陳新萍

摘要：2012年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政專戶管理意見的通知》，提出“在省級(jí)財(cái)政適時(shí)開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)”的要求，為各地穩(wěn)妥、規(guī)范推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)提供了政策支撐，地方政府和相關(guān)部門開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)需求日趨強(qiáng)烈。但是，當(dāng)前我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理起步較晚，法規(guī)制度尚不完善、操作管理有待規(guī)范、預(yù)測(cè)機(jī)制仍處于理論研究階段，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨著諸多的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。本文結(jié)合各地地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理實(shí)踐，分析了制度風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并試圖從完善制度體系、健全操作模式、嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)范貨幣市場(chǎng)四個(gè)方面提出切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的開展提供可借鑒依據(jù)。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)；財(cái)政；地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理

一、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的背景及基本情況

（一）地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理具備現(xiàn)實(shí)條件。一是各地財(cái)政收支規(guī)模及國(guó)庫(kù)存款余額快速增長(zhǎng)為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的開展奠定了“物質(zhì)”基礎(chǔ)；二是自2001年實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度改革以來(lái)，大量滯留在預(yù)算單位的財(cái)政資金集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶，為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供了資金保障；三是我國(guó)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的成功運(yùn)作以及國(guó)外地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供了借鑒。

（二）各地積極“搶灘”地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。當(dāng)前，全國(guó)大部分地區(qū)在地方政府的支持下加強(qiáng)了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理改革的力度，很多分庫(kù)嘗試建立了省級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，并聯(lián)合財(cái)政部門開展了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量的初步預(yù)測(cè)和分析，在目標(biāo)原則、操作方式、收支預(yù)測(cè)等方面取得了豐富的研究成果；部分省份通過(guò)開展財(cái)政專戶清理整頓、規(guī)范非稅收入收繳、設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政資金等手段積極探索財(cái)政資金的規(guī)范化管理，在操作規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

（三）地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理不能盲目照搬。由于中央地方財(cái)政國(guó)庫(kù)資金屬性不同、中央與地方金融設(shè)施條件差異，使地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理具有明顯特殊性：一是地方財(cái)政收支類型復(fù)雜、資金流分散、庫(kù)存變化隨機(jī)性強(qiáng)，加大了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的難度。地方國(guó)庫(kù)收入包括預(yù)算收入和轉(zhuǎn)移支付收入，其中中央轉(zhuǎn)移支付的時(shí)間、額度均不確定且撥付集中，易造成地方庫(kù)存大幅波動(dòng)；地方國(guó)庫(kù)庫(kù)存基數(shù)小，一旦發(fā)生國(guó)庫(kù)應(yīng)急支付，資金支付缺口占比較大；二是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理可選擇的市場(chǎng)參與主體、金融市場(chǎng)工具、金融交易平臺(tái)受限于地方性金融市場(chǎng)。由于我國(guó)缺乏成熟的財(cái)政短期融資市場(chǎng)，地方政府債券發(fā)行也剛剛起步，品種少、功能單一，許多金融市場(chǎng)工具風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大、難于管理，不適宜當(dāng)前地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作；三是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作目標(biāo)主要是發(fā)掘國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金的時(shí)間價(jià)值和資金效益，無(wú)須承擔(dān)貨幣政策的對(duì)沖成本，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)模一旦“脫韁”，更容易對(duì)貨幣政策造成干擾和沖突。

二、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

由于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在現(xiàn)金流、市場(chǎng)準(zhǔn)入、操作目標(biāo)等方面的特殊性，以及人員隊(duì)伍素質(zhì)、金融市場(chǎng)環(huán)境、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理水平、國(guó)庫(kù)信息化程度等因素限制，現(xiàn)階段地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作主要面臨以下四類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：

（一）制度風(fēng)險(xiǎn)。一是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)政策規(guī)定較為欠缺。中央暫未出臺(tái)關(guān)于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的指導(dǎo)性文件，財(cái)政部和人民銀行也沒(méi)有制定地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)范性文件，部分地區(qū)雖然參照《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》和《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》制定了相應(yīng)的辦法，但對(duì)準(zhǔn)入條件、招投標(biāo)程序、金融工具、投資比例等事項(xiàng)的規(guī)定僅僅停留在法律和制度層面，在實(shí)際操作中大多是一紙空文，并沒(méi)有從真正意義上指導(dǎo)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)在制度化和規(guī)范化下健康運(yùn)行。二是科學(xué)預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額和合理規(guī)劃投資金額的制度依據(jù)缺失。很多的地方政府和財(cái)政部門在確定投資比例和投資組合的實(shí)踐過(guò)程中，并沒(méi)有建立及時(shí)有效的支付信息提前預(yù)報(bào)制度和最佳庫(kù)底現(xiàn)金分析模型，更多的是憑經(jīng)驗(yàn)、拍腦袋，現(xiàn)金流預(yù)測(cè)科學(xué)性和精確性較差，極易造成國(guó)庫(kù)資金緊急支付缺口和國(guó)庫(kù)資金的無(wú)序運(yùn)行，進(jìn)一步威脅到國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的流動(dòng)性的安全性，長(zhǎng)此以往將形成地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）操作風(fēng)險(xiǎn)。一是某些地方政府和財(cái)政部門盲目追求地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的收益性。為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府忽略地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的安全性和流動(dòng)性原則，將國(guó)庫(kù)資金以定期存款的形式存入到商業(yè)銀行，并通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度的考核來(lái)確定國(guó)庫(kù)資金定期存款額度，這種利用財(cái)政性存款撬動(dòng)信貸資源的方式，扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，降低了金融資源的配置效率，干擾了金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)，容易形成新的不良資產(chǎn)。二是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理缺乏可靠的資金安全保障措施。由于全國(guó)性商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)普遍不持有記賬式國(guó)債和央行票據(jù)，地方性商業(yè)銀行持有的可質(zhì)押票據(jù)有限，因此地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作中，商業(yè)銀行不能按照1：12的比例提供國(guó)債作為質(zhì)押，而是依靠上級(jí)機(jī)構(gòu)信用擔(dān)保方式實(shí)行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。人民銀行在沒(méi)有相應(yīng)的質(zhì)押品作為風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖的工具的情況下，無(wú)法對(duì)各商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的抵押國(guó)債實(shí)施真正意義上的凍結(jié)、解凍甚至扣劃等一系列質(zhì)押操作，在一定程度上加劇了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）道德風(fēng)險(xiǎn)。一是內(nèi)控制度缺失滋生“權(quán)力尋租”和“貪污腐敗”。由于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的外部監(jiān)督不健全、內(nèi)部管理不完善或人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱等原因，地方政府和財(cái)政部門在沒(méi)有經(jīng)過(guò)正式的招投標(biāo)程序公平選擇的情況下，根據(jù)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的貢獻(xiàn)度指標(biāo)“照顧”部分商業(yè)銀行或者打著地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的名義尋求一己之利，將國(guó)庫(kù)資金以定期存款的形式存入商業(yè)銀行，在金融機(jī)構(gòu)間不合理地分配國(guó)庫(kù)資金，引發(fā)商業(yè)銀行間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。二是交易對(duì)象違約造成國(guó)庫(kù)資金損失。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的交易對(duì)象一旦發(fā)生流動(dòng)性緊張、經(jīng)營(yíng)損失或破產(chǎn)等不可抗力金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府和財(cái)政部門將面臨交易對(duì)象不能按期支付國(guó)庫(kù)存款本息的違約風(fēng)險(xiǎn)，因此，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)選擇規(guī)模較大、資產(chǎn)質(zhì)量及信譽(yù)較好的商業(yè)銀行作為現(xiàn)金管理的交易對(duì)象，并盡量選擇國(guó)債、央票等優(yōu)質(zhì)抵質(zhì)押品作為風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖的工具。

（四）系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。一是當(dāng)前流動(dòng)性過(guò)剩、通貨膨脹壓力膨脹的背景下，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入商業(yè)銀行，將直接影響公眾持有的現(xiàn)金余額和金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金水平，導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣發(fā)生波動(dòng)，并對(duì)貨幣供應(yīng)量造成擾動(dòng)，影響流動(dòng)性狀況。最終由于基礎(chǔ)貨幣的替代性和擴(kuò)張性貨幣政策的釋放效應(yīng)，造成穩(wěn)健貨幣政策的“逆向操作”。二是地方國(guó)庫(kù)資金流動(dòng)多樣性和不確定性強(qiáng)，財(cái)政專戶設(shè)立紛繁復(fù)雜，現(xiàn)金流預(yù)測(cè)難度大，極易發(fā)生國(guó)庫(kù)應(yīng)急支付，資金支付缺口占比較大。如因開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理而造成財(cái)政支付困難，勢(shì)必會(huì)影響地方政府職能發(fā)揮及國(guó)家公信力。

三、對(duì)策建議

針對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理以上四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，我們將從完善制度體系、健全操作模式、嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入和規(guī)范貨幣市場(chǎng)四個(gè)方面入手，構(gòu)建一個(gè)“四維”的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，確保地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在制度化、規(guī)范化的軌道上穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

（一）完善制度體系。一是盡快出臺(tái)指導(dǎo)性的文件和辦法。人民銀行本著求同存異的原則，就一些重大原則性問(wèn)題與財(cái)政部門達(dá)成一致意見，制定規(guī)范的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理辦法、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作規(guī)程及商業(yè)銀行定期存款協(xié)議等一系列有效的指導(dǎo)性意見和制度辦法。各分支行國(guó)庫(kù)部門因地制宜地制定符合地方操作實(shí)際的具體辦法和操作規(guī)程，注重發(fā)揮對(duì)商業(yè)銀行的正向激勵(lì)作用。二是建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)機(jī)制。充分運(yùn)用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，建立科學(xué)的、多年度、分科目的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為分析主要政府收支項(xiàng)目的運(yùn)行規(guī)律及其與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)系奠定基礎(chǔ)；統(tǒng)籌運(yùn)用計(jì)量模型、歷史數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)分析、未來(lái)收支預(yù)測(cè)等方法，分析政府收支項(xiàng)目的基本運(yùn)行規(guī)律，提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支預(yù)測(cè)的精準(zhǔn)度和實(shí)用性。

（二）健全操作模式。一是建立中央統(tǒng)一指導(dǎo)和地方自主操作相結(jié)合的模式。中央和地方政府間有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)各地國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)加強(qiáng)檢查督導(dǎo)，明確可以投資的范圍和使用的工具等，嚴(yán)格約束地方政府的融資規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)水平；各級(jí)地方政府在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合地方庫(kù)存、財(cái)政預(yù)算和分配的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)模指標(biāo)，自主地進(jìn)行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的具體操作。二是堅(jiān)持“三臺(tái)原則”，加強(qiáng)部門間信息披露與監(jiān)督力度。建立人民銀行分支行與財(cái)政部門之間的制約機(jī)制，明確各自在地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作中的職責(zé)分工，人民銀行國(guó)庫(kù)部門負(fù)責(zé)開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流及庫(kù)存規(guī)模測(cè)算分析；財(cái)政部門負(fù)責(zé)做好最佳庫(kù)底規(guī)模的預(yù)測(cè)分析，人民銀行聯(lián)合財(cái)政部門開展全面的監(jiān)督檢查，確保地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作程序合法、合規(guī)，操作公開、公平和公正，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)擾亂市場(chǎng)秩序，杜絕暗箱操作和利益輸送等舞弊行為，樹立陽(yáng)光政府的形象。三是建立有效的國(guó)庫(kù)資金安全保證機(jī)制。商業(yè)銀行在接受國(guó)庫(kù)存款時(shí)必須以可流通國(guó)債現(xiàn)券作為質(zhì)押，質(zhì)押國(guó)債的面值數(shù)額為存款金額的100%以上，并根據(jù)債券市場(chǎng)的變化情況及時(shí)調(diào)整抵押品的數(shù)量，以確保國(guó)庫(kù)資金安全。

（三）嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入。一是堅(jiān)持市場(chǎng)化原則選擇交易對(duì)手。堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，按照利率招投標(biāo)程序，合法、合規(guī)進(jìn)行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，選擇資產(chǎn)規(guī)模大、信用度高、風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)擾亂市場(chǎng)秩序，杜絕暗箱操作和利益輸送等舞弊行為，避免導(dǎo)致市場(chǎng)利率的大幅波動(dòng)，樹立陽(yáng)光政府的形象。二是選擇安全性高、流動(dòng)性好的投資工具。鑒于目前地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還處于探索階段，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作方式主要是商業(yè)銀行定期存款，這是因?yàn)樯虡I(yè)銀行機(jī)構(gòu)相對(duì)發(fā)達(dá)并都有定期存款產(chǎn)品，便于統(tǒng)一規(guī)定投資對(duì)象，便利地方投資，且商業(yè)銀行定期存款相對(duì)更安全。

（四）規(guī)范貨幣市場(chǎng)。一是嚴(yán)格控制操作規(guī)模。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作應(yīng)在充分考慮財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，按增量庫(kù)存的一定比例進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金商業(yè)銀行定期存款操作，確保國(guó)庫(kù)資金的絕對(duì)安全。二是完善貨幣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)。擴(kuò)大債券市場(chǎng)規(guī)模、交易品種和市場(chǎng)主體范圍，豐富貨幣市場(chǎng)融資方式和融資工具，培育貨幣市場(chǎng)基準(zhǔn)利率，滿足地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理短期融資需求，解決由于國(guó)庫(kù)緊急支付引發(fā)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

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