吳國(guó)平

摘 ?要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移逐漸演變的結(jié)果，也是中國(guó)三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的結(jié)果，更是中國(guó)加入WTO的必然趨勢(shì)。湖南省農(nóng)業(yè)人口眾多，勞務(wù)輸出不斷增加，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有著重要的意義。在土地流轉(zhuǎn)工作方面，湖南省投入了大量資金和人力物力，取得了較好成效。當(dāng)前，盡管湖南省當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模還很小，但存在的問(wèn)題也很多。因此，本文認(rèn)為湖南省應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)本省的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題認(rèn)真研究，并在提出問(wèn)題的基礎(chǔ)上分析解決對(duì)策，使土地流轉(zhuǎn)的積極作用在湖南省發(fā)揮得更好。

關(guān)鍵詞：湖南省;土地流轉(zhuǎn);問(wèn)題;對(duì)策

引言：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移逐漸演變的結(jié)果，也是中國(guó)三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的結(jié)果，更是中國(guó)加入WTO的必然趨勢(shì)。解決好發(fā)展問(wèn)題之后，中國(guó)需要解決我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題，其中土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是中國(guó)農(nóng)村政策的延續(xù)，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)效益至關(guān)重要?？墒?，在浙江，廣東和其他地方，一些縣市土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到30%甚至50%，而湖南省只有5%。盡管湖南省當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模還很小，但存在的問(wèn)題也很多。更重要的是，我們應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)湖南省的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題認(rèn)真研究，并在提出問(wèn)題的基礎(chǔ)上分析解決對(duì)策，使土地流轉(zhuǎn)的積極作用在湖南省發(fā)揮得更好。

一、湖南省土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題

（一）非農(nóng)建設(shè)用地在一定程度上損害農(nóng)民利益。從總體上看，近年來(lái)湖南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)，城市化和工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)土地的需求不斷增長(zhǎng)。尤其是隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的逐漸升溫，利用土地進(jìn)行建設(shè)的需求不斷增加，這些都不斷提升了湖南省當(dāng)?shù)氐娜Φ剡\(yùn)動(dòng)。在土地利用變化過(guò)程中，農(nóng)民的利益得不到很好的保護(hù)。特別是湖南省農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定和支持失地農(nóng)民就業(yè)安置方面存在一定問(wèn)題。征地矛盾在處理中存在一定不合理情況，這些都勢(shì)必會(huì)威脅到湖南省當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的安寧。

（二）土地流轉(zhuǎn)大部分還處于放任自流狀態(tài)。湖南省土地流轉(zhuǎn)速度近期開(kāi)始不斷加快，但政府部門如何規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為的管理也還處于探索階段。雖然湖南省農(nóng)辦已經(jīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和中央和省級(jí)政府的文件精神，制定了一些認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的工作，使湖南省土地流轉(zhuǎn)具有一定的政策法律基礎(chǔ)。但由于相關(guān)的法律法規(guī)只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，可操作性較差，實(shí)際執(zhí)行不到位的現(xiàn)象比比皆是。導(dǎo)致這些政策與法律與實(shí)際情況存在偏差。為了解決土地流轉(zhuǎn)新形勢(shì)下的新問(wèn)題，在中央和省級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)范的條件下，湖南省一些基層政府制定了一些地方政策，如邵陽(yáng)市還出臺(tái)了類似的文件。然而，由于經(jīng)驗(yàn)積累不夠，考慮許多新情況不周。所以湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本上還處于無(wú)序狀態(tài)。此外，我國(guó)的土地實(shí)行的是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的農(nóng)村集體土地使用權(quán)政策，土地并不是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，黨中央提出賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)的承諾。全國(guó)人民代表大會(huì)修訂的《土地管理法》也明確規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年。隨著人口的增加，土地承包的現(xiàn)狀和實(shí)際人口的變化不能很好的適應(yīng)，個(gè)別地方的人與土地之間的矛盾突出。特別是在土地平坦肥沃，交通相對(duì)方便的地區(qū)，在未來(lái)的土地征用方面存在獲得更多利益沖突。獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)合同失效，權(quán)利喪失之外。

（三）土地流轉(zhuǎn)相關(guān)主體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知不清。土地流轉(zhuǎn)的根本目的應(yīng)該是提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入。但在當(dāng)前的湖南省土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在有一個(gè)關(guān)聯(lián)方之間的沖突，政府的積極性高于農(nóng)民。新時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村的相關(guān)政策實(shí)施后，基層政府本應(yīng)通過(guò)現(xiàn)有的耕地資源利用，讓土地順利實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)效益。然而，隨著土地流轉(zhuǎn)之后，如何確保農(nóng)民收入來(lái)源多樣化，卻是很多基層政府不太關(guān)心的問(wèn)題。很多政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后如何保證農(nóng)民權(quán)益缺乏熱情。同時(shí)，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地利用情況缺乏監(jiān)管，也使得土地承包農(nóng)戶在與農(nóng)業(yè)企業(yè)談判時(shí)往往處于不利的低位。最終引發(fā)廣大農(nóng)戶不敢采取土地入股、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟制約了土地流轉(zhuǎn)。低下的生產(chǎn)力水平制約著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，同時(shí)也影響著土地市場(chǎng)的成熟。因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)的不成熟，湖南省土地流轉(zhuǎn)配套政策不完善，土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)、信息服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)測(cè)土地質(zhì)量設(shè)置機(jī)制不健全，職能不到位，都必然制約土地市場(chǎng)的發(fā)展。

二、解決湖南土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題的對(duì)策分析

（一）科學(xué)慎重應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體土地非農(nóng)化趨勢(shì)。當(dāng)前中國(guó)城市化進(jìn)程加快，湖南省許多城市的建設(shè)步伐也在不斷加快。城市擴(kuò)張之后可以充分發(fā)揮城市及城市輻射的效應(yīng)。但我們必須注重城市土地開(kāi)發(fā)，不是盲目的擴(kuò)張。畢竟，土地是重要的農(nóng)業(yè)非再生資源，對(duì)于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定至關(guān)重要。未來(lái)，湖南省在土地征用情況下，必須嚴(yán)格按照法律和有關(guān)的工作規(guī)范進(jìn)行操作，做好農(nóng)民的就業(yè)安置和補(bǔ)償失地農(nóng)民工作，妥善解決土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾，并將這一工作作為建設(shè)農(nóng)村和諧社會(huì)的重要工作來(lái)抓。

（二）準(zhǔn)確把握和宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策。維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和尊重農(nóng)民意愿是土地流轉(zhuǎn)的思想基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度延續(xù)了30多年，是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提，也是原則，不應(yīng)動(dòng)搖。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資產(chǎn)增值的作用日益顯現(xiàn)。因此，湖南省各級(jí)黨委和政府也應(yīng)在新的形勢(shì)下，積極探索農(nóng)民對(duì)承包土地的控制權(quán)，讓土地這一寶貴資源在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下得到優(yōu)化配置并發(fā)揮最大效益。為此，湖南省各級(jí)政府需要在真實(shí)準(zhǔn)確把握政策的基礎(chǔ)上，采取多種形式對(duì)中央的土地流轉(zhuǎn)政策加以正確的宣傳，讓農(nóng)民了解政策的本質(zhì)，消除不必要的擔(dān)憂，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的正面影響。

（三）建立健全規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。要促進(jìn)湖南省土地流轉(zhuǎn)朝著規(guī)范、有序的方向發(fā)展，不應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制手段，而應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)真正自愿、依法、有償土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。轉(zhuǎn)讓方和受讓方應(yīng)當(dāng)提出書(shū)面申請(qǐng)，村民委員會(huì)和村民代表應(yīng)當(dāng)集體表決通過(guò)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)登記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)和村民委員會(huì)應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的資格及信用狀況進(jìn)行審查和監(jiān)督，指導(dǎo)雙方簽訂土地出讓合同，并進(jìn)行備案。應(yīng)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)合同的公證，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任。同時(shí)，還可考慮建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系建立合同檔案管理制度、糾紛調(diào)解和仲裁制度。鼓勵(lì)種植能手，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（四）盡快制定好與土地流轉(zhuǎn)情況相關(guān)的地方性法規(guī)。在黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的有關(guān)通知之后，湖南省應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)業(yè)部門的意見(jiàn)，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)國(guó)家法規(guī)盡快出臺(tái)政策措施。在具體政策措施中，要對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利加以清晰界定，明確土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地管理的具體措施，處理土地糾紛的解決方法，這些都應(yīng)以地方性法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定。在規(guī)章制度的制定過(guò)程中，湖南省可以參照沿海省份和城市，但必須堅(jiān)持前瞻性。例如，可以考慮適當(dāng)放寬受讓人的資格，不一定要從事土地行業(yè)。還可以考慮引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為土地大量流轉(zhuǎn)構(gòu)建條件。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，程序，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督，避免不必要的糾紛。

結(jié)論：湖南省農(nóng)業(yè)人口眾多，勞務(wù)輸出不斷增加，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有著重要的意義。在土地流轉(zhuǎn)工作方面，湖南省投入了大量資金和人力物力，取得了較好成效。比如促進(jìn)了湖南省社會(huì)主義新農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，有利推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，民主管理。因此，需要在當(dāng)前的形式下，分析土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地加以解決，從而為土地流轉(zhuǎn)工作和建設(shè)和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供更為積極的推動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李彪，邵景安，蘇維詞. 三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的理論解析[J]. 資源科學(xué)，2013，01：216-224.

[2] 商春榮，葉蘭. 無(wú)地農(nóng)民與土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)及土地繼承的關(guān)系——基于廣東、湖南兩省9個(gè)村的調(diào)查[J]. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，03：129-138.