòng)了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行的社會(huì)發(fā)展與人的發(fā)展的另一條路徑。

第二，立本位?！堵糜畏ā房倓t第三條明確了旅游事業(yè)的本位，新中國旅游業(yè)的發(fā)展歷程，起始于事業(yè)，之后在改革開放三十多年中，產(chǎn)業(yè)特性不斷得到凸顯。時(shí)至今日，《旅游法》出臺(tái)，旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)了從事業(yè)到產(chǎn)業(yè)，再到事業(yè)與產(chǎn)業(yè)并重的螺旋式上升?！堵糜畏ā分谐浞值伢w現(xiàn)了旅游的“事業(yè)觀“，相關(guān)條文勾勒出國家發(fā)展旅游事業(yè)的大框架。

第三，立智慧。旅游和技術(shù)相結(jié)合，智慧旅游已經(jīng)成為中國旅游業(yè)的熱門話題，并成為旅游投資的熱門和重點(diǎn)，這都在為中國旅游業(yè)發(fā)展埋下驅(qū)動(dòng)未來的芯片②，新的旅游業(yè)前景也因之孕育。

改革和突圍：中國旅游業(yè)新的發(fā)展主線

中國旅游業(yè)發(fā)生的“破”與“立”，實(shí)際上是與時(shí)代改革脈搏緊密結(jié)合在一起的。中國旅游業(yè)的“立”，是理念和制度之“立”，中國旅游業(yè)之“破”，是機(jī)制的突圍與重生。中國旅游業(yè)的改革，與國家戰(zhàn)略以及國家關(guān)鍵領(lǐng)域的改革緊密結(jié)合。31號(hào)文件確立了中國旅游業(yè)的改革主線，在其中，計(jì)劃與市場的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，保增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整、對(duì)外與對(duì)內(nèi)開放、新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，財(cái)政、金融、土地，幾乎所有國家改革中的關(guān)鍵性問題，都與旅游領(lǐng)域中的問題與矛盾相對(duì)應(yīng)。近年來，云南、海南、北京等地相繼展開旅游業(yè)綜合改革配套，全面探索基于旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、管理體制等多個(gè)領(lǐng)域的改革，旅游重新站在中國改革的前端，嘗試沖破體制的束縛，尋求新的發(fā)展路徑③。從31號(hào)文件和各地綜改的探索來看，主要集中在改革管理體制和宏觀機(jī)制突圍兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。

管理體制改革。產(chǎn)業(yè)鏈長，牽涉面廣，既是旅游業(yè)的特點(diǎn)，也是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的共性，跳出單一產(chǎn)業(yè)的管理體制，建立廣義管理的體系，既對(duì)旅游業(yè)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，也對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)在發(fā)展中的中國壯大發(fā)展具有重要的意義，旅游業(yè)在此方面的探索超前一步。近年來各地在這方面做出了一系列的積極探索。例如北京將原市政府直屬機(jī)構(gòu)—旅游局升格為旅游發(fā)展委員會(huì)并納入市政府組成部門，旅游委成立后創(chuàng)建了首都旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)，聯(lián)合13個(gè)中央部委在內(nèi)的80個(gè)單位共同推動(dòng)首都旅游產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展。

宏觀機(jī)制突圍。相較于宏觀財(cái)政、土地、金融體制的“剛性”，旅游業(yè)要更具“柔性”與“彈性”，旅游業(yè)要整體發(fā)展，必然會(huì)受到傳統(tǒng)“剛性”體制的束縛，呈現(xiàn)出格格不入的狀態(tài)。實(shí)際上，旅游業(yè)的“柔性”與“彈性”，是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，旅游業(yè)的“突圍”，是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)乃至現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系面對(duì)傳統(tǒng)體制群體突圍的先行者，目前的旅游綜合改革，在此方面有重要探索，包括以下幾個(gè)方面。

第一，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃對(duì)接。2012年北京市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快北京市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，內(nèi)容涉及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃修編中加入旅游發(fā)展專項(xiàng)、旅游實(shí)體項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)。成都市編制了功能區(qū)總體規(guī)劃，“七規(guī)合一、上下聯(lián)動(dòng)”，旅游規(guī)劃更具落地性。

第二，向剛性土地制度要空間。2013年《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)總體方案》被國土資源部正式批復(fù)，該方案以破解旅游產(chǎn)業(yè)用地中的突出問題為切入點(diǎn)，建立符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和要求的科學(xué)化、差別化、精細(xì)化、生態(tài)化的土地利用和管理制度，31號(hào)文件也明確提出要“優(yōu)化土地利用政策”。

第三，創(chuàng)新財(cái)政金融等體制解決資本問題。資本是約束旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，創(chuàng)新財(cái)政金融等體制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展具有舉足輕重的作用。例如北京市決定從2011年起每年拿出10億元資金用于促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展;云南以昆明世博新區(qū)、玉溪澄江撫仙湖、大理市、保山市騰沖縣等4個(gè)片區(qū)旅游改革為試點(diǎn)，探索景區(qū)旅游文化資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)與使用權(quán)、所有權(quán)與讓與權(quán)分離的發(fā)展模式，加速資源資本化進(jìn)程。

第四，以開放促改革。旅游業(yè)正在積極謀劃以開放促改革的路徑，自2013年起，一批城市實(shí)施了72小時(shí)過境免簽政策，31號(hào)文件提出，要“圍繞絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，采取有利于邊境旅游的出入境政策，推動(dòng)中國同東南亞、南亞、中亞、東北亞、中東歐的區(qū)域旅游合作”。

第五，放大扶貧機(jī)制。扶貧是旅游業(yè)戰(zhàn)略性功能，各地均在積極探索使用旅游業(yè)扶貧的機(jī)制，例如2013年寧夏建立中國唯一一個(gè)旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)—六盤山旅游扶貧試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，扶持重點(diǎn)、特色旅游景區(qū)建設(shè)。

戰(zhàn)略展望：回歸旅游業(yè)的本原

中國旅游業(yè)的破與立，既是對(duì)中國改革大業(yè)的呼應(yīng)，長遠(yuǎn)來看，更是回歸旅游業(yè)本原的必然路徑。未來的中國旅游業(yè)，必然籍由新的觀念、新的秩序和新的結(jié)構(gòu)，回歸四個(gè)本原，即發(fā)展目標(biāo)上回歸人的本原，發(fā)展訴求上回歸戰(zhàn)略的本原，產(chǎn)業(yè)管理上回歸服務(wù)的本原，發(fā)展邏輯上回歸市場的本原。

發(fā)展目標(biāo)上回歸人的本原。旅游業(yè)的根本發(fā)展目標(biāo)是人，世界各國的旅游相關(guān)立法，均以發(fā)展人為最根本的訴求。為了發(fā)展人，旅游業(yè)有了其事業(yè)的功能，即為人民服務(wù);有了其產(chǎn)業(yè)的功能，即發(fā)展致富;有了其文化的功能，即推進(jìn)文化繁榮發(fā)展;有了其社會(huì)的功能，即調(diào)適社會(huì)結(jié)構(gòu)。目前中國旅游業(yè)的發(fā)展，仍然存在很大程度上的重產(chǎn)業(yè)、輕事業(yè)，重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)，重資本、輕民生，重眼前、輕長遠(yuǎn)的特點(diǎn)?！堵糜畏ā放c《國民旅游休閑綱要》等一系列法規(guī)、政策、制度的出臺(tái)，更加強(qiáng)調(diào)旅游發(fā)展的人本化。關(guān)注人旅游需求的滿足，關(guān)注人在旅游中的狀態(tài)，關(guān)注成長和教育，關(guān)注旅游社區(qū)的和諧繁榮，關(guān)注旅游從業(yè)人員的人生發(fā)展，將成為旅游業(yè)發(fā)展最舉足輕重的目標(biāo)?；貧w人的本原，要求旅游業(yè)觀念、體制、結(jié)構(gòu)上的全面轉(zhuǎn)變，這樣的一種回歸需要很長一個(gè)歷史時(shí)期來完成，目前中國旅游業(yè)走出了第一步。

發(fā)展訴求上回歸戰(zhàn)略的本原。旅游業(yè)的發(fā)展，根本上是和國家戰(zhàn)略緊密結(jié)合在一起的，像旅游業(yè)這樣產(chǎn)業(yè)鏈條長、深嵌入社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系之中，具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多重功能的產(chǎn)業(yè)并不多。2010年在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》出臺(tái)之后，旅游業(yè)成為國家戰(zhàn)略的一部分，“一體五位”地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，與國家政治戰(zhàn)略、國家外交戰(zhàn)略、國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略等緊密結(jié)合在一起，與實(shí)現(xiàn)“中國夢”結(jié)合在一起。發(fā)展旅游業(yè)成為中國整體跨越中等收入陷阱的重要政策選擇，在中國這樣的大國里通過旅游業(yè)的發(fā)展推進(jìn)國家戰(zhàn)略，也成為世界密切關(guān)注的重要命題?；貧w旅游業(yè)的戰(zhàn)略本原，需要建立廣義的旅游發(fā)展大局觀、發(fā)展觀和價(jià)值觀，需要重新認(rèn)識(shí)旅游資源、旅游市場、旅游開發(fā)、旅游規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)、旅游市場，以大城市、大鄉(xiāng)村、大休閑、大文化、大智慧、大服務(wù)、大管理的角度發(fā)展旅游，面向未來的旅游構(gòu)建旅游的未來。

產(chǎn)業(yè)管理上回歸服務(wù)的本原。旅游業(yè)回歸人的本原，必然要求政府職能從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，旅游管理部門要從全能型的部門轉(zhuǎn)向服務(wù)型的部門轉(zhuǎn)型，旅游宏觀管理的核心環(huán)節(jié)，是提供更為完善高效的公共服務(wù)。未來的中國旅游業(yè)，必然也必須回歸到服務(wù)的本原。旅游管理部門應(yīng)通過提供更高效便捷的公共服務(wù)，讓更多的中國公民能夠享受到旅游的樂趣;通過建立更有效的市場機(jī)制，讓更多的人通過參與旅游業(yè)而能安居樂業(yè);通過把旅游深植于城市中，讓城市因?yàn)槁糜螛I(yè)的發(fā)展而繁榮美好;通過移除農(nóng)民參與旅游業(yè)的障礙，讓鄉(xiāng)村因?yàn)槁糜螛I(yè)的發(fā)展而和諧發(fā)展;通過更完善的旅游扶貧的機(jī)制，讓旅游解救貧困;通過建立旅游環(huán)保的機(jī)制，還中國藍(lán)天白云;通過更好的旅游促文的機(jī)制，讓中國文化隨著游客的腳步傳遍世界。旅游產(chǎn)業(yè)管理回歸服務(wù)的本原，給了旅游宏觀管理更廣闊的天地，也給了旅游者、旅游從業(yè)人員乃至普遍的公民，更廣闊的天地。

發(fā)展邏輯上回歸市場的本原。中國旅游業(yè)長期遵循政府主導(dǎo)式的旅游業(yè)發(fā)展模式，通過政府引導(dǎo)市場，具有資源配置的優(yōu)先權(quán)，這樣的發(fā)展模式在歷史上具有必要性，在未來則需要更多地回歸市場，未來的中國旅游業(yè)不能一直靠政府先導(dǎo)而長期發(fā)展，黨的十八大報(bào)告明確提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。”未來的中國旅游業(yè)必須建立更具市場化的發(fā)展機(jī)制，要以市場價(jià)值和市場邏輯為依歸，建立具有獨(dú)立的企業(yè)制度、有效的市場競爭、規(guī)范的政府職能、良好的社會(huì)信用和健全的法治基礎(chǔ)五大特點(diǎn)的現(xiàn)代旅游業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體制，逐步拔出看得見的手，用看不見的手調(diào)控旅游市場，形成健康良性的旅游市場環(huán)境。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院;本文系國家社科基金項(xiàng)目“全球分工新體系下的中國旅游業(yè)國際地位評(píng)估及提升研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14BGL086）

【注釋】

①魏小安，金準(zhǔn)：“‘高速時(shí)代的中國旅游業(yè)發(fā)展”，《旅游學(xué)刊》，2012年第12期，第40～46頁。

②金準(zhǔn)，李為人：“微博熱潮下的中國旅游業(yè)—新傳播、新需求、新產(chǎn)業(yè)”，《中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》，2012年第6期，第68～71頁。

③中國社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心課題組：“2011～2012年中國旅游發(fā)展形勢分析與趨勢展望”，見《2012年中國旅游發(fā)展分析與預(yù)測》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第1～31頁。

責(zé)編 / 豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）