孫曄飛 吳 進(jìn) 齊 耘

推進(jìn)邊海防軍警民聯(lián)防制度化的思考

孫曄飛 吳 進(jìn) 齊 耘

內(nèi)容提要：黨政軍警民齊抓共管、同守共建邊海防始終是我們的特有優(yōu)勢(shì)。新形勢(shì)下全國(guó)邊海防軍警民聯(lián)防要進(jìn)一步凝聚合力，推進(jìn)聯(lián)防制度化基本框架、功能標(biāo)準(zhǔn)與組織保障建設(shè)，并處理好聯(lián)防制度強(qiáng)制性與聯(lián)防活動(dòng)靈活性、聯(lián)防制度通用性和不同地域聯(lián)防活動(dòng)特殊性之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：邊海防建設(shè) 軍警民聯(lián)防 制度化

作者：孫曄飛，解放軍邊防學(xué)院邊防理論教研室主任、副教授，軍事學(xué)博士，上校；吳進(jìn)，解放軍邊防學(xué)院邊防理論教研室講師，軍事學(xué)碩士，中校；齊耘，解放軍邊防學(xué)院邊防理論教研室講師，軍事學(xué)碩士，少校

我國(guó)邊海防實(shí)行黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家邊海防委員會(huì)組織協(xié)調(diào)，軍地有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。黨政軍警民齊抓共管、同守共建邊海防始終是我們的特有優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，邊海防軍警民聯(lián)防工作存在著各地發(fā)展不夠平衡、職責(zé)分工不夠明晰、組織實(shí)施不夠規(guī)范、配套保障不夠有力等問(wèn)題，與邊海防形勢(shì)任務(wù)的發(fā)展變化、合力管邊控海的現(xiàn)實(shí)要求不相適應(yīng)。因此，推進(jìn)軍警民聯(lián)合管邊控海制度化，是適應(yīng)時(shí)代要求、形成整體合力，推動(dòng)邊海防軍警民聯(lián)防工作協(xié)調(diào)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。

一、合理構(gòu)建邊海防軍警民聯(lián)防制度化的基本框架

邊海防軍警民聯(lián)防制度體系主要包括軍警民聯(lián)防的業(yè)務(wù)制度、行動(dòng)制度和考評(píng)制度，它們共同構(gòu)成軍警民聯(lián)防制度化的基本框架，并從日常工作、行動(dòng)實(shí)施和評(píng)估獎(jiǎng)懲幾個(gè)層面規(guī)范軍警民聯(lián)防工作的開(kāi)展。

聯(lián)防業(yè)務(wù)制度。聯(lián)防業(yè)務(wù)制度主要包括：聯(lián)席會(huì)議制度。軍警民聯(lián)防領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)會(huì)議經(jīng)常分析研究邊海防斗爭(zhēng)和管理形勢(shì)，學(xué)習(xí)上級(jí)有關(guān)指示，部署聯(lián)防工作，明確聯(lián)防任務(wù)，開(kāi)展各項(xiàng)聯(lián)防活動(dòng)。請(qǐng)示報(bào)告制度。邊境地區(qū)軍警民力量由于職責(zé)不同、體制各異，在請(qǐng)示報(bào)告上重視按體制縱向請(qǐng)示報(bào)告，忽視橫向溝通協(xié)調(diào)。為此，軍警民各職能單位在按體制縱向請(qǐng)示報(bào)告的基礎(chǔ)上，要重視發(fā)揮邊海防委員會(huì)職能作用，通過(guò)邊海防委員會(huì)辦公室向上級(jí)邊海防委員會(huì)請(qǐng)示報(bào)告情況，協(xié)調(diào)解決問(wèn)題。情況通報(bào)制度。邊海防部隊(duì)、武警部隊(duì)、公安、外事及邊境沿海地區(qū)其他有關(guān)單位，要密切配合，及時(shí)通報(bào)陸上、海上情況，遇到重要情況應(yīng)隨時(shí)通報(bào)，以達(dá)到相互支援、密切協(xié)同的目的。

聯(lián)防行動(dòng)制度。邊海防軍警民聯(lián)防行動(dòng)制度主要包括兩個(gè)方面：一是日常聯(lián)防制度，主要規(guī)范沿邊沿海一線聯(lián)合執(zhí)勤、聯(lián)合邊境清理整頓、邊境聯(lián)合封控行動(dòng)等；二是應(yīng)急聯(lián)防制度，主要規(guī)范聯(lián)合反恐維穩(wěn)、聯(lián)合打擊邊境犯罪、聯(lián)合應(yīng)付武裝襲擾、聯(lián)合處置突發(fā)事件、聯(lián)合應(yīng)對(duì)大規(guī)模人員越境，軍警民各職責(zé)部門的行動(dòng)時(shí)機(jī)、內(nèi)容、方法、步驟及相互間的協(xié)同方式。

聯(lián)防考評(píng)制度。一是考核制度。邊海防軍警民聯(lián)防，必須緊緊圍繞提高邊海防執(zhí)勤和邊境防衛(wèi)作戰(zhàn)能力，建立具有邊防特色的訓(xùn)練考核制度。二是健全軍警民聯(lián)防的評(píng)價(jià)體系。通過(guò)構(gòu)建與軍警民聯(lián)防活動(dòng)相適應(yīng)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方式，避免訓(xùn)練、考核與評(píng)價(jià)脫節(jié)的現(xiàn)象，準(zhǔn)確地反映軍警民聯(lián)防各單位的實(shí)際訓(xùn)練情況。

二、科學(xué)確立邊海防軍警民聯(lián)防制度化的功能標(biāo)準(zhǔn)

制度化功能要實(shí)現(xiàn)閉合，確保良性循環(huán)。一是秩序功能。邊海防軍警民聯(lián)防制度化的目的就是使各涉邊、涉海單位和部門在軍警民聯(lián)防活動(dòng)中所遵循的制度達(dá)到完備和規(guī)范統(tǒng)一的要求，這不僅有利于軍警民聯(lián)防各部門和單位密切協(xié)同、快速反應(yīng)，也有利于對(duì)聯(lián)防活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)，促進(jìn)良性發(fā)展。二是控制功能。軍警民聯(lián)防制度化有助于各種聯(lián)防規(guī)范的內(nèi)化，形成長(zhǎng)期穩(wěn)固的效應(yīng)，也有助于各聯(lián)防單位與部門之間的協(xié)調(diào)，對(duì)整個(gè)聯(lián)防活動(dòng)起到控制作用，防止在利益驅(qū)動(dòng)下，出現(xiàn)“搶著管”和“無(wú)人管”的情況。三是組織功能。軍警民聯(lián)防制度化將各聯(lián)防力量效能的發(fā)揮和組織的發(fā)展聯(lián)系在一起，加強(qiáng)了聯(lián)防體系的聚合力，強(qiáng)化了組織功能。從以上三種功能關(guān)系來(lái)看，秩序功能在長(zhǎng)期的聯(lián)防實(shí)踐中，使聯(lián)防群體的行為不斷由制度向習(xí)慣過(guò)渡，進(jìn)而通過(guò)制度的強(qiáng)制性和聯(lián)防群體的習(xí)慣性推動(dòng)控制功能的實(shí)現(xiàn)，再輔以組織功能，使整個(gè)聯(lián)防活動(dòng)更為有序，良性循環(huán)。

制度化標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)規(guī)范，確保導(dǎo)向正確。首先，要突出標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)性。對(duì)于我國(guó)漫長(zhǎng)的邊海防線和復(fù)雜的周邊來(lái)說(shuō)，邊海防軍警民聯(lián)防相關(guān)的制度能否適應(yīng)不同的地域、不同的民情與社情以及不同的地理?xiàng)l件，都是制度化標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)性體現(xiàn)。其次，要突出標(biāo)準(zhǔn)的自主性。在聯(lián)防活動(dòng)中，各職能單位功能的發(fā)揮，各聯(lián)防力量的使用在多大程度上避免了人為因素干擾，又在多大程度上發(fā)揮了制度對(duì)聯(lián)防活動(dòng)的控制功能，這些都是標(biāo)準(zhǔn)自主性的重要體現(xiàn)。第三，要突出標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)聚性。內(nèi)聚是邊海防軍警民聯(lián)防制度化過(guò)程中，聯(lián)防活動(dòng)群體在任務(wù)牽引和價(jià)值牽引中所體現(xiàn)的一種合力，內(nèi)聚的強(qiáng)弱直接與制度化水平緊密相連，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立必須著眼形成群體共識(shí)基礎(chǔ)，避免資源和人力的浪費(fèi)。

三、切實(shí)加強(qiáng)邊海防軍警民聯(lián)防制度化的組織保障

長(zhǎng)期以來(lái)，由于軍警民聯(lián)防的組織機(jī)構(gòu)和指揮關(guān)系不夠明確，直接影響和制約了各地聯(lián)防建設(shè)和工作開(kāi)展。為此，必須制定專項(xiàng)法規(guī)制度，明確聯(lián)防任務(wù)、聯(lián)防指揮和聯(lián)防分工，確保聯(lián)防行動(dòng)統(tǒng)一組織、聯(lián)防力量有效聯(lián)合，切實(shí)形成軍警民同守共建邊海防的整體合力。

構(gòu)建權(quán)威高效的指揮體制。一要完善指揮機(jī)構(gòu)。軍警民一體化聯(lián)動(dòng)，涉及單位、部門、力量較多，指揮機(jī)構(gòu)必須從實(shí)戰(zhàn)需要出發(fā)進(jìn)行設(shè)置，著力打造集中統(tǒng)一、上下連貫、左右聯(lián)動(dòng)、組織嚴(yán)密、反應(yīng)靈敏、權(quán)威高效的一體化指揮機(jī)構(gòu)。二要明確職能劃分。明確指揮機(jī)構(gòu)各組成單位的相應(yīng)職責(zé)，確保各級(jí)組織、機(jī)構(gòu)每個(gè)成員都能按照上級(jí)指示、命令和本級(jí)職責(zé)，各司其職、通力協(xié)作，充分發(fā)揮聯(lián)防的整體效能。三要理順指揮關(guān)系。要根據(jù)任務(wù)需求和平戰(zhàn)狀態(tài)的不同，理順指揮關(guān)系、明確指揮權(quán)限，確保聯(lián)防行動(dòng)指揮分工明確、關(guān)系順暢、配合密切。

明晰聯(lián)防部門的職責(zé)任務(wù)。各級(jí)黨委要重點(diǎn)抓好政治安邊，著力建強(qiáng)基層政權(quán)，搞好國(guó)防教育，夯實(shí)聯(lián)防組織基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。要站在“把方向”的高度，認(rèn)識(shí)和處理邊境事務(wù)，確保邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和安全穩(wěn)定，為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略全局提供良好環(huán)境。各級(jí)政府要抓好富民興邊，打牢建設(shè)和諧穩(wěn)固邊海防的物質(zhì)基礎(chǔ)。通過(guò)深入開(kāi)展軍民共建和幫助邊疆地區(qū)脫貧致富、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等活動(dòng)，確保邊境地區(qū)人民安居樂(lè)業(yè)，使邊民更加擁護(hù)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，積極主動(dòng)投身邊海防軍警民聯(lián)防工作。軍隊(duì)要當(dāng)好骨干，抓好軍事強(qiáng)邊。邊海防部隊(duì)要加強(qiáng)軍警民聯(lián)防，維護(hù)邊疆地區(qū)秩序，防范和打擊敵對(duì)勢(shì)力的破壞活動(dòng)；積極參加邊疆建設(shè)，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，幫助群眾發(fā)展生產(chǎn)，繁榮經(jīng)濟(jì)。各級(jí)公安邊防力量要在邊民的支持和邊海防相關(guān)部門的配合下，保護(hù)國(guó)界安全，維護(hù)治安秩序，強(qiáng)化治安管理，開(kāi)展邊防檢查，防范打擊跨境犯罪。邊防民兵、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、安全、外事、漁政、海監(jiān)等部門（單位）都是軍警民聯(lián)防體系的重要組成部分，要充分發(fā)揮其功能作用，推動(dòng)聯(lián)防固邊有效落實(shí)。

建立完善配套的法規(guī)制度。盡快明確聯(lián)防活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)主體和執(zhí)法主體，把軍警民聯(lián)防各要素及其相互之間的關(guān)系、職責(zé)、權(quán)限等重大事項(xiàng)以法律的形式固定下來(lái)，使軍警民聯(lián)防部門在實(shí)際工作中職責(zé)清、任務(wù)明、關(guān)系順，便于形成統(tǒng)一的邊海防工作秩序。要在邊海防體制機(jī)制改革中積極推進(jìn)聯(lián)防立法進(jìn)程，以憲法和有關(guān)法律制度及邊海防政策為指導(dǎo)，依照國(guó)際法、與周邊國(guó)家的有關(guān)條約協(xié)議、邊海防事務(wù)法律法規(guī)，構(gòu)建具有中國(guó)特色、反映邊海防特殊規(guī)律的聯(lián)防法律制度體系，確保軍警民聯(lián)防依法全面落實(shí)和有序展開(kāi)。

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（責(zé)任編輯：胡東霞）

中圖分類號(hào)：E25

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：ISSN1002-4484（2015）06-0071-02