曹國鋒

摘 要：在建設(shè)和諧社會的過程中，失地農(nóng)民的問題日益成為一個社會焦點問題。高度重視失地農(nóng)民的社會保障，使他們能夠享受到改革與發(fā)展的成果，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的需要，也是全面實現(xiàn)小康社會的需要。因此，失地農(nóng)民的社會保障理論也得到不斷的發(fā)展。失地農(nóng)民的社會保障與現(xiàn)有的社會保障之間存在著密切的關(guān)系。失地農(nóng)民的社會保障是現(xiàn)有社會保障的必要補充；失地農(nóng)民的社會保障是社會保障城鄉(xiāng)一體化的有效過渡；但是失地農(nóng)民的社會保障制度獨立于現(xiàn)有的社會保障。

1 失地農(nóng)民的概念及其社會保障

（一）失地農(nóng)民的概念。

失地農(nóng)民是指因土地被征用等原因失去了大部分或者全部土地的農(nóng)民。目前對農(nóng)民的定義主要有3種：（1）指某一特定生產(chǎn)關(guān)系中的一個階級，即封建社會的農(nóng)民階級；（2）作為一種職業(yè)，在農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者；（3）作為一種戶籍身份，指在農(nóng)村居住的農(nóng)村居民。以上3種定義都說明農(nóng)民與農(nóng)業(yè)勞動、土地有不可分割的聯(lián)系。而對于那些已經(jīng)完全喪失土地的勞動者而言，他們已經(jīng)不能再歸為嚴(yán)格意義上的“農(nóng)民”行列。在現(xiàn)行二元結(jié)構(gòu)下的中國社會里，人們只有2種地域身份，即農(nóng)民或城市居民，非此即彼。因而完全失去土地的農(nóng)村地區(qū)勞動者只能被劃到“城市居民”的行列，然而他們并沒有享受到“城市居民”的待遇。因此，他們成了“農(nóng)民”和“城市居民”之間的“邊緣人”，既沒有土地，又沒有城市居民的待遇。WwW.11665.coM在此意義上，“失地農(nóng)民”這一概念恰好比較準(zhǔn)確描述了這一群體的邊緣和尷尬處境。

從概念上來看，我國失地農(nóng)民具有獨特的二元化特征：失地農(nóng)民已經(jīng)失去了原來的土地保障，因此，他們不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，但是失地農(nóng)民也不是城市居民。因此，失地農(nóng)民的地位具有過渡性，是二元結(jié)構(gòu)形成的。失去土地就意味著失去了在農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，給農(nóng)民產(chǎn)生了很大的心理負擔(dān)。失地農(nóng)民在失去傳統(tǒng)土地的保障以后，與無法分享城市居民所享受的社會保障，就業(yè)和生活處于不穩(wěn)地的狀態(tài)，其子女也不能享受城市免費的教育。他們的土地被國家低價征用，成為國家利益的犧牲者，普遍缺乏在城市就業(yè)和發(fā)展的基礎(chǔ)。經(jīng)濟地位的下降導(dǎo)致社會參與不足，使失地農(nóng)民利益受損，身份介于市民與農(nóng)民之間，呈現(xiàn)邊緣化的狀態(tài)。由于失地農(nóng)民的過渡性，如何保障這個獨特的群體在城鎮(zhèn)化進程中順利轉(zhuǎn)變角色，減少各種沖突和損害，加快融入社會發(fā)展過程，對我國現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

（二）失地農(nóng)民的社會保障。

社會保障指的是為了滿足人們的基本生存需求，依法為社會成員提供基本生存保障，由國家通過立法，社會團體、社區(qū)等通過政府授權(quán)，以現(xiàn)金、物質(zhì)、服務(wù)等形式來保證社會成員尤其是那些喪失勞動能力以及需要特殊幫助者基本經(jīng)濟生活安全項目的總稱。在世界范圍內(nèi)，享有社會保障權(quán)已經(jīng)成為各國憲法和國際公約中規(guī)定的每一個公民基本的權(quán)利。失地農(nóng)民的社會保障是指在我國經(jīng)濟發(fā)展的特殊時期，根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī)定，以征地補償為主要資金來源，建立起代替土地保障功能以保障被征地農(nóng)民的生活而提供物質(zhì)幫助和服務(wù)的社會安全制度。失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)該包括失地農(nóng)民的最低生活保障、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障、失地農(nóng)民的就業(yè)保障等一系列能夠維持失地農(nóng)民基本生計和實現(xiàn)失地農(nóng)民可持續(xù)生計的社會保障制度。失地農(nóng)民的社會保障制度既要保障失地農(nóng)民的基本生存權(quán)，又要保障他們平等的發(fā)展權(quán)。雖然近年來隨著黨中央和國務(wù)院對失地農(nóng)民社會保障工作的高度重視，各地也根據(jù)自身情況紛紛出臺相關(guān)政策彌補過去制度中的空白和盲點。但從目前已經(jīng)形成的各種實踐模式看，現(xiàn)有的失地農(nóng)民保障政策尚不能構(gòu)成一個具有完善體系的失地農(nóng)民社會保障制度。

2 我國目前的二元城鄉(xiāng)社會保障體系

（一）我國現(xiàn)有的社會保障制度。

當(dāng)前我國是城鄉(xiāng)二元社會保障體系，即農(nóng)村社會保障制度和城市社會保障制度。這種社會保障體系的形成與長期存在不是偶然的，而是有著各方面的根源?？偟恼f來，它是與我國社會結(jié)構(gòu)變遷的獨特性相聯(lián)系的。我國在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的社會結(jié)構(gòu)將長期并存，二元社會保障體系便是反映這種差異的一種制度安排。這一點和西方先進工業(yè)化國家過去的情形有類似之處。 在社會轉(zhuǎn)型過程中，落后的農(nóng)村經(jīng)濟與先進的城市工業(yè)經(jīng)濟長期并存是一個世界性的現(xiàn)象。與此聯(lián)系，從先進工業(yè)化國家社會保障的歷程來看，一般都是先有面向城市企業(yè)雇傭勞動者的社會保險制度的誕生，而后經(jīng)過較長的時期，當(dāng)社會結(jié)構(gòu)在工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上走向城鄉(xiāng)一體化，城市工業(yè)已能通過自身的積累來反哺農(nóng)業(yè)而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化與機械化以后，才有農(nóng)民社會保險制度的出臺與社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化。

（二）二元社會保障制度對失地農(nóng)民的影響。

社會保障的基礎(chǔ)是“大數(shù)法則”、即用恒定的大數(shù)來保障突發(fā)的小數(shù)，參與保障人數(shù)越多，承受風(fēng)險的能力就越強。但是，農(nóng)民根本沒有機會享有這些制度帶來的好處，二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民的社會保障權(quán)益不是被分配多少的問題，而是沒有任何保障線，被排除在制度安排之外。他們唯一可以依賴的就是土地。在多數(shù)農(nóng)村，養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基本上是空白。即使當(dāng)前在一些地區(qū)試點的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，也并不是醫(yī)療保障意義上的措施，只是一種短期解決問題的方法，沒有從根本上來解決農(nóng)民的醫(yī)療保障，與城市的醫(yī)療保障相比還存在著巨大差距。農(nóng)村最低生活保障除了一些發(fā)達省份正在試點外，其他省份仍實施較少。農(nóng)村救濟制度更不健全。廣大農(nóng)民包括失地農(nóng)民，則沒有任何保障線，被排除在一般的社會保障制度安排之外，實行家庭保障與集體救助相結(jié)合的，并以前者為主的社會保障制度，從而加劇了城鄉(xiāng)的二元化格局。因此，城鄉(xiāng)有別的制度安排是加劇失地農(nóng)民權(quán)益損失的主要原因。

3 失地農(nóng)民的社會保障與現(xiàn)有社會保障之間的關(guān)系

失地農(nóng)民社會保障制度是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展及公民權(quán)利意識增強的必然產(chǎn)物，它是在我國經(jīng)濟發(fā)展階段的特殊產(chǎn)物，根據(jù)各地不同的經(jīng)濟、政治發(fā)展情況而設(shè)立的保障農(nóng)村土地被征用人員的生存與發(fā)展的社會穩(wěn)定系統(tǒng)。因此，理清失地農(nóng)民社會保障與現(xiàn)有社會保障之間的關(guān)系，將更有利于農(nóng)民社會保障的制度定位與模式建構(gòu)。

（一）失地農(nóng)民社會保障是現(xiàn)有社會保障的必然補充。

由于我國長期存在著城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，社會保障體系同樣也存在這種特征。所以目前我國的社會保障框架里并沒有有將失地農(nóng)民這一特殊群體囊括在內(nèi)，這必將損害公平性訴求。解決農(nóng)村失地農(nóng)民社會保障的問題，這是擺在我們目前相當(dāng)重要的問題，如果這個問題不能解決，社會不安定因素增加，就會影響我們構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)。盡管一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的社會保障問題進行了積極地探索，但是大多數(shù)失地農(nóng)民仍無法享有與城市居民的同樣的社會保障，所以失地農(nóng)民的權(quán)益收到了嚴(yán)重的損害，因此必須建立失地農(nóng)民的社會保障制度。

雖然建立統(tǒng)一的社會保障制度是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，但是，失地農(nóng)民社會保障制度的構(gòu)建內(nèi)容，不能僅僅局限于提供基本生活保障這一最低層次，它必須包括失地農(nóng)民失去土地后的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會保險和福利，這一制度的建設(shè)應(yīng)該成為農(nóng)民生活方式根本性變革的標(biāo)志。單靠現(xiàn)有的社會保障制度，一方面難以有效地保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，另一方面也無端增加了政府的財政負擔(dān)，導(dǎo)致社會保障項目支出劇增。若僅僅將失地農(nóng)民納入現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系，在失去土地的保障功能后，現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系很難保障失地農(nóng)民的基本生活權(quán)和發(fā)展權(quán)。

（二）失地農(nóng)民的社會保障是社會保障城鄉(xiāng)一體化的有效過度。

失地農(nóng)民保障制度應(yīng)是城鄉(xiāng)二元保障中的過渡階段。我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性及各地在政策、制度上存在的差異，決定了再現(xiàn)階段我國還無法建立一套涵蓋所有社會成員的統(tǒng)一的社會保障制度，我國社會保障的發(fā)展和完善很難以單一的形式和統(tǒng)一的步伐推進。城鎮(zhèn)居民享有防范貧困的三道保障線：下崗人員生活費、失業(yè)保險、最低生活保障制度。然而，失地農(nóng)民是城鎮(zhèn)化進程中的一個特殊社會群體，他們對社會保障的需求和承受能力普遍沒有國有企業(yè)職工高，而目前以“三高”（高基數(shù)、高費率、高待遇）為特征的城鎮(zhèn)社會保障制度，主要是為國有企業(yè)職工設(shè)計的，制度本身具有明顯的過渡性質(zhì)，若將這種制度簡單擴大到失地農(nóng)民，既不合理，也會使財政背上沉重的包袱。所以，應(yīng)從實際出發(fā)，建立適合失地農(nóng)民的社會保障制度，而不是以現(xiàn)行方式簡單地將其納入城鎮(zhèn)保障體系，為失地農(nóng)民建立一套獨立于現(xiàn)有社會保障制度的失地農(nóng)民社會保障制度，是對失地農(nóng)民已喪失權(quán)益的追償。 但是，建立失地農(nóng)民社會保障制度并不是我國城市化發(fā)展的最終目標(biāo)。這種制度模式的構(gòu)建，只是為社會保障城鄉(xiāng)一體化制度的實現(xiàn)提供一種具有可操作性與可能性的過渡。

（三）失地農(nóng)民社會保障制度獨立于現(xiàn)有社會保障制度。

失地農(nóng)民社會保障制度是現(xiàn)有社會保障制度的必要補充，也是我國社會保障制度建設(shè)中的一個重要過渡，但是失地農(nóng)民社會保障制度在其過渡期內(nèi)仍然作為一個獨立的社會保障制度而存在。一項政策要想有效、長期地運行，需要對其進行制度化和規(guī)范化。作為獨立的社會保障制度，失地農(nóng)民社會保障制度應(yīng)該有一套完整的體系。失地農(nóng)民社會保障政策的有效實施需要對其進行規(guī)范化和體系化。通過規(guī)定保障對象、保障內(nèi)容、明確各方責(zé)任與義務(wù)等，使失地農(nóng)民的社會保障政策體系化，以保證其在實踐中的可操作性與明確性。并且，從現(xiàn)行的政策及其層次上和完整性來看，我國的社會保障制度還存在著一定的缺陷，部分應(yīng)該納入保障范圍并提供相應(yīng)服務(wù)的項目仍處于空白階段，相應(yīng)的調(diào)整也缺乏長效機制的保證。從對中國的城鄉(xiāng)二元保障體系存在的長期性的分析不難看出：目前，建立面向城鄉(xiāng)全體公民的全國統(tǒng)一的社會保障體系，顯然難以辦到。因此，只有建立獨立的失地農(nóng)民社會保障制度體系，實現(xiàn)對失地農(nóng)民權(quán)益的尊重與維護。所以，失地農(nóng)民的社會保障只能是獨立于城鄉(xiāng)二元保障體系之外的保障。

目前我國的社會保障框架里并沒有將失地農(nóng)民這一特殊群體囊括在內(nèi)，這必將損害公平性訴求。所以，我們通過對社會保障與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型二者之間的關(guān)系的研究，同時借鑒國外社會保障制度建設(shè)的成功經(jīng)驗，我國的社會保障制度建設(shè)的長遠方向應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。當(dāng)前的失地農(nóng)民的社會保障制度的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會保障的這種發(fā)展趨勢，體現(xiàn)與現(xiàn)有二元保障體系的可銜接來保證順利過渡到未來的城鄉(xiāng)一體的社會保障。