■ 凡 冰

0 引 言

建設(shè)工程消防監(jiān)督審核是消防監(jiān)督執(zhí)法工作的一項重要內(nèi)容，是加強對建筑工程的消防監(jiān)督管理、提高建筑工程防火救災(zāi)能力、保障人民生命和公私財產(chǎn)安全的一項重要措施。根據(jù)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部119號令）的規(guī)定，公安機關(guān)消防機構(gòu)依法實施建設(shè)工程消防設(shè)計審核、消防驗收和備案、抽查，對建設(shè)工程進行消防監(jiān)督。也就是說，建筑工程消防監(jiān)督審核工作包括3個方面的內(nèi)容，并要貫穿于建筑工程從設(shè)計到施工到驗收的整個階段。本文根據(jù)長江航運公安局宜昌分局水上消防支隊消防監(jiān)督工作特點，結(jié)合在實際工作中遇到的困惑，談些個人的認(rèn)識，并就如何提高工作質(zhì)量提出建議。

1 消防監(jiān)管審核遇到的案例

案例1：2015年6月初，個體工商戶段某與長航集團宜昌船廠簽訂了場地租賃合同，將租賃的場所（船廠禮堂前廣場）用于餐飲經(jīng)營。合同約定：租賃面積總計2 822 m2。前廳辦公室1 750 m2，過道292 m2，禮堂前廣場780 m2，租賃期限3.5 a。2015年6月中旬，段某在未取得租賃建筑用途變更許可手續(xù)時，擅自施工，被長江航運公安局宜昌分局水上消防支隊查獲。經(jīng)過調(diào)查取證后，長江航運公安局宜昌分局水上消防支隊依法對段某進行了處罰，并將處罰情況通報相關(guān)行政單位。但截至目前，段某仍未能取得該租賃建筑用途變更的許可，導(dǎo)致該工程無法進入消防審核程序。

案例2：2015年7月1日，長江航運公安局宜昌分局水上消防支隊收到湖北省宜昌交運集團股份有限公司提交的“關(guān)于利用港站閑置房屋開展快捷酒店經(jīng)營的報告”文件。在對該集團提交的有關(guān)圖紙、資料等進行技術(shù)審核時，發(fā)現(xiàn)該集團對外出租的閑置港站樓使用性質(zhì)是港口經(jīng)營設(shè)施，其用途變更為酒店未通過相關(guān)審批。水上消防支隊告知湖北交運集團補充材料后再對該工程進行消防審核。2015年7月7日，在湖北省宜昌市三峽旅游客運中心會議室，宜昌市港航管理局、宜昌市伍家區(qū)旅游局、宜昌交旅集團、長江航運公安局宜昌分局水上消防支隊、宜昌派出所等多家單位通過會議紀(jì)要的形式明確由宜昌市港航局對該檢測大樓的用途變更進行備案審查。至此，該建設(shè)工程才得以順利進入消防審核階段。

2 用途變更的建筑工程項目的特點

2.1 消防基礎(chǔ)條件復(fù)雜

長江港航企業(yè)用途變更的建筑工程項目大多涉及港航企業(yè)的廠區(qū)、港口輔助建筑。建筑消防安全問題多：1）由于大多數(shù)港航企業(yè)廠區(qū)建設(shè)時間久遠(yuǎn)，消防設(shè)施年久失修，很難滿足當(dāng)前的消防安全要求；2）很多港航企業(yè)在建設(shè)之初立足整幢建筑、整個廠區(qū)考慮，進行了消防整體布局，但是隨著企業(yè)在不斷發(fā)展、轉(zhuǎn)型的過程中，原來封閉的廠區(qū)經(jīng)過不斷轉(zhuǎn)售、轉(zhuǎn)租，導(dǎo)致廠區(qū)結(jié)構(gòu)布局發(fā)生了變化。例如：長航集團宜昌船廠對外出租的場地有修車廠、餐飲飯館、鋼結(jié)構(gòu)工廠等。各個承租單位有不同的辦公、營業(yè)要求，對廠區(qū)進行了分割，從而導(dǎo)致出現(xiàn)整個廠區(qū)疏散通道不暢、安全出口缺少、袋形走道過長等問題。

2.2 消防改造涉及面廣

用途變更的建筑工程項目審核與新建項目審核涉及的內(nèi)容相同，都要考慮總平面布局和平面布置中涉及消防安全的防火間距、消防車道、消防水源等。建筑工程項目的用途變更，有可能降低該建筑的整體消防要求，因此設(shè)計的范圍包括用途變更以外的部分。一個工程的局部變更，可能需要對整個建筑進行消防改造。由于歷史原因，很多港航企業(yè)的資產(chǎn)屬于中央國有企業(yè)，如長航集團宜昌船廠、宜昌港務(wù)集團等，在進行建筑用途變更消防審核過程中就會涉及到港口行政管理部門、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門、地方公安消防機構(gòu)、港航公安消防機構(gòu)等多個部門，存在部門之間管轄權(quán)限交叉、審批部門多的現(xiàn)象。

3 建筑工程消防監(jiān)督審核工作中遇到的困惑

3.1 長江港航企業(yè)無法取得建筑用途變更的行政許可

按照《中華人民共和國消防法》和其他相關(guān)法規(guī)中的規(guī)定，新建、改建、擴建的建筑工程、建筑內(nèi)部裝修和建筑用途變更，都應(yīng)申請消防審核，審核合格后方可施工建設(shè)，否則即屬于違法。同時，按照《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部119號令）要求，建設(shè)工程進行消防設(shè)計審核需要提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件或者城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)的臨時性建筑證明文件。也就是說，公安機關(guān)消防機構(gòu)在進行消防審核時，該建筑的使用性質(zhì)是確定的。建筑使用性質(zhì)的確定，是公安機關(guān)消防機構(gòu)進行消防審核的前置條件。在案例1中，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，段某無法取得建筑用途變更的行政許可。原因如下：1）長航集團宜昌船廠屬于中央管理的企業(yè)，其資產(chǎn)由國資委管理。該廠資產(chǎn)的變賣、使用性質(zhì)的改變都需要逐級上報審批。但是，由于涉及標(biāo)的物價值較小，用途變更的實際操作可能性比較小；2）長航集團宜昌船廠出租的場所（禮堂前廣場）在建設(shè)之初，其使用性質(zhì)是禮堂性質(zhì)已經(jīng)確定。地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門不可能再對該建筑進行規(guī)劃確定使用性質(zhì)，也沒有更改使用其使用性質(zhì)的權(quán)限。

3.2 長江港航企業(yè)建筑用途變更可以取得行政許可但涉及審批的行政部門存在權(quán)責(zé)不明

目前，很多長江港航企業(yè)對外出租的建筑，不僅有港口固定經(jīng)營設(shè)施，也有普通的民用建筑。根據(jù)《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國港口設(shè)施安保規(guī)則》《港口建設(shè)管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，港口行政部門管理港口工作。建設(shè)港口設(shè)施，使用非深水岸線的，由港口行政管理部門批準(zhǔn)。港口建設(shè)應(yīng)符合港口規(guī)劃，不得違反港口規(guī)劃建設(shè)任何港口設(shè)施。港口設(shè)施的建設(shè)、用途的變更需要由港口行政管理部門審批。但是，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律規(guī)定，港口設(shè)施的建設(shè)、用途的變更也可以由城市建設(shè)規(guī)劃部門統(tǒng)一審核。案例2中，湖北省宜昌交運集團宜昌港客運站配置的營運車輛安全檢測大樓使用性質(zhì)是為港口經(jīng)營設(shè)施，用途的變更就需要由港口行政管理部門或者審批城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)。但是，在實際工作中，對于一個需要變更用途的建筑如港口設(shè)施，多個行政部門都可以審批，但是又可以不審批的，各行政部門易存在相互推諉，不作為的現(xiàn)象，導(dǎo)致建設(shè)單位無法取得建筑用途變更許可，建設(shè)工程無法進入消防審核階段，無法正常開工。

3.3 建筑用途變更消防審核存在交通公安機構(gòu)與地方消防機構(gòu)管轄不明確

按照《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，交通公安機關(guān)管轄港航管理機構(gòu)管理的輪船、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航的機關(guān)、場、所、對等單位內(nèi)發(fā)生地行政案件。目前，隨著時代的發(fā)展，很多長江港航企業(yè)的廠區(qū)、房屋對外出租時，都不再是封閉的廠區(qū)，已經(jīng)面向社會。案例1、案例2中，長航集團宜昌船廠、湖北省交運集團宜昌港都是經(jīng)過了企業(yè)改制，已經(jīng)不是原來意義上的港航企業(yè)。很多港區(qū)、廠房已經(jīng)面向社會，不再是封閉的生產(chǎn)作業(yè)區(qū)。筆者認(rèn)為，按照實際情況，這些企業(yè)面向社會面的建筑消防審核再由交通公安消防機關(guān)管轄欠妥，同時也不利于日常的消防監(jiān)管。同時，按照消防法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，消防監(jiān)督、建審都實行屬地原則。地方公安消防機構(gòu)對面向社會的港航企業(yè)實行消防設(shè)計審核、日常消防監(jiān)督比較適合。在實際中，經(jīng)常出現(xiàn)交通公安機關(guān)對長江港航企業(yè)的消防設(shè)計審核時與地方消防機構(gòu)在管轄權(quán)限上有一定的沖突。案例1中，段某租賃的場所已與廠區(qū)物理分開，不屬于港航企業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)且開的餐飲面向社會。在建筑消防審核中，段某向地方消防機構(gòu)申請，但地方消防機構(gòu)以由長航公安機關(guān)管轄為由，不予受理。長航公安機關(guān)在對該餐館進行消防審核，又面臨日常監(jiān)督檢查等實際困難。

4 幾個原則

在實際工作中，為了更好地履行消防審核的職責(zé)，筆者認(rèn)為對變更用途的長江港航企業(yè)建筑工程的消防監(jiān)督審核可以把握以下原則：

1）明確產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)與消防技術(shù)要求無關(guān)原則。

變更用途的建筑工程項目，其消防監(jiān)督審核的技術(shù)要求與產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)分開。無論該建筑工程項目是位于港航企業(yè)廠區(qū)內(nèi)的單一建筑，還是該建筑位于某一建筑的一部分，應(yīng)滿足的消防要求是唯一的。建設(shè)單位在報送消防文件時，往往只報送與自己相關(guān)的部分。例如：案例1中段某承租的長航宜昌船廠禮堂廣場，那么在用途變更消防報批時，往往僅關(guān)注本場所設(shè)計，而無視廠區(qū)的其他建筑。案例2中，湖北省宜昌交運集團股份有限公司出租利用港站閑置房屋開展快捷酒店經(jīng)營，港站樓的改變會對整個港口消防設(shè)施的正常使用造成一定的影響?？旖菥频暝趫髮彽奈募r，很少提到對整個港口的影響。因此，建設(shè)單位的視覺必然有局部性，而消防審核的視角應(yīng)該是整體的，消防審核應(yīng)該站在全局的角度上，才能切實把建設(shè)消防設(shè)計規(guī)范的要求落到實際工作中。

2）建筑用途變更的消防審核涉及的行政部門需厘清職責(zé)。

在長江港航企業(yè)建筑用途消防審核過程中，會更涉及到港口行政管理部門、城市建設(shè)規(guī)劃部門、地方公安機關(guān)消防機構(gòu)、港航公安機關(guān)消防機構(gòu)等多單位。各行政部門應(yīng)在各自法律授權(quán)范圍里依法行政，采取靈活的方式，解決企業(yè)的問題。針對取得建筑用途變更許可，可以由長江港航企業(yè)將需要解決的問題報送到政府，由政府指令一個職能部門牽頭將相關(guān)職能部門召集起來，實地查看，通過會議的形式對需要解決的問題進行討論。會議討論取得一致意見后，通過會議紀(jì)要的形式確定，下發(fā)到各相關(guān)職能部門。針對由哪家公安消防機構(gòu)對用途變更的建筑進行消防審核，可以由地方公安消防機構(gòu)與交通公安消防機構(gòu)進行協(xié)商解決，以便于管理、服務(wù)企業(yè)發(fā)展為原則，以切實解決長江港航企業(yè)在發(fā)展、轉(zhuǎn)型中遇到的實際困難為出發(fā)點，提高辦事效率。