阮雪梅,楊毅,沈曉輝

摘要：樞紐型社會組織是當前推進社會管理體制改革和政社合作互動的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)變職能、鼓勵和培育新型社會治理主體的一種新型方式。充分發(fā)揮樞紐型社會組織的作用，將政府的基本公共服務職能轉(zhuǎn)讓給社會組織，帶動社會組織的健康發(fā)展和引導在社會治理中的有序運作，形成社會多元治理格局。

關(guān)鍵詞：樞紐型組織;社會治理;多元格局

樞紐型社會組織是指在現(xiàn)有社會組織體系中處于樞紐地位，通過健全的組織系統(tǒng)和有效的服務支持，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與紐帶聯(lián)系，實現(xiàn)同類型、同性質(zhì)、同領域社會組織的孵化培育、協(xié)調(diào)指導、合作發(fā)展、自治自律、集約服務、黨團管理的聯(lián)合性社會組織。要推動國家治理結(jié)構(gòu)與治理能力的現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理，改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，是政府轉(zhuǎn)變職能、鼓勵和培育新型社會治理主體的一種新型方式。如何積極培育樞紐型社會組織并使其發(fā)揮政府與社會組織的橋梁作用，從而將政府的基本公共服務職能轉(zhuǎn)讓給社會組織，帶動社會組織的健康發(fā)展和引導在社會治理中的有序運作，形成社會多元治理格局。

一、必須積極培育樞紐型社會組織，構(gòu)建社會治理新格局

一個轉(zhuǎn)型加速的社會，為社會管理體制改革提供了新的理念和思路，使社會公共服務供給走向準市場或半市場，促使其他社會主體可以參與社會管理，形成社會管理主體的多元格局。

加快政社分開，創(chuàng)新社會組織管理的模式，可以避免計劃經(jīng)濟時期社會組織的雙重管理體制，從而可以克服它的弊端，使其適應社會經(jīng)濟的發(fā)展的客觀需要。另外，將它的部分職能從業(yè)務主管部門分離出來，不僅能夠突破一些專業(yè)性社會組織如公益類找不到業(yè)務主管單位的缺陷，而且還可以切實解決一些主管單位管理缺位、工作量繁多的局面，推進社會組織不斷完善，從而開創(chuàng)政府和社會各行其是、不斷完善自身發(fā)展、管理的多元格局。

引導樞紐型社會組織積極滲入社會管理，在一定程度上可以替代業(yè)務主管單位對社會組織聯(lián)系指導作用，使同類社會工作更容易達到統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使其它社會組織增加歸屬感，還可以將同類型的公共資源得到合理利用，做到物盡其用，制定同類型樞紐型社會組織的發(fā)展方針，促進同領域社會組織的資源合理利用的能力。另外，如充分發(fā)揮樞紐型社會組織的組織嚴密，信任度高，具有較強的引領能力的特點，它能強化組織引領，以需求、利益和資源等為導向，最大限度地聯(lián)系與凝聚運作相同、特征相似、性質(zhì)相近的其它社會組織; 強化價值引領，通過管理咨詢、骨干培訓、表彰激勵等手段，引領其它社會組織規(guī)范運行、服務社會;強化業(yè)務引導，幫助其它社會組織聯(lián)系政府業(yè)務部門，以政府購買服務的方式承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務。

目前，樞紐型社會組織發(fā)展較為緩慢，還沒有完成對樞紐型社會組織的認定工作。在發(fā)揮社會治理的作用方面，也存在著諸多的問題。比如與政府邊界離清問題、業(yè)務管理問題。因此，對如何積極培育和發(fā)展社會組織仍然存在許多值得探討的空間。

二、創(chuàng)造條件、積極培育、構(gòu)建新局面

作為聯(lián)系政府、整合資源的重要紐帶和橋梁的樞紐型組織，它關(guān)注的是社會組織領域發(fā)展和管理，善于發(fā)掘和運用廣泛的社會資源，使得公共服務和公共產(chǎn)品的提供從形式到內(nèi)涵得到進一步完善。我們應積極創(chuàng)造條件培育樞紐型社會組織，使其更好的地參與、改革社會管理服務的創(chuàng)新。

（一）通過提升素質(zhì)、組織和帶領到中小社會組織通過加大自身建設能力

要充分發(fā)揮樞紐型社會組織的引領作用。這就要求在認定樞紐型社會組織時，既要考慮其政治素質(zhì)，也要考慮其管理能力和社會影響。

一是要構(gòu)建工作考評機制，作為政府支持的重要參考依據(jù)。這對于樞紐型社會組織管理體系的發(fā)揮作用是十分關(guān)鍵的。通過對樞紐型社會組織的鑒定、評估，并從資質(zhì)認定、評估標準、評定程序等諸多環(huán)節(jié)切入，結(jié)合信息公開制度，一步步構(gòu)建樞紐型社會組織工作考評制度。對那些積極發(fā)揮正能量的樞紐型社會組織，給予政策、資金、人力以及專業(yè)技能上的扶持;適當調(diào)整不稱職的組織，予以提醒，形成能者上、平者讓、庸者下的動態(tài)激勵機制。

二是現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)建設必須全面加強，并且不能以壟斷資源為手段進行管理。樞紐型社會組織必須適應“小政府、大社會”的改革路徑，并將其作為順應這一改革方向的重要舉措，不斷加強組織誠信的建設，完善審計監(jiān)督等規(guī)章制度，完善內(nèi)部的民主決策，加強對外的信息公開度。與此同時，轉(zhuǎn)化身份，由原來的“參照公務員”的身份特征蛻變?yōu)樯鐣ぷ髡?，克服在以科層制中的社會組織中以上級機關(guān)自居的心態(tài)，共同分享社會資源，通過加大自身建設能力，提升素質(zhì)、整合資源，更多更好地承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務職能，積極增強為所聯(lián)系的社會組織服務的能力建設，廣泛采取市場化、社會化的手段來加強建設，減少其項目執(zhí)行成本和組織成本，為社會治理做出更大的貢獻。

（二）真正實現(xiàn)社會領域的自主管理

樞紐型社會組織既然作為政府部門管理、服務社會組織的重要抓手，最主要的職能就是將政府管理服務培育社會組織的職能“打包”，授予樞紐組織業(yè)務指導和管理服務的職能，通過政府購買社會服務，包括對社會組織的人員培訓、業(yè)務指導、專業(yè)崗位的管理和服務以及管理和聯(lián)系，從真正意義層面實現(xiàn)社會領域的自主管理。另一方面，充分發(fā)揮樞紐組織在人才、技術(shù)和信息上的優(yōu)勢，通過購買服務，加強對樞紐組織的監(jiān)管力度，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務，完善政策法規(guī)以便適應地方發(fā)展的需要，尤其是制定專門的地方性購買法規(guī)，規(guī)定樞紐型社會組織提供服務的領域和內(nèi)容，明確樞紐型社會組織提供的公共服務納入政府采購范圍;建立穩(wěn)定的公共財政專項投入機制購買樞紐型社會組織服務穩(wěn)定的投入機制，要將政府購買服務的項目納入財政預算統(tǒng)籌安排，或者利用福利彩票公益金和財政預算資金承接成熟項目購買新項目的銜接機制，健全公開透明規(guī)范的公共服務購買流程，提高采購資金預算透明度，積極研究擴大政府購買服務的投入方式，規(guī)范政府購買行為，同時 ，要建立精英式的人事管理制度，改變“養(yǎng)人辦事”服務模式的弊端，從而促進和完善政府購買服務機制。

（三）加強相關(guān)制度政策的建設

一是加強對樞紐型社會組織的認定工作。制定樞紐組織的認定原則、認定條件、認定范圍、認定標準、認定的評估準則、認定的程序、工作保障以及激勵以及應承擔的責任。一些社會團體，尤其是工青婦等，在履行本職工作的同時，必須轉(zhuǎn)變心態(tài)，創(chuàng)新工作機制，主動加強自身的能力建設，提升服務的能力和水平，擴大服務范圍，積極擴大服務的對象，轉(zhuǎn)變工作理念，尋找合適正確的工作空間，充分發(fā)揮引領作用，加強與相關(guān)社會組織的聯(lián)系與合作，和諧共創(chuàng)，建設以自身建設為中心的廣泛的社會服務體系。

二是要建立制度化扶持機制。從國外社區(qū)非營利組織發(fā)展的經(jīng)驗來看，政府支持主要有三條渠道：政府財政與稅收優(yōu)惠等政策支持、社會捐贈及非營利組織自身的服務收費，其中前兩種途徑占主要地位。政府應從資金支持與政策支持兩個方面建立加快樞紐型社會組織發(fā)展的扶持機制。應大膽大力推行政府購買公共服務，與社會組織建設良好的合作關(guān)系;應參照國外非營利組織的稅收政策，制定完善的、可操作性的樞紐社會組織稅收優(yōu)惠政策，為樞紐型社會組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

三是建立公平競爭機制。靈活采用組織引導、同類聚合、自然形成等諸多手段，組織社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會的登記注冊方式，構(gòu)建聯(lián)合型、項目型、服務型等類型多樣的社會組織，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各級黨委、政府可以安排合理的財政資金作為人民團體的專項經(jīng)費，扶持工青婦等人民團體，以便其充分發(fā)揮樞紐作用，在政策、技術(shù)、資金上予以支持。同時，各級財政提供經(jīng)費，鼓勵樞紐組織承接政府有關(guān)部門轉(zhuǎn)移的職能，帶領其他組織共同發(fā)展。建立孵化基地，為樞紐組織提供政策咨詢、服務推介、業(yè)務培訓和指導，法規(guī)的解讀、人員的溝通和交流。但需注意的是，必須發(fā)揮財政部門的監(jiān)管作用，在專項資金的立項、購買項目、購買的目標上，應咨詢相關(guān)團體的意見。

（四）制定有針對性的發(fā)展培育措施

社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位等社會組織，他們具體的操作規(guī)范和管理方式等實際情況各不相同，即使是同類型，也都在規(guī)模、管理水平、活動能力等各方面各有千秋、各具特色。如社會團體之中，以人民團體為代表的特殊法人團體與一般的社區(qū)社會組織差異迥異，行業(yè)協(xié)會與慈善團體也相去甚遠。在此情況下，需對癥下藥，量體裁衣，在樞紐組織的構(gòu)建上，必須客觀，實事求是，針對不同的社會組織，不能一刀切，要通過調(diào)查研究，有的放矢地制定政策和培育措施，充分其發(fā)揮樞紐職能。為此，可以采取以下方式進行：一是從實際出發(fā)，做好試點。要將類型相同、功能相近的社會組織納入到同一樞紐型組織當中，作為首批樞紐型組織進行試點培育;要以樞紐型組織為扶持監(jiān)管通道，明確一批政府購買社會組織服務項目，用社會公共事務項目，幫助社會組織成長。二是加快發(fā)展基層樞紐組織。發(fā)揮其對廣大草根組織的聚合和服務作用。對省級、市級等較高層級的樞紐型社會組織而言，他們聯(lián)系和服務的省級、市級社會組織由于其登記層次較高而具有較多的社會資源，在資源配置、業(yè)務能力等方面，對“樞紐”沒有那么強烈的需求;相反，區(qū)縣以下的社會組織，特別是由于登記管理制度的限制而尚未納入合法登記范圍的草根組織，非常需要有一個“行業(yè)老大”來指導、扶持和帶動自身發(fā)展，這也是樞紐型社會組織真正需要發(fā)揮作用的陣地。三是進一步推進人民團體的職能轉(zhuǎn)型。目前，人民團體即延續(xù)了傳統(tǒng)的職能，又充分發(fā)揮了樞紐組織的社會職能，并能準確定位。他們在和其他社會組織的聯(lián)系和溝通上，在對其他組織的幫助和支持上，發(fā)揮了積極的作用，有力促進了了其他組織的發(fā)展。同時，準確把握各種政策，信息，與政府協(xié)同一致，提供高層次、優(yōu)質(zhì)的社會公共服務和產(chǎn)品，因此，只有在人民團體的支持下，樞紐組織才能充分發(fā)揮橋梁和紐帶作用，體現(xiàn)其新時期的新使命。所以，加快培育和扶持基層樞紐型社會組織，發(fā)揮其對廣大基層組織的管理和服務功能，構(gòu)建社會管理的新格局。

參考文獻：

[1]彭善民.樞紐型社會組織建設與社會自主管理創(chuàng)新[J].江蘇行政學院學報，2012，（1）.

[2]尹志剛，李泓.關(guān)于構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系的調(diào)查與思考[J].北京行政學院學報，2009，（6）.

[3]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）.

[責任編輯：胡 悅]