文/商 西 劉 佳

大氣污染防治法迎來大修

文/商 西 劉 佳

14年后，大氣污染防治法迎來大修。2014年12月22日開幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議大氣污染防治法修訂草案的議案，這是大氣污染防治法制定27年來的第三次修訂，也是首次大規(guī)模修訂。從征求意見稿來看，新增條款超過原法的一半。

據(jù)悉，早在9年前，大氣污染防治法修訂即已啟動(dòng)，但一直等待“排期”，在日益加重的霧霾壓力下，修法進(jìn)程提速。

“當(dāng)時(shí)沒有這種緊迫感，實(shí)際上有點(diǎn)遲了”，中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)說，如果這部法早幾年修，大氣污染可能不會(huì)像今天這么嚴(yán)重。

2000年修訂時(shí)，重點(diǎn)針對(duì)煤煙型污染，早已不適應(yīng)區(qū)域性和復(fù)合型為特點(diǎn)的大氣污染新形勢(shì)，50萬(wàn)元罰款上限等規(guī)定，使守法成本和違法成本倒掛，污染防治職能交叉職權(quán)不明，更讓該法遇到執(zhí)法困境。

2014年9月9日，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)外發(fā)布大氣污染防治法征求意見稿，這個(gè)“數(shù)易其稿”的版本從現(xiàn)行大氣污染防治法的66條改為102條，排污許可制度、煤炭消費(fèi)總量控制、重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系等寫入，懲罰力度也突破“天花板”，規(guī)定按日計(jì)罰和罰無(wú)上限。

也有分析指出，征求意見稿對(duì)各部門職能權(quán)限以及如何聯(lián)動(dòng)依然規(guī)定不夠明確，必須破除“多龍治水”，才能解決當(dāng)前大氣污染防治合力不足問題，信息公開、公眾監(jiān)督的力度也待加大。

“APEC藍(lán)”轉(zhuǎn)瞬即逝，諸多頑疾待解

國(guó)家環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，2014年上半年，74個(gè)城市總體空氣質(zhì)量有所改善，平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例由58.7 %上升為60.3%，其中，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善，13個(gè)城市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例提高3.2個(gè)百分點(diǎn)，空氣重污染發(fā)生的頻次、持續(xù)的時(shí)間和污染的強(qiáng)度同比均明顯降低。

但大氣污染防治形勢(shì)依然不容樂觀。參照新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，2013年74個(gè)城市中僅有3個(gè)達(dá)標(biāo)，兩個(gè)重點(diǎn)污染物二氧化硫和碳氧化物排放量已經(jīng)超過2000萬(wàn)噸。2014年下半年，京津冀地區(qū)遭逢連續(xù)霧霾，北京“APEC藍(lán)”轉(zhuǎn)瞬即逝。

前不久召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，對(duì)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境承載能力作出嚴(yán)峻判斷：“環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”。

緊迫形勢(shì)下，大氣污染治理，仍有諸多頑疾待解。全國(guó)人大常委會(huì)2014年進(jìn)行大氣污染防治法執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前大氣污染重末端治理，輕源頭預(yù)防，部分老工業(yè)城市主城區(qū)及周邊還存在大量重污染企業(yè)，缺乏區(qū)域協(xié)同控制統(tǒng)一規(guī)劃，重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不健全。

執(zhí)法檢查報(bào)告還提到，2013年環(huán)境保護(hù)部接到的舉報(bào)案件中，大氣污染類占73%，但全年查處案件中大氣污染類僅占12%，數(shù)字懸殊，并指出“小馬拉大車”的執(zhí)法困境，基層環(huán)保執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，調(diào)查難、取證難、查處難。

“真正檢查出來的問題，可能比報(bào)告里寫的更讓我們觸目驚心”，參與執(zhí)法檢查的袁駟委員提到，某市介紹情況時(shí)說“鐵腕治污”，但只拿出五個(gè)案例，最多罰了十萬(wàn)，大部分是罰兩萬(wàn)、掛牌警告，甚至當(dāng)著執(zhí)法檢查組的面請(qǐng)求對(duì)其可能的排污免罰。

亡羊補(bǔ)牢未為遲也，時(shí)隔14年啟動(dòng)大修

現(xiàn)行大氣污染防治法1987年制定，1995年、2000年兩次修改。中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王燦發(fā)提到，1995年只做了個(gè)別改動(dòng)，修改不充分，以至于短時(shí)間又再次修改，2000年通過實(shí)施。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)院副院長(zhǎng)柴發(fā)合提到，2006年環(huán)保部在論證國(guó)外大氣污染防治法律法規(guī)、實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，再次啟動(dòng)修訂工作。

但草案2010年報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦后，一直處于“排期”狀態(tài)，沒有進(jìn)入審議。柴發(fā)合表示，原因是當(dāng)年開始出現(xiàn)灰霾天氣，大氣污染形勢(shì)有所變化，需要研究新的對(duì)策，期間征求意見、調(diào)研沒有停止，“修改稿不計(jì)其數(shù)”。

然而在王燦發(fā)看來，2008年是一個(gè)分水嶺，經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，各地為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)環(huán)保要求放松，一些污染或不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目也紛紛上馬，“如果這個(gè)法2009年或2010年修改實(shí)施，可能大氣污染就不會(huì)這么嚴(yán)重，實(shí)際上有點(diǎn)遲了”。

中國(guó)工程院院士、生態(tài)學(xué)家王如松也曾指出，2008年中國(guó)基本從工業(yè)化初級(jí)階段進(jìn)入中級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)總量、化學(xué)燃料使用量、機(jī)動(dòng)車保有量等均達(dá)到一定數(shù)量，環(huán)境污染逐漸“過載”。

隨著多地頻現(xiàn)嚴(yán)重霧霾天氣，2013年，數(shù)百名全國(guó)人大代表在全國(guó)兩會(huì)上提出關(guān)于修改大氣污染防治法的提案，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，簡(jiǎn)稱“大氣十條”。

2014年，數(shù)易其稿的大氣污染防治法終于再次提交國(guó)務(wù)院法制辦，并公開征求意見。2014年11月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了大氣污染防治法(修訂草案)，按照立法計(jì)劃，該法如期進(jìn)入人大修法程序。

柴發(fā)合提到，此次提交給人大常委會(huì)的草案和之前公開征求意見稿相比，改動(dòng)還是不小的，在一些關(guān)鍵問題上有所深化和拓展，一些規(guī)定更加具體、平衡。

修法三問

大氣污染防治法為何要大修？

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華介紹，2000年的修訂版本著重規(guī)范企事業(yè)單位的污染防治義務(wù)，對(duì)于各級(jí)政府、相關(guān)部門的職責(zé)、義務(wù)則規(guī)定得較為籠統(tǒng)，只作原則性約束，最為重要的是，內(nèi)容中不包含對(duì)政府部門得考核和問責(zé)，14年來治理大氣污染難以真正落實(shí)目標(biāo)責(zé)任。

在法條設(shè)計(jì)的管控內(nèi)容方面，此前2000年修訂的大氣法主要針對(duì)的是煤煙型的污染物，而在今天，以京津冀地區(qū)的霧霾為例，其污染源比較混雜，主要來自于燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車和揚(yáng)塵，混合型的污染。

另一方面，與新的區(qū)域污染形勢(shì)相比，現(xiàn)行大氣法并沒有涉及區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的內(nèi)容。大氣污染不同于土壤污染和水污染，具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，區(qū)域共同防治則尤為重要。目前，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，在目標(biāo)措施制定、重污染天氣共同應(yīng)對(duì)等方面開展了有益的嘗試，但現(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治。

涉及治理大氣污染這項(xiàng)工作的職能部門，其工作范圍交叉比較嚴(yán)重。據(jù)環(huán)保部介紹，在初步總結(jié)出的127項(xiàng)管理職能中，現(xiàn)行大氣法中僅規(guī)定了其中的52項(xiàng)，明確了管理部門的有32項(xiàng)，環(huán)保部門行使監(jiān)管權(quán)的僅有17項(xiàng)。遇到揚(yáng)塵、惡臭、無(wú)組織排放等問題，監(jiān)管部門不明確或職能不清等問題突出。

此外，現(xiàn)行大氣法缺少對(duì)重污染天氣的應(yīng)急機(jī)制，而這一內(nèi)容早已被各地環(huán)保部門納入日常工作范圍。駱建華認(rèn)為，在嚴(yán)峻的大氣污染防治問題中，現(xiàn)行大氣法早已顯得不合時(shí)宜，“大修大改”是時(shí)勢(shì)所需。

此次修法要啃什么“硬骨頭”？

已故的全國(guó)人大代表、中國(guó)生態(tài)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士王如松曾指出，當(dāng)前環(huán)境惡化，一個(gè)重要原因是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的體制條塊分割，比如發(fā)改委重點(diǎn)搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保部主要管污染防治，在環(huán)境管理上，這兩個(gè)部門的關(guān)系是割裂的，因此部門之間體制協(xié)調(diào)，也是環(huán)保立法會(huì)遭遇的困境。

在審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)，多位全國(guó)人大常委會(huì)組成人員指出，當(dāng)前大氣污染防治中，區(qū)域之間、部門之間權(quán)責(zé)邊界不清，導(dǎo)致執(zhí)法不到位。

當(dāng)前大氣污染管理職能中，存在諸多交叉情況，比如機(jī)動(dòng)車管理職能涉及環(huán)保、公安、工業(yè)、交通、質(zhì)檢等13個(gè)部門，但部門間未能有效協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。馬志武委員直言，“多龍治水”造成整個(gè)大氣污染的合力不足，梁勝利委員指出，需打破部門、單位和個(gè)人的利益壁壘。

王燦發(fā)認(rèn)為，當(dāng)前征求意見稿對(duì)職責(zé)權(quán)限的規(guī)定依然不夠明確，應(yīng)當(dāng)寫明什么機(jī)構(gòu)有什么職責(zé)，對(duì)交叉職責(zé)分工明確，此外，簡(jiǎn)單規(guī)定“建立協(xié)調(diào)機(jī)制”是不夠的，需要建立跨區(qū)域、跨部門的綜合防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院相關(guān)負(fù)責(zé)人牽頭，才“協(xié)調(diào)得動(dòng)”。

參加大氣污染防治法執(zhí)法檢查的全國(guó)人大代表王筱虹也在審議中指出，一些地方環(huán)保工作條塊分割，對(duì)于環(huán)保法律法規(guī)，涉及除環(huán)保部門外的其他部門責(zé)任時(shí)，不清楚到底哪條法律條文與其相關(guān)，建議大氣污染防治法修訂中，進(jìn)一步明確多部門共管的各部門職責(zé)。

對(duì)此，廣東佛山印發(fā)《環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”責(zé)任制實(shí)施辦法》，明確各區(qū)政府和市有關(guān)部門的環(huán)保工作職責(zé)。佛山市環(huán)保局負(fù)責(zé)人2014年12月21日介紹，下個(gè)月佛山將與30多個(gè)部門一把手簽“一崗雙責(zé)”，年初分好職責(zé)，年底據(jù)此考核。

征求意見稿還有哪些改進(jìn)?

此前公布的《征求意見稿》與現(xiàn)行大氣污染防治法相比，已經(jīng)有諸多改善之處，不過，對(duì)于其中的一些細(xì)節(jié)，有專家學(xué)者認(rèn)為還需要繼續(xù)改進(jìn)。

王燦發(fā)認(rèn)為，作為環(huán)境污染防治法當(dāng)中的一個(gè)單行法律，大氣污染防治法最主要的目標(biāo)應(yīng)該是保持空氣清潔、保障人民健康。

她指出，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，已經(jīng)走到應(yīng)該堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先的地步，“以人為本、環(huán)境優(yōu)先”的原則已寫入2014年頒布實(shí)施的《北京市大氣污染防治條例》，希望大氣污染防治法修訂也能明確這一點(diǎn)，并將多年來“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的思路改為“預(yù)防原則”，不給“先污染，再治理”留口子。

此外，劉振來委員在審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告時(shí)特別提出，有的地方為改變經(jīng)濟(jì)落后狀態(tài)，正在從發(fā)達(dá)地區(qū)引入淘汰的水泥廠、煉鋼廠、電解鋁廠等，要防止發(fā)達(dá)地區(qū)剩余落后產(chǎn)能向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，造成新的大氣污染。

全國(guó)人大代表馬豪輝則建議，對(duì)于重污染天氣的預(yù)警機(jī)制應(yīng)該以保障民眾健康為前提，有必要考慮引入健康指標(biāo)，比如香港環(huán)境保護(hù)局就向市民提供在戶外環(huán)境接觸不同程度空氣污染的時(shí)候，可能引致的健康風(fēng)險(xiǎn)。

不少專家還指出，霾須治污要“治污先治人”，建議增加空氣質(zhì)量等信息公開與公眾參與機(jī)制相關(guān)的規(guī)定。全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員王云龍則提醒，防治大氣污染要防止顧此失彼，要著急但不要急躁。

對(duì)于征求意見稿，駱建華的評(píng)價(jià)是“中修中改”，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不能滿足治理大氣污染尤其是治理霧霾的需要，因此中國(guó)更需要一部中國(guó)版本的《清潔空氣法》。