崔艷紅

第二次工業(yè)革命時(shí)期非政府組織在英國大氣污染治理中的作用

崔艷紅

第二次工業(yè)革命時(shí)期，為解決大氣污染問題，英國煙霧減排委員會、英國煤煙減排協(xié)會、大不列顛煙霧減排聯(lián)盟等非政府組織在對政府施加壓力、向公眾宣傳減排常識、向議會提交議案、進(jìn)行科學(xué)研究和國際合作方面做了很多工作，對英國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。

非政府組織；英國；空氣污染

英國自工業(yè)革命以降，空氣污染問題日益嚴(yán)重，像倫敦、曼徹斯特、格拉斯哥等大城市和工業(yè)城市因?yàn)槠髽I(yè)和居民以煙煤為主要燃料，大量煤煙導(dǎo)致城市及其周邊的空氣污染嚴(yán)重。第二次工業(yè)革命 （1870～1914年）開始以后，一方面許多新技術(shù)、新產(chǎn)品的廣泛應(yīng)用使人們得以進(jìn)一步探尋解決大氣污染問題的對策，如尋找替代能源、改進(jìn)設(shè)計(jì)和工藝等；另一方面，工業(yè)不斷發(fā)展，城市不斷擴(kuò)大，人口不斷增加，使原本已經(jīng)惡劣的大氣污染狀況每況愈下。煤煙和霧霾嚴(yán)重?fù)p害了人體健康，肺結(jié)核、支氣管炎、肺炎、哮喘等呼吸系統(tǒng)疾病成為19世紀(jì)末英國最常見的公眾疾病。①參見G.Melvyn Howe，Man，Environment，and Disease in Britain：A Medical Geography of Britain Through the Ages，New York：Harper and Row；Newton Abbot：David and Charles，1972.p192.

為了改變這種狀況，一些政治家、科學(xué)家、醫(yī)生、工程師等組成非政府組織，積極開展行動(dòng)解決日益惡化的空氣污染問題，取得了不可小覷的成效，他們的活動(dòng)對于當(dāng)下我國治理城市霧霾有一定的借鑒作用。目前，國內(nèi)史學(xué)界尚無系統(tǒng)研究這一問題的專著或論文。本文以英美等國的原始資料和西方學(xué)者研究成果為依據(jù)，對第二次工業(yè)革命時(shí)期英國的3個(gè)主要的非政府組織——煙霧減排委員會、煤煙減排協(xié)會和大不列顛煙霧減排聯(lián)盟的活動(dòng)及成效加以闡述和評價(jià)。

一、英國煙霧減排委員會的創(chuàng)建和主要活動(dòng)

英國進(jìn)入工業(yè)革命后，煤炭消耗量猛增。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1800年英國煤炭消耗量為1000萬噸，1856年猛增到6000萬噸，1869年為16700萬噸，1900年則達(dá)到18900萬噸，1個(gè)世紀(jì)增長了將近20倍，伴隨煤炭消耗猛增而來的就是空氣污染的日益嚴(yán)重。②B.W.Clapp.An Environmental History of Britain Since the Industrial Revolution.New York, 1994,p16.第二次工業(yè)革命后，英國政府將工業(yè)化視為國家發(fā)展的動(dòng)力、戰(zhàn)略安全的保障和主要政績的表現(xiàn)，因此在治理大氣污染方面沒有采取有力措施，他們認(rèn)為這樣會影響工業(yè)化的發(fā)展速度。加之這一時(shí)期英國的城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口激增，居民取暖和烹飪而產(chǎn)生的煤煙也不斷增加。1879年12月，倫敦爆發(fā)了一次非常嚴(yán)重的霧霾，濃重的煙霧使得道路上能聽見馬車聲卻看不見馬車影，行人要靠摸索建筑物的外墻前行。霧霾直至次年2月都沒有減輕，美國 《紐約時(shí)報(bào)》在1880年2月的報(bào)道稱倫敦正經(jīng)歷了 “一個(gè)星期的黑夜”， “天上的云伴著濃濃的煤煙，正在吞噬著倫敦。……煙霧彌漫著，一些居民因?yàn)楹粑卸練怏w而死亡，……行人在路上行走要大聲喊叫，以免被車輛碾傷，而實(shí)際上他們并不擅長這樣做?！雹邸癓ife and talk in London：Political,Society,and Literary Affairs,”New York Times,16 February 1880.1879～1880年爆發(fā)的這次嚴(yán)重的毒霧事件，造成大批倫敦市民的非正常死亡。根據(jù)注冊總署 （負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)人口出生死亡的部門）的統(tǒng)計(jì)，1879年倫敦的死亡人數(shù)比上年上升220%，煙霧導(dǎo)致嬰兒死亡人數(shù)為3000人；④David Stradling and Peter Thorsheim,The Smoke of Great Cities：British and American Efforts to Control Air Pollution,1860－1914.Environmental History Vol.4,No.1（Jan,1999）pp6－31.而1880年死于支氣管炎的人數(shù)比正常年份高出130%⑤B.W.Clapp.An Environmental History of Britain Since the Industrial Revolution,p43.。

嚴(yán)重的形勢促使一批關(guān)注空氣質(zhì)量的社會精英行動(dòng)起來。1881年7月， 《英國醫(yī)學(xué)雜志》主編、國家健康學(xué)會 （the National Health Society）主席歐內(nèi)斯特·哈特 （Ernest Hart）和來自英國早期環(huán)保組織凱爾協(xié)會（Kyrle Society）的奧克塔維亞·希爾 （Octavia Hill）共同創(chuàng)建了英國第一個(gè)以減少大氣污染排放為己任的非政府組織——“煙霧減排委員會” （the Smoke Abatement Committee，以下簡稱委員會）。委員會會長為威斯敏斯特公爵列奧波德王子 （H.R.H.prince Leopold），主席由哈特?fù)?dān)任。委員會共有50人組成，其中包括皇室成員和貴族名流，如列奧波德王子、阿伯戴爾勛爵 （Lord P.C.Aberdare）、布拉迪爵士 （Sir Antonio Brady）、布蘭威爾爵士 （Sir F.J.Bramwell）、菲斯廷上校 （Colonel E.R.Festing）等；專家學(xué)者，如哈特醫(yī)生、威廉·羅伯茨·錢德勒教授 （W.Roberts Chandler）、皇家兵工廠的阿貝爾教授 （C.B.Abel）、阿爾弗雷德·卡本特醫(yī)生 （Dr.Alfred Carpenter）、英國衛(wèi)生學(xué)會會長道格拉斯·加爾頓 （Douglas Galton）等；社會活動(dòng)家，如希爾女士，等等。委員會還成立了一個(gè)10人執(zhí)委會，負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)。⑥“International exhibition of smoke－preventing appliances”,The British Medical Journal,Dec 10,1881；2（1093）：961－962.委員會成立之后，立即開展系列活動(dòng)，以推動(dòng)大氣污染的治理工作，主要包括舉辦展覽會、進(jìn)行科學(xué)實(shí)驗(yàn)、促使相關(guān)法律政策出臺和督促政府開展3個(gè)方面工作。

（一）進(jìn)行科學(xué)實(shí)驗(yàn)

前文已經(jīng)提及，委員會的部分成員是科學(xué)家和醫(yī)生，他們在委員會的委托和資助下，利用業(yè)余時(shí)間進(jìn)行了一系列科學(xué)實(shí)驗(yàn)，以找到應(yīng)對煤煙污染更為有效的對策，試驗(yàn)結(jié)果不但可以教育民眾，還能成為委員會敦促政府制定措施的有力證據(jù)。委員會委員、皇家鑄幣局化驗(yàn)師錢德勒教授承擔(dān)了這一繁重的工作。1881年11～12月，正值倫敦一年中的取暖高峰期，也是煤煙污染最為嚴(yán)重的時(shí)期，錢德勒教授對倫敦的86個(gè)煙囪進(jìn)行了測試。他先讓煤燃燒3個(gè)小時(shí)，然后用石棉吸取煙囪中的煤煙，用氯化鈣吸收掉其中的水分并對其進(jìn)行碳排放分析。他得出的結(jié)論是，最好的煤也就是含碳量高的無煙煤通過煙塵流失的碳最少，為3.3%；壁爐結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)合理，也一樣可以減少碳的排放，僅為2.5%；而普通的煤和壁爐的平均碳排放為9%和6.6%，因此，使用設(shè)計(jì)合理的壁爐和含碳量高的優(yōu)質(zhì)煤是提高燃燒效率、減少煤煙污染的有效方式。⑦“Official Report of the Smoke Abatement Committee 1882”,The British Medical Journal,Apr 7,1883；1（1162）：672.除此之外，錢德勒教授還通過測試和研究，將當(dāng)時(shí)倫敦居民常用的壁爐分為6個(gè)級別。1級是帶普通格柵和直煙囪的完全開放式壁爐，這是污染最嚴(yán)重、同時(shí)也是熱效能最差的，其用1磅普通燃煤只能提升溫度2.88華氏度，在燃燒中43%的熱量通過煙囪流失，42%的熱量傳導(dǎo)給壁爐爐墻，15%熱量傳導(dǎo)到空氣中，將房間加熱到62華氏度則要排放出2100立方英尺的煤煙；級別越高，壁爐封閉性越好，熱效能也越高，污染則減少，6級壁爐是完全封閉式的，用1磅普通燃煤可以提升溫度4.48華氏度，在燃燒中只有24%的熱量通過煙囪流失，54%熱量傳導(dǎo)給爐墻，22%熱量傳導(dǎo)到空氣中，將房間加熱到62華氏度只排放1160立方英尺的煤煙。⑧“Official Report of the Smoke Abatement Committee 1882”,The British Medical Journal,Apr 7,1883；1（1162）：672－673.在科學(xué)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上錢德勒教授建議淘汰1級壁爐，其他級別的壁爐也應(yīng)該加以改造以提高熱效率，減少污染。

（二）舉辦展覽會

委員會把舉辦煙霧減排展覽會、向民眾普及環(huán)保知識視為一項(xiàng)重要任務(wù)，為此專門設(shè)立展覽會主管一職，由詹姆斯·理查茲 （James Richards）擔(dān)任。⑨同上。1881年12月，委員會在南肯辛頓舉辦了第一場節(jié)能減排展覽會。展覽會包括污染的危害和節(jié)能減排新產(chǎn)品兩個(gè)部分，通過展示科學(xué)測試的結(jié)果使參觀者了解到民用取暖和烹飪所導(dǎo)致的大氣污染，其中錢德勒教授的科學(xué)實(shí)驗(yàn)以及對壁爐等級的測試結(jié)果都得以展示；節(jié)能減排部分共展出了230件展品，主要是能夠減少煤煙排放的灶具、爐排和工業(yè)鍋爐。⑩“The Smoke Abatement Exhibition”Nature 25（5 January 1882）：219－221.展覽會還設(shè)立了一系列獎(jiǎng)項(xiàng)，以向觀眾和社會推薦節(jié)能減排的優(yōu)秀產(chǎn)品，包括壁爐爐排類、燃料類和廚房灶具類。壁爐爐排類金獎(jiǎng)?lì)C發(fā)給了英格拉姆牌、曼徹斯特牌、梅斯雅特斯——豪伍德牌爐排，銀獎(jiǎng)?lì)C給了克羅佛牌、凱爾牌、筐犬牌 （Basket dog）爐排和羅瑟·拉塞爾公司生產(chǎn)的通風(fēng)耐火磚壁爐。廚房灶具的勝出者是財(cái)富牌和鷹牌，梅斯布朗格林公司、佛克爾克公司等企業(yè)的產(chǎn)品也受到好評。燃料類產(chǎn)品中，評委會經(jīng)過對比，認(rèn)為沃爾森德的無煙煤品質(zhì)最佳，除此之外，評委會大力推薦民眾使用煤氣烹調(diào)，這樣不但可以減少煤煙污染，而且更為經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時(shí)倫敦煤氣價(jià)格為每1000立方英尺3先令12便士，確實(shí)比用煤要便宜。11“Official Report of the Smoke Abatement Committee 1882”,The British Medical Journal,Apr 7,1883；1（1162）：672－673.展覽會取得巨大成功，第一周就有13000人觀看了展覽，展出結(jié)束時(shí)參觀者達(dá)116000人次。這次展覽引起了其他城市對煙霧問題的關(guān)注，曼徹斯特和索爾福德的 “有毒氣體減排協(xié)會” （the Noxious Vapours Abatement Association）紛紛要求委員會在英格蘭西北工業(yè)區(qū)舉辦展覽。1882年開始，委員會在英國各城市舉辦了一系列巡展，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。12“The Smoke Abatement Exhibition”Nature 25（5 January 1882）：219－221.

（三）推動(dòng)相關(guān)法律政策出臺和督促政府采取行動(dòng)

委員會成立之前，英國曾經(jīng)頒布了一些防控空氣污染的法律法規(guī)，如1821年的 《煙塵禁止法》、1853年的 《煙塵污染控制法案》、1863年和1874年的兩部 《制堿法》和1875年的 《公共健康法》，但是，由于政府不重視、企業(yè)節(jié)約成本以及居民的抵制，這些法案均沒有得到認(rèn)真執(zhí)行。委員會成立后，把制定新的減排法案和有效督促政府采取有效行動(dòng)作為重要任務(wù)。委員會成立伊始，就會同國家衛(wèi)生部的代表在加農(nóng)大街酒店召開會議，共同組建一個(gè)聯(lián)合機(jī)構(gòu)用于督促政府采取積極措施減少城市空氣污染。除此之外，委員會還派出一個(gè)請?jiān)复韴F(tuán)面見倫敦市長，要求召開一次關(guān)于煤煙減排的公眾大會。迫于委員會的壓力，市長很快召開了會議。公眾代表在會議上一致認(rèn)為倫敦的空氣污染已經(jīng)非常嚴(yán)重，而污染源頭為工廠大量使用蒸汽機(jī)造成的有毒氣體排放和居民取暖烹飪的煤煙，呼吁加大現(xiàn)有法令的執(zhí)行力度，改進(jìn)家用壁爐和灶具，推廣使用無煙煤，等等。13“International exhibition of smoke－preventing appliances”,The British Medical Journal,Dec 10,1881；2（1093）：962.1882年11月25日，委員會在倫敦伯納斯路44號召開會議，宣布在原有基礎(chǔ)上成立國家煙霧減排機(jī)構(gòu) （the National Smoke Abatement Institution，以下簡稱機(jī)構(gòu)），原有的煙霧減排委員會仍然存在。機(jī)構(gòu)由哈特任主席，威斯敏斯特公爵、諾森伯蘭公爵 （the Duke of Northumberland）和薩瑟蘭公爵 （the Duke of Sutherland）任副主席。與委員會相比，機(jī)構(gòu)具有半官方的性質(zhì)，與政府聯(lián)系更為緊密，與國家貿(mào)易局、倫敦金融城政府和外交部都保持密切聯(lián)系，定期舉行會議研究倫敦?zé)熿F減排問題，為建立空氣污染治理的緊急預(yù)案提供咨詢，修訂現(xiàn)有法律法案的缺陷。除此之外，機(jī)構(gòu)還與美國、加拿大、新西蘭等國的政府和議會保持聯(lián)系，互通信息。14“progress of smoke abatement”,The British Medical Journal,Dec 2,1882；2（1144）：1103.

在督促政府采取行動(dòng)的同時(shí)，委員會還努力促成更加嚴(yán)厲的減排法律的制定和執(zhí)行。1883年11月，哈特委托威斯敏斯特公爵和諾森伯蘭公爵在圣誕節(jié)之前將國家煙霧減排機(jī)構(gòu)起草的 《煙霧滋擾減排法案》 （Smoke Nuisance Abatement Bill）提交議會審議。15“progress of smoke abatement”,The British Medical Journal,Nov 10,1883；2（1193）：939.但是，這一法案遭到一些政府機(jī)構(gòu)的抵制，以至于3次在議會通過卻3次沒有得以實(shí)施，尤其是內(nèi)務(wù)部和倫敦警察廳反對最為堅(jiān)決，理由是執(zhí)行這一法案會大幅度增加工作量。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1877～1887的10年時(shí)間里，倫敦等英國大城市的警察局共接到關(guān)于煤煙污染滋擾的報(bào)案12855件，其中只有816件得到有效解決，僅占全部報(bào)案的6%，16“Smoke Nuisance Abatement Bill”,The British Medical Journal,Jun 25,1887；1（1382）：1415.由此可以看出政府機(jī)構(gòu)對控?zé)煖p排的漠視和不作為。

由于國家煙霧減排機(jī)構(gòu)的行動(dòng)已經(jīng)觸及政府的利益，因而遭到政府的壓制。此后，該組織提出的改進(jìn)市民取暖的壁爐以改善空氣質(zhì)量的建議沒能被政府采納，呼吁政府組織一個(gè)皇家調(diào)查團(tuán)專門調(diào)查煤煙問題的提議也遭到內(nèi)政大臣的拒絕。一系列的失敗導(dǎo)致國家煙霧減排機(jī)構(gòu)最終于1884年解散。

作為英國第一個(gè)專門以治理大城市空氣污染為主要目標(biāo)的非政府組織，煙霧減排委員會積極采取行動(dòng)并卓有成效，尤其是展覽會的舉辦，不僅持續(xù)多年在英國各大城市巡展，而且引起了全世界的關(guān)注；推廣煤氣以取代煤炭也取得一定成果，例如，在1892～1896年，南部倫敦天然氣公司共鋪設(shè)了50000米管道，為38000個(gè)家庭提供廚房煤氣，倫敦的大氣污染得到一定程度的緩解。17“Smokeless London”,The British Medical Journal,Aug 22,1896；2（1860）：465.但是，由于政府的漠視，委員會修訂舊法案、制定新法案的努力成效甚微，這也是民間環(huán)保組織所共同面臨的難題。

二、英國煤煙減排協(xié)會和大不列顛煙霧減排聯(lián)盟的主要活動(dòng)

煙霧減排委員會解散后，作為半政府機(jī)構(gòu)的國家煙霧減排機(jī)構(gòu)很難完全發(fā)揮非政府組織的功能，原有的國家健康學(xué)會和凱爾協(xié)會只能部分承擔(dān)控?zé)煖p排的非政府組織的職能。英國雖然在1891年出臺了 《公共健康（倫敦）法案》，規(guī)定可以對嚴(yán)重污染空氣的企業(yè)做出從罰款到起訴的一系列懲罰行動(dòng)，但仍不完善，執(zhí)行的力度也不夠。進(jìn)入19世紀(jì)90年代，倫敦、曼徹斯特等大城市、工業(yè)城市的空氣狀況每況愈下，在1891年和1892年，倫敦又發(fā)生了兩次嚴(yán)重的毒煙霧事件，這兩年死于支氣管炎的人數(shù)分別比正常年份高出160%和90%。18B.W.Clapp.An Environmental History of Britain Since the Industrial Revolution，p43.在這種情況下，態(tài)度更為強(qiáng)硬、行動(dòng)更為積極的反煙霧污染的非政府組織煤煙減排協(xié)會應(yīng)運(yùn)而生。

（一）煤煙減排協(xié)會

為了對空氣污染進(jìn)行有效治理，1898年12月，在由米斯郡伯爵雷金納德·布拉巴贊 （Reginald Brabazon）主持的由精英人士參加的反煙斗爭大會上，煤煙減排協(xié)會 （Coal Smoke Abatement Society，以下簡稱協(xié)會）宣告成立。威廉·布萊克·里奇蒙德爵士 （William Blake Richmond）任主席，歐文·托馬斯擔(dān)任秘書長。成立大會上，協(xié)會制定了5條行動(dòng)綱領(lǐng)：

1.督促政府加強(qiáng)現(xiàn)有相關(guān)法案的執(zhí)行力度，尤其是1891年的 《公共健康法案》；

2.進(jìn)一步修訂現(xiàn)有法案中的不完善之處；

3.采用科學(xué)方法尋找污染源，對污染嚴(yán)重的企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)行深入調(diào)查；

4.獲取更多更權(quán)威的家用和其他產(chǎn)生煤煙污染的證據(jù)；

5.推廣節(jié)能減排展覽，對相關(guān)研究給予資助，獎(jiǎng)勵(lì)相關(guān)新發(fā)明、新產(chǎn)品。19“Coal Smoke Abatement”，The British Medical Journal，Nov 18，1899；2（2029）：1435.

從行動(dòng)綱領(lǐng)可以看出，與 “國家煙霧減排機(jī)構(gòu)”不同，煤煙減排協(xié)會的立場、態(tài)度和行動(dòng)方式都更為積極、強(qiáng)硬，他們一開始就認(rèn)為污染日益嚴(yán)重的主要原因就是企業(yè)的肆意排放和政府的不作為。針對第一個(gè)原因，協(xié)會在倫敦以及其他一些英國大城市、工業(yè)城市設(shè)立了監(jiān)督員，負(fù)責(zé)查找空氣污染的源頭，監(jiān)視污染嚴(yán)重的企業(yè)，向政府相關(guān)部門報(bào)告并監(jiān)督執(zhí)行。例如，協(xié)會成員、曼徹斯特的霍普伍德女士 （Mrs.Hopwood）自費(fèi)雇傭了兩名監(jiān)督員對一些重度污染企業(yè)的煙霧排放進(jìn)行監(jiān)視和記錄，并向相關(guān)部門報(bào)告。這一舉措取得良好效果，例如，經(jīng)過監(jiān)督員觀察，曼徹斯特一家企業(yè)的煙囪1小時(shí)之內(nèi)共排煙7次，其中對空氣污染最嚴(yán)重的黑煙排放時(shí)長共17分20秒，顏色淡的白煙排放時(shí)長共9分鐘，而一家制糖廠每周排放的煙塵竟多達(dá)4800磅，這些第一手的數(shù)據(jù)為協(xié)會督促政府加大控?zé)煖p排力度提供了有力證據(jù)。此后，曼徹斯特的監(jiān)督員增加到4個(gè)，可以對更多企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。20同上。

針對政府的不作為，協(xié)會不斷采取行動(dòng)，施加壓力。煤煙減排協(xié)會從成立伊始就對政府持不信任態(tài)度，他們認(rèn)為地方政府很清楚誰是空氣污染的肇事者，但卻不采取措施，因?yàn)檎賳T們害怕嚴(yán)格執(zhí)行法律會使企業(yè)主搬離，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，降低就業(yè)率，更重要的是會影響政府官員政績。除此之外，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人競選成功正是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)主出資支持的結(jié)果，因此其上任后對企業(yè)的污染行為視而不見，正如協(xié)會主席里奇蒙德所言，政府官員通常不會給他們自己的支持者定罪，而是力求息事寧人，最后的結(jié)果就是不了了之。21William Blake Richmond,“The Black City： London Fog and Smoke Chimneys,” Pall Mall Magazine,April 1903,462－473,esp.463.因此，煤煙減排協(xié)會積極采取行動(dòng)給政府施加壓力，甚至采用提起控訴、越級申訴等方式來促使政府更好地將控?zé)煼ò父吨T實(shí)施。在協(xié)會成員看來，倫敦各個(gè)教區(qū)的衛(wèi)生部門對于反對煙霧排放、治理空氣污染負(fù)有最主要的責(zé)任，在他們不作為的情況下，協(xié)會訴諸上一級政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，如倫敦郡議會 （the London County Council）乃至更高的地方政府委員會 （Local Government Board）。經(jīng)過協(xié)會的努力，政府對控?zé)煖p排的問題提高重視，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1900年5月倫敦12個(gè)教區(qū)共報(bào)告了1250個(gè)煤煙滋擾事件，其中680件得到解決，解決率54.4%，遠(yuǎn)高于前文所提到的6%的解決率。22“Coal Smoke Abatement Society”,The British Medical Journal,Mar 24,1900；1（2047）：712.而倫敦郡中心城區(qū)的排煙污染源從1900年的187個(gè)減少到1908年的15個(gè)，23H.A,Des Voeux,“Ten years'Work of Smoke Abatement in London,”（1909）,Box 6,NSCA,3－6.但倫敦的空氣質(zhì)量并沒有得到根本改善，因?yàn)槟切┪廴緡?yán)重的企業(yè)搬到了政府管轄權(quán)以外的地區(qū)，繼續(xù)排放有毒煙霧。協(xié)會希望倫敦政府和郡議會能夠處理鄰近地區(qū)的煤煙排放問題，但中央政府拒絕給予地方政府這一權(quán)力。協(xié)會并未因此退縮，堅(jiān)稱除非全國強(qiáng)制執(zhí)行統(tǒng)一的控?zé)煖p排標(biāo)準(zhǔn)，否則污染嚴(yán)重的工廠會不斷鉆政策的空子，曼徹斯特?zé)熿F減排聯(lián)盟的秘書弗雷德·斯科特 （Fred Scott）就是積極宣傳全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制執(zhí)行必要性的活動(dòng)家之一。24Fred Scott,“The Administration of the law Relating to Smoke,”（1899）,Box 5,NSCA,4.但是，截至第二次工業(yè)革命結(jié)束，控?zé)煖p排的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也沒有得以執(zhí)行。

除了督促政府加大空氣污染治理的力度之外，協(xié)會對家庭取暖和烹飪對空氣造成的污染同樣重視。協(xié)會經(jīng)過調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)倫敦的冬天早上6、7點(diǎn)鐘至上午9點(diǎn)是煤煙排放的高峰期，而這恰恰是家庭壁爐生火取暖的時(shí)候，因此家庭排放也是英國大城市空氣污染的重要源頭。25“the Abatement of Coal Smoke from dwelling house”,The British Medical Journal,Dec 2,1899；2（2031）：1565.針對這種情況，協(xié)會通過媒體和展覽會等方式向千家萬戶宣傳控?zé)煖p排理念。當(dāng)時(shí)在英國影響很大的 《柳葉刀》雜志就為協(xié)會提供足夠的版面發(fā)表相關(guān)文章，宣傳節(jié)能減排理念，幫助協(xié)會對節(jié)能減排的壁爐進(jìn)行評估。協(xié)會還通過其他媒體和展覽，宣傳家用取暖和烹調(diào)的新爐具和新能源，如用煤氣取代煤炭可以大幅度減少煤煙排放，用集中供暖取代家用壁爐也可以改善空氣質(zhì)量。除此之外，協(xié)會還資助出版了一系列宣傳控?zé)煖p排的書籍，如1912年國際煙霧減排大會的論文集。煤煙減排協(xié)會的行動(dòng)取得一定成效，影響也不斷擴(kuò)大，其他一些深受有毒煙霧之苦的工業(yè)城市如曼徹斯特、謝菲爾德也紛紛效仿，反對煙霧排放的環(huán)保運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了全國聯(lián)合的趨勢。

（二）大不列顛煙霧減排聯(lián)盟

進(jìn)入20世紀(jì)，英國越來越多的大城市和工業(yè)城市紛紛成立控?zé)煖p排的非政府環(huán)保組織，政府也加大了管控的力度。但是，一些大企業(yè)利用不同地方政府管轄范圍有限的特點(diǎn)，搬遷到政府管轄范圍以外的地區(qū)繼續(xù)排放污染物。這樣，組建一個(gè)全國范圍的控?zé)煖p排非政府組織已勢在必行。1909年年底，來自格拉斯哥、謝菲爾德、曼徹斯特和其他工業(yè)城市的反對煤煙排放的非政府組織共同組建了 “大不列顛煙霧減排聯(lián)盟” （the Smoke Abatement League of Great Britain，以下簡稱聯(lián)盟）。與前兩個(gè)地方性非政府組織相比，聯(lián)盟是以蘇格蘭為主體的區(qū)域性的非政府組織，其活動(dòng)范圍更大。成立伊始，聯(lián)盟就號召各個(gè)地方政府應(yīng)該聯(lián)合起來控制煙霧排放、防止空氣污染，而不應(yīng)該各自為戰(zhàn)，因?yàn)檫@樣并不能根治煙霧污染，必須將全國各地方政府聯(lián)合起來，倫敦的煙霧污染并不僅僅是倫敦的問題，而是所有大城市、工業(yè)城市的共同問題；空氣污染不僅僅是城市的問題，也涉及到郊區(qū)和鄉(xiāng)村。正如聯(lián)盟的格拉斯哥與西蘇格蘭分會主席威廉·史密斯（William B.Smith）所強(qiáng)調(diào)的： “如果每個(gè)地方政府都只針對自己管轄的范圍采取行動(dòng)，就會發(fā)生在城市或鎮(zhèn)以外的持續(xù)釋放煙霧的問題，這樣就無法采取行動(dòng)了?！?6William B.Smith,“The Abatement of Smoke on Two Continents：A British View,”Industrial World 48（1914）：15－16.1910年9月28日，聯(lián)盟在格拉斯哥召開了第一次年會，由格拉斯哥市長阿奇巴德·肖 （Sir Archibald Shaw）召集。與會代表共262人，包括30名英格蘭代表、160名蘇格蘭代表、2名愛爾蘭代表和格拉斯哥與西蘇格蘭分會的70名代表。會議由格拉斯哥衛(wèi)生官查莫斯醫(yī)生（Dr.A.K.Chalmers） 和利物浦市政廳健康協(xié)會主席謝莫丁議員（Shelmerdine）共同主持。會議討論了政府應(yīng)如何更加積極解決煤煙污染、近5年居民尤其是兒童因空氣污染導(dǎo)致死亡率上升、冬季日照時(shí)間增加導(dǎo)致空氣污染嚴(yán)重等問題。27“the Smoke Abatement League of Great Britain”,The British Medical Journal,Oct 8,1910；2（2597）：1089.

由此可見， “聯(lián)合”是大不列顛煙霧減排聯(lián)盟從一開始就強(qiáng)調(diào)的治理空氣污染的重要理念，因此，聯(lián)盟不僅致力于英國國內(nèi)相關(guān)非政府組織的聯(lián)合，而且注重國際相關(guān)組織的合作。1912年，在大不列顛煙霧減排聯(lián)盟的組織和策劃下，國際煙霧減排大會暨國際煙霧減排展覽在倫敦舉行。英國各相關(guān)非政府組織都派代表參加，美國也派出了為數(shù)眾多的代表，包括來自匹茲堡大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·奧康納 （John O'Connor）、化學(xué)家雷蒙·本納 （Remond Benner）和芝加哥煙霧減排委員會主席托馬斯·唐納利（Thomas E.Donnelly）等。在這次大會上，歐美各國代表紛紛展示和交流了本國在大氣污染研究和治理中所取得的最新進(jìn)展和成果，其中，來自匹茲堡大學(xué)工業(yè)研究系的煤煙減排科研團(tuán)隊(duì)最為引人注目。這個(gè)項(xiàng)目由27位專家學(xué)者承擔(dān)，雷蒙·本納擔(dān)任首席研究員，主要研究是匹茲堡工業(yè)污染產(chǎn)生的煙霧對天氣、體質(zhì)、心理健康、植被、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面的影響。本納在大會上宣讀了團(tuán)隊(duì)的研究報(bào)告 《匹茲堡的煤煙減排》，受到廣泛關(guān)注。托馬斯·唐納利則從行政管理方面介紹了芝加哥的控?zé)煖p排運(yùn)動(dòng)，指出芝加哥的煤煙減排取得了令人欣慰的成果，城市煙霧污染減少1／3。28R.C.Benner,“Smoke Abatement in Pittsburgh,”81－83,Thomas E.Donnelly,“Smoke Abatement in Chicago”51－58,in Coal Smoke Abatement Society,Papers Read at the Smoke Abatement Conferences, March 26,27,28,1912（London）：Coal Smoke Abatement Society,1912.

煤煙減排協(xié)會代表、謝菲爾德煙霧監(jiān)督員威廉·尼克爾森 （William Nicholson）在報(bào)告中指出非政府組織不僅要監(jiān)督企業(yè)的煙霧排放，也要注重科學(xué)知識的普及和教育。也就是說，作為煙霧監(jiān)督員，不僅要督促工廠主投資購置現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備尤其是節(jié)能減排的鍋爐等，也要教會鍋爐工如何使用。29William Nicholson,“Smoke Abatement from the Inspector's Point of View,” in Coal Smoke Abatement Society,Papers Read at the Smoke Abatement Conferences,March 26,27,28,1912（London：Coal Smoke Abatement Society,1912）,76－80.大不列顛煙霧減排聯(lián)盟分會負(fù)責(zé)人、格拉斯哥空氣凈化分委員會主席威廉·史密斯 （William B.Smith）認(rèn)為工業(yè)煙霧僅僅占城市煙霧總量的1／4，其他則來源于旅店、飯店、辦公室和家庭的壁爐取暖和爐灶，英國控?zé)煖p排組織除了監(jiān)督工廠使用新設(shè)備以減少煤煙排放以外，對于民用壁爐燒煤釋放的大量煤煙也要給予充分的關(guān)注。30William B.Smith,“Should the Domestic Smoke Nuisance Be Any Longer Tolerated？”in Coal Smoke Abatement Society,Papers Read at the Smoke Abatement Conferences,March 26,27,28,1912（London：Coal Smoke Abatement Society,1912）,62－67.

與會代表認(rèn)為一些城市雖然取得了令人矚目的成績，但還有很多城鎮(zhèn)依然煤煙籠罩，一些工廠主不愿意購置減少污染的設(shè)備。當(dāng)像煤煙減排協(xié)會等非政府組織雇傭的監(jiān)督員催促地方政府采取行動(dòng)時(shí)，地方政府往往不作為，他們害怕因此得罪了工廠主使他們把工廠遷到別處，進(jìn)而影響本地的就業(yè)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人的政績。代表們強(qiáng)烈呼吁中央政府應(yīng)該切實(shí)擔(dān)負(fù)起控?zé)煖p排的責(zé)任，制定全國統(tǒng)一的煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制實(shí)行。

1912年的國際煙霧減排大會標(biāo)志著英國反對煤煙排放的非政府組織開展國際交流與合作的開端，也引起了歐美各國政府的重視。除了上文介紹的3個(gè)團(tuán)體之外，英國還有一些其他非政府組織也涉及到這一領(lǐng)域的活動(dòng)，如史密森·霍奇金基金會對空氣污染頗為關(guān)注，曾資助一些科學(xué)家進(jìn)行研究并發(fā)表200多篇論文。31George Brown Goode,ed.,The Smithsonian Institution,1846－1896：The History of Its First Half Century,Washington,D.C.：（Smithsonian Institution）,1897,pp241－245,623－626.

1914年春天，經(jīng)過控?zé)熃M織的多年努力，英國政府最終成立了一個(gè)委員會專門研究加強(qiáng)立法以減少煤煙的問題。但是，就在同一年，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，英國政府全力投入戰(zhàn)事，科學(xué)家也把研究轉(zhuǎn)移到軍事項(xiàng)目上，令人意想不到的是，此前威脅民眾身體健康的煙霧反而成為應(yīng)對敵軍轟炸和空中偵察的有效防御掩護(hù)，英國方興未艾的控?zé)煖p排進(jìn)程就此告一段落。

三、總結(jié)與評價(jià)

總體來說，第二次工業(yè)革命時(shí)期，英國主要的控?zé)煖p排非政府組織煙霧減排委員會、煤煙減排協(xié)會和大不列顛煙霧減排聯(lián)盟積極開展活動(dòng)，取得了一定的成效，但也存在若干問題。

（一）非政府組織在大氣污染治理中發(fā)揮的作用和取得的成就

1.在一定程度上改變了政府在空氣污染治理上不作為的狀況。由于多種因素的作用，這一時(shí)期英國政府對空氣污染問題并不重視，而相關(guān)非政府組織，尤其是煤煙減排協(xié)會，不斷采取行動(dòng)，向政府施加壓力，推動(dòng)政府更積極主動(dòng)地采取措施解決日益嚴(yán)重的煤煙污染問題，在遇到障礙時(shí)不惜越級控訴，這種行為雖然對于非政府組織來說有些極端，但也確實(shí)取得了一定效果。

2.運(yùn)用多種方式向公眾宣傳節(jié)能減排的知識和觀念?？?zé)煖p排的非政府組織把很大一部分精力投入到喚醒民眾環(huán)保意識方面，主要通過舉辦展覽會、媒體宣傳等方式，其中，展覽會取得的成效最為顯著。1881年末由煙霧減排委員會舉辦的防控煤煙污染展覽會吸引了大批民眾參觀，不但展示權(quán)威專家實(shí)驗(yàn)結(jié)果以喚醒民眾對煙霧污染的認(rèn)識，還成功推薦了一系列節(jié)能減排的新技術(shù)、新產(chǎn)品。此次展覽的空前成功使這種宣傳方式被此后的控?zé)煖p排組織廣泛采用，從而成為一種常態(tài)化行為，持續(xù)多年在英國各地巡展，將宣傳效應(yīng)不斷擴(kuò)大化。

3.不斷采取行動(dòng)促使議會修改已有相關(guān)法律法案，加強(qiáng)現(xiàn)有法律的執(zhí)行力度。督促政府和教育民眾只是控?zé)煖p排淺層面的行動(dòng)，真正要建立長效、有效的機(jī)制還需要從法律入手。雖然英國在第二次工業(yè)革命之前已經(jīng)制定了大氣污染治理的法案，但不夠完整，尤其是懲罰措施不夠嚴(yán)厲，因此煙霧減排委員會等非政府組織不斷向議會提交議案，要求修改現(xiàn)有控?zé)煼?，并將新的法律法案?《反煤煙滋擾法》等提請議會審議。經(jīng)過這些非政府組織的努力，政府對控?zé)煖p排的問題提高重視，加強(qiáng)執(zhí)法力度，據(jù)統(tǒng)計(jì)，倫敦郡中心城區(qū)的排煙污染源從1900年的187個(gè)減少到1908年的15個(gè)。32H.A，Des Voeux，“Ten years'Work of Smoke Abatement in London，”（1909），Box 6，NSCA，3－6.

4.推動(dòng)了環(huán)?？茖W(xué)研究的發(fā)展。這一時(shí)期的控?zé)煖p排組織成員有相當(dāng)一部分是科學(xué)家、工程師和醫(yī)生，他們利用業(yè)余時(shí)間進(jìn)行環(huán)?？茖W(xué)研究，如皇家鑄幣局的實(shí)驗(yàn)師錢德勒教授進(jìn)行的倫敦居民住宅煤煙成分的研究等。由于在19世紀(jì)真正意義的環(huán)?？茖W(xué)研究并未正式開展，所以這些非政府組織成員的行動(dòng)不但開空氣污染防治研究之先河，而且推動(dòng)了這一研究向縱深方向發(fā)展。

5.促進(jìn)了控?zé)煖p排非政府組織的橫向聯(lián)合與國際合作。第二次工業(yè)革命時(shí)期，控?zé)煖p排事業(yè)不斷發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了橫向聯(lián)合的趨勢，這是因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)涉及面廣，需要社會共同努力，監(jiān)督工業(yè)和居民的污染排放也同樣需要地域間的聯(lián)合，因此出現(xiàn)了大不列顛煙霧減排聯(lián)盟這一地區(qū)間橫向聯(lián)合組織，并開始了與美國等其他國家的空氣污染治理的國際交流與合作，如召開國際煙霧減排大會，學(xué)習(xí)匹茲堡和芝加哥等城市治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)等，這對于促進(jìn)英國控?zé)煖p排環(huán)保事業(yè)的發(fā)展具有一定的意義。

（二）非政府組織在參與英國大氣污染治理中存在的問題

1.非專職化。這一時(shí)期的反煤煙排放非政府組織成員多為貴族名流、社會精英，從事這一工作是出于對空氣污染、民眾健康問題的關(guān)注，甚至有的上流社會貴族是出于擴(kuò)大影響、提高名譽(yù)、打發(fā)空閑時(shí)間而參加活動(dòng)，并非工作職責(zé)所在或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T。除少數(shù)專職環(huán)?；顒?dòng)家之外，這些非政府組織的成員均有自己的工作，只能在業(yè)余時(shí)間從事控?zé)煖p排的環(huán)?；顒?dòng)，可以投入的時(shí)間、精力都很有限，這種非專職化的缺點(diǎn)使非政府組織的活動(dòng)效率有所降低。

2.獨(dú)立性較弱。顧名思義，非政府組織不應(yīng)是政府所屬的機(jī)構(gòu)，一般也不應(yīng)與政府存在聯(lián)系，這樣才能有效保證組織對政府的監(jiān)督。但是，本文提到的大氣污染治理的非政府組織都或多或少帶有政府背景，如煙霧減排委員會后升級為半官方機(jī)構(gòu)國家煙霧減排機(jī)構(gòu)，大不列顛煙霧減排聯(lián)盟的年會和展覽均由格拉斯哥市長策劃組織，這固然可以增加組織活動(dòng)的權(quán)威性和便利性，但無疑會削減組織的獨(dú)立性，違背非政府組織的基本屬性和原則。

3.邊緣化。第二次工業(yè)革命時(shí)期是英國工業(yè)高速發(fā)展階段，在政府看來，工業(yè)化是確保國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，因此在工業(yè)發(fā)展和凈化空氣的二元對立問題上，往往傾向于工業(yè)化立場，加之大的工業(yè)集團(tuán)和企業(yè)在議會中有自己的政治代言人，所以這一時(shí)期控?zé)煖p排的非政府組織修改已有法案、制定實(shí)施新法案的努力多次遭遇失敗，推動(dòng)民眾使用新能源、新技術(shù)減排產(chǎn)品的嘗試也因?yàn)槊癖姷亩栊院凸逃猩盍?xí)慣而進(jìn)展緩慢。所以，這一時(shí)期英國的控?zé)煖p排非政府組織雖然成員多為貴族名流和社會精英，但仍處于邊緣地位。

總體來說，第二次工業(yè)革命時(shí)期空氣污染的不斷加劇和新技術(shù)的運(yùn)用推動(dòng)了英國控?zé)煖p排非政府組織的發(fā)展，在不到半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，英國的空氣污染防控走過了從貴族精英組建煙霧減排委員會到更為大眾化、行動(dòng)也更為積極的煤煙減排委員會，再到立足蘇格蘭橫向聯(lián)合全國各相關(guān)組織并走向國際合作交流的大不列顛煙霧減排聯(lián)盟。每一個(gè)組織的出現(xiàn)和發(fā)展都堪稱控?zé)煖p排事業(yè)的里程碑，盡管存在種種問題和缺陷，但仍對環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。中國目前正處于全面深化改革的重要時(shí)期，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、城市化高速發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的背景下，我國的大氣污染狀況與英國第二次工業(yè)革命時(shí)期有某些相似之處，因此，英國第二次工業(yè)革命時(shí)期控?zé)煖p排非政府組織的建立發(fā)展的歷程和發(fā)揮的作用對于我國的城市大氣污染治理也具有一定的借鑒意義，值得我們加以研究和探討。

崔艷紅，廣東外語外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授。

本文為廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目：“國外治理城市氣候?yàn)?zāi)害的經(jīng)驗(yàn)對我國生態(tài)文明建設(shè)的啟示”（立項(xiàng)編號：GD13CMK02）成果之一。