文｜蘭辛珍

收官“十二五”

文｜蘭辛珍

“‘十二五’規(guī)劃有24個(gè)主要指標(biāo)，絕大多數(shù)達(dá)到了預(yù)期進(jìn)度的要求。比如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入增速，都完成得較好。”

2014年，中國(guó)鐵路完成建設(shè)投資8088億元，新線投產(chǎn)8427公里，創(chuàng)造了歷史最高紀(jì)錄

“對(duì)于完成‘十二五’規(guī)劃的這些任務(wù)和目標(biāo)我們是充滿信心的?！?015 年3月5日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任徐紹史在北京梅地亞中心舉行的十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議新聞中心記者會(huì)上如是說(shuō)。

2015年是中國(guó)“十二五”規(guī)劃收官之年，“十二五”規(guī)劃指標(biāo)完成情況，將直接影響到“十三五”規(guī)劃的制定。

在年初釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館舉行的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇2015年年會(huì)”上，聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)呼吁，制定“十三五”規(guī)劃之前，要先評(píng)估一下“十二五”規(guī)劃，特別是要把沒(méi)有完成的指標(biāo)評(píng)估一下，找出原因。

這一呼吁得到了社會(huì)各界的贊同，在2015年的全國(guó)“兩會(huì)”上，“十二五”規(guī)劃完成情況，也成了代表委員及媒體討論和關(guān)注的焦點(diǎn)。

“‘十二五’規(guī)劃有24個(gè)主要指標(biāo)，絕大多數(shù)達(dá)到了預(yù)期進(jìn)度的要求。比如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入增速，都完成得較好。還有一些指標(biāo)已經(jīng)提前完成了規(guī)劃的目標(biāo)，比如城鎮(zhèn)新增就業(yè)已經(jīng)提前完成，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)等。” 徐紹史說(shuō)。

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評(píng)估工作已經(jīng)展開(kāi)

國(guó)家發(fā)改委是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的總設(shè)計(jì)單位。從2015年中央政府決定對(duì)“十三五”規(guī)劃進(jìn)行前提研究起，國(guó)家發(fā)改委就已經(jīng)著手對(duì)“十二五”規(guī)劃落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估總結(jié)。

國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)周南表示，國(guó)家發(fā)改委對(duì)“十二五”規(guī)劃實(shí)施落實(shí)情況的評(píng)估得到了中央政府的支持，2014年3月和9月，李克強(qiáng)總理兩次做出“對(duì)‘十二五’規(guī)劃落實(shí)情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)估”的指示。

為了做好對(duì)“十二五”規(guī)劃的評(píng)估，2014年12月22日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司組織召開(kāi)了全國(guó)“十二五”規(guī)劃總結(jié)評(píng)估座談會(huì)，東部和東北共13個(gè)?。ㄊ校┌l(fā)展改革委人員，教育部、科技部等15個(gè)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)人員，以及國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評(píng)價(jià)中心、工業(yè)和信息化部、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)科院、中國(guó)科學(xué)院等部委官員及相關(guān)專(zhuān)家參加了會(huì)議，就“十二五”規(guī)劃進(jìn)展情況和規(guī)劃實(shí)施制度展開(kāi)了深入交流。

周南說(shuō)，對(duì)“十二五”規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，既是摸清中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展底數(shù)進(jìn)而科學(xué)制定“十三五”規(guī)劃的需要，又是總結(jié)規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與不足進(jìn)而健全規(guī)劃實(shí)施制度的需要。

周南表示，在規(guī)劃評(píng)估中，國(guó)家發(fā)改委會(huì)綜合評(píng)估規(guī)劃的指導(dǎo)方針、發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、工程項(xiàng)目、改革舉措等進(jìn)展情況，分析規(guī)劃實(shí)施制度的科學(xué)性和有效性，而且會(huì)更多采用第三方評(píng)估的組織方式，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的客觀性，避免政府自拉自唱、自己給自己唱贊歌的現(xiàn)象。

規(guī)劃實(shí)施總體順利

記者從國(guó)家發(fā)改委得到的一份報(bào)告顯示，“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的深層次影響和國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，在黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)各族人民共同努力下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展取得積極進(jìn)展，主要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度良好，各項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)積極穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得新成就。

報(bào)告表示，2011年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)9.2%，2012年增長(zhǎng)7.8%，2013年增長(zhǎng)7.7%，2014年增長(zhǎng)7.4%。經(jīng)濟(jì)增速高于“十二五”規(guī)劃確定的年均增長(zhǎng)7%的預(yù)期目標(biāo)。

中國(guó)政府實(shí)施積極促進(jìn)就業(yè)、提高勞動(dòng)力素質(zhì)的政策，2011年至2014年，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)定在4.1%，低于“十二五”規(guī)劃5%的控制目標(biāo)。

從這兩個(gè)指標(biāo)可以看出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度雖然在回落，但就業(yè)形勢(shì)良好，說(shuō)明中國(guó)經(jīng)濟(jì)是在穩(wěn)定發(fā)展的。

國(guó)家發(fā)改委在報(bào)告分析中也證實(shí)了這一點(diǎn)。報(bào)告表示，“十二五”期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進(jìn)展。內(nèi)需對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)支撐作用顯著增強(qiáng)。2011至2014年內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率均超過(guò)100%。

顯然，中國(guó)政府堅(jiān)持把擴(kuò)大消費(fèi)需求作為重點(diǎn)的政策發(fā)揮了作用，其中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得進(jìn)展，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化是“十二五”期間最大的亮點(diǎn)之一。

報(bào)告顯示，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得進(jìn)展，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造取得成效，化解產(chǎn)能過(guò)剩、淘汰落后產(chǎn)能工作取得進(jìn)展，企業(yè)兼并重組積極推進(jìn)。以互聯(lián)網(wǎng)為牽引的電子商務(wù)、產(chǎn)品定制、物流服務(wù)和第三方支付等發(fā)展迅速，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)絡(luò)傳媒娛樂(lè)、研發(fā)設(shè)計(jì)服務(wù)等新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。

在“十二五”期間，另一大亮點(diǎn)是，改革開(kāi)放穩(wěn)步推進(jìn)，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得成效。

國(guó)家發(fā)改委的報(bào)告顯示，中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和壟斷行業(yè)改革取得成效，國(guó)有企業(yè)公司制、股份制改革不斷深化。貫徹落實(shí)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境不斷改善。政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉梅e極進(jìn)展，完成新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，取消、調(diào)整、下放1000多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，啟動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，事業(yè)單位分類(lèi)改革穩(wěn)步推進(jìn)，電子政務(wù)應(yīng)用進(jìn)一步深化。鐵路行業(yè)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，“三網(wǎng)”融合試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。

在“十二五”期間，中國(guó)能夠成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，成為最大引資國(guó)，成為發(fā)展中國(guó)家最大對(duì)外投資國(guó)，這一切成就與國(guó)家“十二五”規(guī)劃的落實(shí)是分不開(kāi)的。

能耗問(wèn)題嚴(yán)峻

雖然規(guī)劃落實(shí)進(jìn)展順利，但記者從國(guó)家發(fā)改委的報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度較慢，需要給予高度關(guān)注。

一是能源消費(fèi)強(qiáng)度控制指標(biāo)要實(shí)現(xiàn)5年下降16%的目標(biāo)，2015年需要降低4%以上。2014年能源消費(fèi)強(qiáng)度下降了3.7%，2015年要超過(guò)這一數(shù)字，壓力很大。

二是二氧化碳排放強(qiáng)度控制指標(biāo)要實(shí)現(xiàn)5年下降17%的目標(biāo)，2015年也需要下降4%以上。二氧化碳排放強(qiáng)度與能耗強(qiáng)度密切相關(guān)，能耗強(qiáng)度下降幅度滯后于目標(biāo)要求，直接影響了二氧化碳排放強(qiáng)度降低目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度。

三是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)到2015年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重11.4%的目標(biāo)，2015年還要累計(jì)提高3個(gè)百分點(diǎn)。

四是氮氧化物排放量下降指標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)5年下降10%的目標(biāo)，似乎已經(jīng)不可能。由于脫硝電價(jià)政策試行期間火電廠脫硝意愿不強(qiáng)、設(shè)施建設(shè)滯后，以及機(jī)動(dòng)車(chē)油品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量偏低等諸多原因，氮氧化物排放總量在這幾年并沒(méi)有明顯下降，個(gè)別年份還有升高，如2011年，氮氧化物排放量比2010年升高了5.7%。

事實(shí)上，最近兩年襲擊中國(guó)東部大部分地區(qū)的霧霾，比上面這些數(shù)字更有說(shuō)服力。

問(wèn)題還不止這些。許善達(dá)表示，“十二五”規(guī)劃里提出的提高居民收入的比重是降低政府的比重還是降低企業(yè)的比重是不知道的。因此，定的政策也都模糊。第二個(gè)問(wèn)題是環(huán)保計(jì)劃上的一個(gè)制度矛盾，即政府收了綠化費(fèi)之后還要企業(yè)搞綠化。政府不能這邊收了錢(qián)，那邊不承擔(dān)責(zé)任。第三個(gè)問(wèn)題是稅收方面的問(wèn)題。其中之一是增值稅和營(yíng)業(yè)稅的征稅率是17%，但實(shí)際上的稅負(fù)按照可比口徑要比17%高很多。

許善達(dá)說(shuō)，“十三五”期間，這些問(wèn)題都不能回避，否則最后還是污染等生態(tài)破壞，職工勞保等社會(huì)保障不能落實(shí)。

“西電東送”是“十二五”確立的重點(diǎn)工程

為了完成“十二五”節(jié)能環(huán)保指標(biāo)，建議下一步強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施，實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)禁對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)，落實(shí)燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價(jià)政策。

落實(shí)要加碼

離“十二五”結(jié)束只有幾個(gè)月時(shí)間了，沒(méi)有落實(shí)的這些指標(biāo)該怎么辦？留給“十三五”，還是加大力度完成？國(guó)家發(fā)改委更傾向于后者。

徐紹史指出，為了完成“十二五”節(jié)能環(huán)保指標(biāo)，建議下一步強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施，實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)禁對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)，落實(shí)燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價(jià)政策。

國(guó)家發(fā)改委的報(bào)告也表示，從國(guó)際環(huán)境看，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)至今，深層次影響尚未結(jié)束，美、歐、日等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動(dòng)力仍顯不足，全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定復(fù)蘇依然緩慢且存在變數(shù)，國(guó)際需求難現(xiàn)過(guò)去的強(qiáng)勁增長(zhǎng)。從內(nèi)部環(huán)境看，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素和約束條件正在發(fā)生變化，隨著人口老齡化水平和勞動(dòng)人口撫養(yǎng)比提高，中國(guó)勞動(dòng)力成本進(jìn)入上升通道，加之企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資源環(huán)境成本約束加大，支撐高速增長(zhǎng)的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)正在弱化。前幾年形成的一大批過(guò)剩產(chǎn)能和部分城市的房地產(chǎn)泡沫需要逐步消化；過(guò)高的整體經(jīng)濟(jì)杠桿率和地方政府性債務(wù)，也需要通過(guò)穩(wěn)健的去杠桿過(guò)程加以消化。

上述發(fā)展條件和環(huán)境的變化，使“十二五”及未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨一定的下行壓力，必須通過(guò)優(yōu)化宏觀調(diào)控政策組合，為穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)營(yíng)造良好宏觀環(huán)境，既要防止一些地區(qū)不顧條件盲目追求高增長(zhǎng)，進(jìn)一步加重產(chǎn)能過(guò)剩和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加劇節(jié)能減排壓力，又要守住經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)底線，避免引發(fā)就業(yè)、財(cái)政、金融等連鎖反應(yīng)，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大的波動(dòng)，在確保“十二五”規(guī)劃預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，為中長(zhǎng)期穩(wěn)健增長(zhǎng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

記者了解到，之前國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部、質(zhì)檢總局等都下發(fā)了一些文件，啟動(dòng)鋼鐵、電解鋁等行業(yè)的信息平臺(tái)建設(shè)，公示投資、項(xiàng)目核準(zhǔn)、產(chǎn)能利用率等內(nèi)容，同時(shí)跟金融、土地、環(huán)保等部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，停止核準(zhǔn)備案過(guò)剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，也停止辦理用地預(yù)審、環(huán)評(píng)、岸線使用等手續(xù)，規(guī)范行業(yè)準(zhǔn)入，清理項(xiàng)目貸款。

在加大落實(shí)已有政策的同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委將加大實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，公布考核結(jié)果，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)節(jié)能，嚴(yán)格執(zhí)行能評(píng)制度，加快淘汰能效偏低的落后產(chǎn)能，對(duì)能源消費(fèi)增量超控或節(jié)能進(jìn)度滯后地區(qū)，暫停核準(zhǔn)新上高耗能項(xiàng)目，實(shí)行能耗等量或減量置換。加快高效節(jié)能技術(shù)推廣，繼續(xù)實(shí)施節(jié)能重點(diǎn)工程。

國(guó)家發(fā)改委還將加強(qiáng)突出環(huán)境問(wèn)題的治理，加大主要污染物減排力度，對(duì)年度減排目標(biāo)未完成、重點(diǎn)減排項(xiàng)目未按目標(biāo)責(zé)任書(shū)落實(shí)的地區(qū)和企業(yè)，實(shí)行階段性環(huán)評(píng)限批。對(duì)集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問(wèn)題，加大治理和修復(fù)力度。

這些政策對(duì)“十二五”未完成指標(biāo)的作用有多大，誰(shuí)都無(wú)法給出絕對(duì)肯定的答案，但做了總比沒(méi)有做好。很期望，“十二五”能有個(gè)完美的“收官”。