■ 祁光明（內(nèi)蒙古民族大學政法與歷史學院 內(nèi)蒙古通遼 028000）

我國金融消費者保護制度現(xiàn)狀的供給分析

（一）現(xiàn)有的金融消費者保護機構(gòu)不足

現(xiàn)階段主要是金融監(jiān)管機構(gòu)和消費者協(xié)會負責對金融消費者保護。對消費者協(xié)會來說，由于消協(xié)工作人員知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能、認識能力等多方面的局限，還有金融消費沒有納入《消費者權益保護法》調(diào)整范圍的規(guī)范，造成消費者協(xié)會難以對金融消費者做出完善的保護，而是基本處于“缺位”的狀況。對金融監(jiān)管機構(gòu)在金融消費者保護問題上的監(jiān)管理念、目標、職責規(guī)范不夠明確。在金融監(jiān)管機構(gòu)設置方面，我國采用的是“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制，“一行三會”的職權由國務院“三定方案”所設定。這種機構(gòu)設置適用的是分業(yè)監(jiān)管的要求，但是卻違背了金融資本市場的實際發(fā)展和運行狀況。同時，在我國，由于人們的消費觀念還沒趕上社會特別是金融業(yè)的快速發(fā)展，往往金融服務機構(gòu)居于優(yōu)勢地位，隨意收取各種費用，而這些都源自于金融消費者知識的缺乏，助長了金融服務機構(gòu)的不公平做法；金融消費者維權意識的淡漠，這也增加了銀行等金融服務機構(gòu)的侵權行為。同時國外的許多金融商品進入中國已經(jīng)引起許多糾紛。因此，金融消費者的教育制度的建立迫在眉睫。

（二）金融反壟斷法律制度欠缺

一方面，我國金融市場競爭不斷加劇，金融服務機構(gòu)追求利潤最大化的動機日趨強烈，但金融服務機構(gòu)的社會責任意識卻沒有同步提升，在制定金融市場戰(zhàn)略、創(chuàng)新金融商品或者服務時，注重利用壟斷地位獲取眼前利益，缺少通過提升服務、拓展渠道占領制高點的積極性；另一方面，在金融市場全球化、金融監(jiān)管改革以及金融工程日益發(fā)展的背景下，金融監(jiān)管機構(gòu)除了遵守安全與審慎監(jiān)管的傳統(tǒng)標準之外，還應當增強對金融服務機構(gòu)市場競爭行為的規(guī)制與監(jiān)管。因此，金融反壟斷機制的建設對于避免金融市場扭曲、維護金融業(yè)充分競爭具有重要價值。

（三）現(xiàn)有金融法律制度缺少完善的糾紛解決機制

通常，金融消費者遇到侵害時，都是直接向相關金融服務機構(gòu)直接投訴，仰仗于出現(xiàn)糾紛的金融服務機構(gòu)顧及市場競爭因素及服務形象、聲譽等方面的影響，通過內(nèi)部渠道解決與消費者之間的爭端。如果爭端仍然沒有得到解決或者對解決結(jié)果不滿意，就可以訴諸于法律或者直接向金融監(jiān)管機構(gòu)投訴。但是當前我國的金融監(jiān)管機構(gòu)缺少處理消費者與金融服務機構(gòu)糾紛的機制。除此之外，即便我國存在較為完整的消費者協(xié)會保護體系，但是因為金融商品不同于一般的有形的實物商品，品種紛繁復雜，技術含金量較高，專業(yè)性很強，用于解決一般消費者爭端的方式無法解決金融消費爭端，勉強套用也顯得力不從心。并且消費者協(xié)會作為工商行政管理局下屬的事業(yè)單位，往往是僅限于調(diào)解或者利用媒體曝光等解決手段上，但是這些處理方式都是不具備硬約束的性質(zhì)，只是從道德上來限制或約束金融服務機構(gòu)對金融消費者的侵犯，這必然會大大削弱其保護金融消費者的能力。

金融消費者維權的最后救濟手段就是司法保護。當前我國金融消費者保護的司法保護存有大量需要改善的問題，比如，與證券投資相關的民事訴訟，《證券法》第十一章中與民事責任相關的條款僅有2個。如果糾紛訴到法院，只好通過適用《民法通則》以及《合同法》有關誠實信用、公平交易的原則性規(guī)定作為處理依據(jù)，作為金融消費者的證券投資者極難得到民事賠償。而且針對部分市場退出金融服務機構(gòu)所導致的金融消費者糾紛問題，最高人民法院甚至利用“三暫緩”、“三中止”等通知阻止這類案件的審理。

我國金融消費者保護制度成本與效益分析

（一）金融違法經(jīng)營行為高收益、低成本

金融服務機構(gòu)實施違反《消費者權益保護法》以及金融法規(guī)定的行為所必須支付的代價就是金融違法經(jīng)營行為的成本，它由實施違法行為所支付的物質(zhì)耗費、行為所造成的社會后果以及法律給予的懲罰和制裁等部分組成。金融違法經(jīng)營行為的收益就是指金融服務機構(gòu)實施違法經(jīng)營行為所獲得的物質(zhì)收益。影響和制約違法經(jīng)營行為成本的因素主要就是法律的設定以及執(zhí)法的水平兩個方面。第一，從法律設定上講，我國法律所設定的賠償制度，比如消費者權益保護法、金融專門立法以及部門規(guī)章制度等所制定的賠償條款，對金融服務機構(gòu)的懲罰力度很輕甚至是虛無飄渺的，顯著滯后于國際上消費者權益保護立法的規(guī)制水平，不能切實表現(xiàn)對處于弱勢地位的金融消費者的特殊保護。第二，從執(zhí)法水平上講，違法經(jīng)營行為的受罰率的高低取決于執(zhí)法水平的高低，而影響違法經(jīng)營行為的總成本的一個至關重要的變量就體現(xiàn)為執(zhí)法中的受罰率的高低。一旦一個國家的執(zhí)法水平很低，會導致許多的金融違法經(jīng)營行為得不到應該受到的懲罰，金融服務機構(gòu)的違法經(jīng)營行為的法定成本就必定貶值，違法總成本就必然大大降低。當前，在我國金融規(guī)制和監(jiān)管執(zhí)法過程中，金融行政部門的執(zhí)法人員同金融服務機構(gòu)的人員是互相轉(zhuǎn)換的（被稱為旋轉(zhuǎn)門）；在進行司法救濟時，無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，對侵害金融消費者權益的行為，不立案、拖延審結(jié)，最后一罰了之，這種“執(zhí)法”水平和力度不會傷及皮毛，更使不法金融服務機構(gòu)有恃無恐、變本加厲地侵犯金融消費者利益。

（二）金融消費者維權行為的成本高、收益低

依據(jù)消費者權益保護法和現(xiàn)有的金融法律法規(guī)的規(guī)定，當金融消費者權益受到侵害時，解決的方式和途徑主要有：和解、調(diào)解、申訴、仲裁、訴訟等五種。這似乎為金融消費者提供了一個多元化的解決爭議的救濟措施，可是金融消費者在實際維護權利時的狀況是：金融消費者處于弱勢地位，不法金融服務機構(gòu)極少會積極主動配合通過協(xié)商解決；消費者協(xié)會僅僅是一個社會團體，大多數(shù)情況下所謂消協(xié)支持起訴則因自身條件所限往往是君子動口不動手；而我國的金融監(jiān)管行政執(zhí)法部門職責不清晰，在在遇到一些跨業(yè)務的爭端時往往互相推諉；由于我國仲裁制度規(guī)制的滯后性以及仲裁的合意性要求，利用仲裁來解決糾紛的途徑也不是很順暢；而金融消費侵權所引發(fā)的訴訟通常又是具有鑒定及取證難、訴訟費用巨大、人數(shù)眾多、索賠金額高的特征，對于弱勢地位的金融消費者來講，無法承擔起如此之大的訴訟成本。

在現(xiàn)實金融爭端解決中，對于大多數(shù)金融消費者來講，如果采用維護自身權益的行動從成本看往往得不償失，因而大多數(shù)的人保持沉默就是合理的，至少應該是次優(yōu)的、理性的行為選擇。從客觀上看，由于缺乏激勵而導致的金融消費者的不行動也減少了金融服務機構(gòu)的侵權成本，致使不能有效地防止、制約和約束金融服務機構(gòu)的侵權行為。因此，從成本與效益的比較來看，要求金融消費者采納對他個人無利可圖的行為選擇，明顯是難以為繼的。

我國金融消費者保護制度的法經(jīng)濟學對策

（一）完善旨在提高違法成本的金融消費者保護機構(gòu)

首先，機構(gòu)性監(jiān)管應該逐漸向功能性監(jiān)管過渡，兩者并用。功能性金融監(jiān)管不僅僅重視金融服務機構(gòu)本身，而且特別重視金融服務機構(gòu)的業(yè)務特征及其所能體現(xiàn)的基本功能，可見，這種監(jiān)管模式的設計是建立在金融體系基本功能的區(qū)分基礎之上的，因為這種功能性監(jiān)管特征是跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場，實現(xiàn)了監(jiān)管的無縫隙對接，所以，避免了原先多個金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管所導致的重復監(jiān)管及監(jiān)管“真空”現(xiàn)象的存在，實現(xiàn)由原先的對金融服務機構(gòu)的監(jiān)管向?qū)鹑诘墓δ苤黧w實施監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。其次，設立金融消費者保護局，承擔金融消費者保護的職責。金融綜合經(jīng)營背景下的監(jiān)管制度設計應該從金融業(yè)務的同質(zhì)性要求進行制度設計，突破傳統(tǒng)上銀行業(yè)重視安全與審慎監(jiān)管，證券、保險業(yè)重視金融市場秩序的職能分化，利用現(xiàn)有的金融監(jiān)管資源的優(yōu)化組合，提高金融消費者權益保護我國監(jiān)管體制中的地位。最后要實現(xiàn)投訴信息透明化。一方面，要豐富并公開金融消費者投訴渠道，除電話投訴外，還可以增加網(wǎng)絡投訴、傳真投訴等方式，使金融消費者在權益受到侵害時能夠及時尋求幫助。另一方面，監(jiān)管部門應要求金融機構(gòu)定期公布消費者投訴糾紛處理情況，并對投訴達到一定數(shù)量的金融機構(gòu)進行披露，使監(jiān)管機構(gòu)能夠識別潛在的消費者保護問題。

（二）建立旨在實現(xiàn)競爭性監(jiān)管的金融反壟斷制度

保護金融消費者權益的根本途徑就是培育金融市場適度競爭。一方面防止中小型金融機構(gòu)通過并購形成壟斷地位。首先要制定具有操作性的反壟斷標準。其次要對反壟斷監(jiān)管機構(gòu)的職責進行明確劃分，防止出現(xiàn)管轄沖突。另一方面要對現(xiàn)行的大型金融機構(gòu)提出更高要求，防止其利用壟斷優(yōu)勢侵害金融消費者權益。如減少對大型金融機構(gòu)的救助、通過提高資本要求等強化大型金融機構(gòu)自身抵御風險的能力、加大對大型金融機構(gòu)的業(yè)務限制等。

各主要發(fā)達金融市場國家依據(jù)對金融業(yè)的反壟斷規(guī)制的經(jīng)驗及教訓，及時地進行金融反壟斷制度改革，改善金融反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法條件。因此，我國金融反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設置應該立足于金融自由競爭可以促進社會和諧發(fā)展觀點，力求金融反壟斷機構(gòu)的獨立性以及權威性，聯(lián)系金融業(yè)的反壟斷特點，建立起常規(guī)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與作為特殊領域的金融反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相互協(xié)調(diào)的法律框架。設計這樣的反壟斷制度的優(yōu)點是：不僅可以防止反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在金融領域行動遲滯而無法規(guī)制金融壟斷行為，從而實現(xiàn)維護金融資本市場的競爭以及保護金融消費者權益的最佳時刻；而且能夠?qū)崿F(xiàn)金融反壟斷政策同經(jīng)濟政策的有效協(xié)調(diào)，促使金融競爭力的提升和規(guī)制金融競爭行為的同時開展，顧及到了保持金融平穩(wěn)運行并支持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，減少金融危機導致的巨大社會成本。金融反壟斷機構(gòu)應該在濫用市場支配地位、價格壟斷和經(jīng)營者集中三方面加強金融競爭性監(jiān)管，這包括國內(nèi)、國際金融和非金融服務機構(gòu)以及各種金融信息服務提供商的監(jiān)管，只有這樣才能從金融結(jié)構(gòu)上確保中國金融安全和金融消費者權益。

（三）構(gòu)建旨在提高維權效率的金融消費者救濟機制

一是推廣金融爭端仲裁方式。作為一種靈活方式解決爭端的仲裁，是當今處理商業(yè)爭端的最佳方式。我國可在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎上，及時設立一套解決金融消費者權益爭端的仲裁機制，作為解決金融消費者權益糾紛的專有途徑，把金融消費爭端盡快歸屬于仲裁的范圍，讓仲裁制度在金融消費者權益保護中充分展現(xiàn)其所具有的制度優(yōu)勢。二是設立小額訴訟機制。小額訴訟程序是伴隨著現(xiàn)代世界各國民事訴訟制度改革而不斷建立和發(fā)展起來的一種程序機制。我國的速裁制度是由上海市浦東新區(qū)人民法院首先設立的，在此基礎上逐漸展開對小額訴訟程序有益的探索，從訴訟收費低廉及庭審的期限上參照了小額訴訟程序，不過因為我國民事訴訟法基本制度的制約，在解決小額訴訟案件中作用十分有限。所以，我國應該對民事訴訟法的基本制度及時修改，盡快設立和運轉(zhuǎn)小額訴訟制度，以便這一制度發(fā)揮快速、簡便、經(jīng)濟的優(yōu)勢，解決日益增多的金融消費爭端。三是盡快設立集團訴訟制度。由于金融消費者的概念統(tǒng)攝了所有金融商品或服務的自然人購買者，在有關某類金融商品消費過程中產(chǎn)生的針對經(jīng)營者的侵權行為之訴中，作為當事人的金融消費者一方人數(shù)眾多，且訴訟標的同一，所以，我國應該借鑒已有的集團訴訟經(jīng)驗，盡快設立集團訴訟制度以便高效地維護金融消費者整體利益及公共利益，以減少單個金融消費者訴訟成本的支出，平衡金融消費者與金融服務機構(gòu)在訴訟過程中的不平衡地位，減少金融服務機構(gòu)違法行為的動機。

1.劉大洪.法經(jīng)濟學視野中的經(jīng)濟法研究[M].中國法制出版社，2003

2.鄭澤華.中國金融監(jiān)管的歷史演進與改革重點[J].海南金融，2004（7）

3.黃孝武，王菲.危機后歐美金融消費者保護動向及啟示[J].宏觀經(jīng)濟研究，2012（8）

4.孫永祥，陳杰.我國金融消費者保護模式探討—以日本金融消費者保護制度為借鑒[J].商業(yè)時代，2014（9）

5.金勵.新時期中國金融消費者保護立法之重點問題研究[J].經(jīng)濟法論叢，2014（6）