◎陳玉平

日本外務(wù)省文官系統(tǒng)在一般規(guī)則性外交決策中的地位和作用

◎陳玉平

日本外務(wù)省文官系統(tǒng)因具有高度的專業(yè)性、嚴(yán)密的組織性和政策延續(xù)性，并且有著豐富的行政和人脈資源，從而在一般常規(guī)性外交決策中發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用，扮演著“實(shí)質(zhì)的政府”的角色。

二戰(zhàn)后，日本頒布了《國(guó)家公務(wù)員法》，現(xiàn)代意義上的公務(wù)員制度產(chǎn)生。但是，由于戰(zhàn)后占領(lǐng)統(tǒng)戰(zhàn)治實(shí)行的是以戰(zhàn)前留下來的“文官”為行政主體的“間接”統(tǒng)治，這種“間接統(tǒng)治”也使得戰(zhàn)前文官在整個(gè)政治體系中的地位和作用在戰(zhàn)后得到了延續(xù)和加強(qiáng)。所以，在日本，“公務(wù)員”和“文官（亦或官僚）”這兩個(gè)概念基本上是一致的?！肮珓?wù)員”更多的是從法律和人事制度上考察時(shí)所用的稱呼，而“文官（官僚）”這個(gè)概念則更多的是從政治和行政上考察公務(wù)員制度時(shí)所用的稱呼。

以文官系統(tǒng)為主的外務(wù)省

日本現(xiàn)行憲法地73條規(guī)定，“處理外交關(guān)系”的權(quán)限屬于內(nèi)閣，也就是行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)外交政策的制定與執(zhí)行，特別是以“外交政策的制定和實(shí)施”為主要任務(wù)之一的外務(wù)省的作用更大。日本外務(wù)省的一大特點(diǎn)是，除外相和政務(wù)次官是執(zhí)政黨的國(guó)會(huì)議員外，其他高級(jí)官員和駐外大使均為國(guó)家公務(wù)員Ⅰ級(jí)考試合格的職業(yè)外交官出身。這些外交官主要來自大學(xué)法學(xué)部（也有經(jīng)濟(jì)學(xué)部等）的畢業(yè)大學(xué)生，通過激烈的國(guó)家公務(wù)員Ⅰ級(jí)考試和審核（國(guó)家Ⅰ級(jí)公務(wù)員錄取比例一般為1％，外務(wù)省的公務(wù)員錄取則更加嚴(yán)格和苛刻），進(jìn)入外務(wù)省后，起初作為干部候補(bǔ)生，在嚴(yán)格的考核和激烈的競(jìng)爭(zhēng)中，一步步升至高位，最高達(dá)到事務(wù)次官。因此，官僚本身的能力，除了基本素質(zhì)外，主要來自工作中的學(xué)習(xí)以及經(jīng)驗(yàn)和各種行政資源的積累。外相作為外務(wù)省的最高長(zhǎng)官，在外交決策中起著重要的作用，但因外相通常是從非官僚出身的政治家中選任，故其在外交決策中的作用并不能同外務(wù)省本身相提并論，外務(wù)省在其高度的專業(yè)性、嚴(yán)密的組織性和政策延續(xù)性等方面具有不斷更迭的外相所不能替代也無法改變的穩(wěn)定性質(zhì)。

戰(zhàn)后日本對(duì)外決策機(jī)制和主要參與者

戰(zhàn)后日本政府對(duì)外政策的決策機(jī)制大體上是國(guó)會(huì)政黨、省廳文官和財(cái)界、新聞界，以及群眾社會(huì)團(tuán)體等多元化力量參與，以內(nèi)閣為中心的一點(diǎn)多邊結(jié)構(gòu)?？偫泶蟪己蛢?nèi)閣會(huì)議是任何政府政策的最高決策者；以外務(wù)省文官為主的官僚機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草政策預(yù)案，并在聽取各方意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改和調(diào)整，是政策文件的擬制者、修訂者和最后定稿者；政黨既有國(guó)會(huì)立法權(quán)，又通過各自的外交部會(huì)提出外交政策構(gòu)想，對(duì)文官起草的政策預(yù)案擁有政策指導(dǎo)權(quán)，還可以借助組閣執(zhí)政權(quán)，對(duì)文官行使政治領(lǐng)導(dǎo)、組織監(jiān)督和人事管理權(quán)；財(cái)界憑借巨大的財(cái)力，以政治獻(xiàn)金、政策建議和人事協(xié)商等方式對(duì)政黨或內(nèi)閣施加壓力；新聞界則動(dòng)員或引導(dǎo)公眾輿論和社會(huì)各界，以批評(píng)、反對(duì)、建議、支持等多種形式對(duì)政府的決策過程進(jìn)行廣泛監(jiān)督和施加影響。社會(huì)團(tuán)體往往代表某一方面的利益，通過集會(huì)、游行、示威等多種形式表達(dá)各自的意見，以便對(duì)政府的決策過程施加影響。

解讀文官系統(tǒng)：一般規(guī)則性決策

日本政府的外交決策一般按屬性分為重大政治性事項(xiàng)和日常事務(wù)性事項(xiàng)（除了按屬性分類，外交決策還可以按程度和內(nèi)容等方法來分類，為了分析的方便，本文在此不做介紹）。重大政治性事項(xiàng)決策一般都需要由最高決策層，即總理大臣和內(nèi)閣會(huì)議作出非常規(guī)的政治性決斷，因而首相、大臣、政黨和財(cái)界的參與相對(duì)而言更多、更深，也更積極一些；后一類事項(xiàng)的決策屬于一般規(guī)則性決策的范疇，有外務(wù)省文官系統(tǒng)依據(jù)國(guó)家政策，遵循業(yè)務(wù)流程和規(guī)定來進(jìn)行，其他參與者參與和介入的可能較小。

在日本，一般性外交決策大體上是自下而上的模式，即駐外使館—業(yè)務(wù)主管課—業(yè)務(wù)主管局—外務(wù)審議官—事務(wù)次官—外務(wù)大臣—總理大臣。[]這是一幅為了分析研究的方便而盡量簡(jiǎn)化的程序構(gòu)圖，實(shí)際的決策模式和過程要復(fù)雜得多，并非固定不變。每一層次和每一級(jí)組織機(jī)構(gòu)、其他省廳都有不同渠道來源的信息材料，都可以在自身職權(quán)范圍內(nèi)提出各自的政策設(shè)想，各組織之間進(jìn)行著大量的橫向聯(lián)系和平面作業(yè)，上下級(jí)組織之間也并非總是單一的流向模式，而往往是多層次之間循環(huán)往復(fù)的雙向，或多向的溝通交流、協(xié)商合作。當(dāng)需要提出一項(xiàng)新的對(duì)外政策或調(diào)整現(xiàn)有政策的時(shí)候，一般先由駐外使館提供必要的背景資料和使館官員的分析報(bào)告；外務(wù)省的業(yè)務(wù)主管課在綜合駐外使館報(bào)告和其它信息情報(bào)的基礎(chǔ)上，提出包括目標(biāo)、措施、利弊等內(nèi)容的政策選擇預(yù)案上報(bào)業(yè)務(wù)主管局，局長(zhǎng)會(huì)同局審議官討論研究并征詢其它各課意見之后，形成政策方案上報(bào)；外務(wù)省審議官與其它各局代表共同審議無異議，再上報(bào)外務(wù)省事務(wù)次官，事務(wù)次官認(rèn)可后報(bào)外務(wù)大臣，外務(wù)大臣轉(zhuǎn)達(dá)首相和內(nèi)閣會(huì)議；內(nèi)閣會(huì)議上各省大臣從本部門的角度對(duì)外務(wù)省制定的政策方案提出修改或調(diào)整意見，首相還要參考執(zhí)政黨外交部會(huì)中提出同類事項(xiàng)的政策方案，然后集中各方意見，權(quán)衡利弊得失后，提交內(nèi)閣會(huì)議討論表決。一旦通過，則作為最終決策，交由外務(wù)系統(tǒng)付諸實(shí)施。在此過程中，很多情況下一項(xiàng)決策都要涉及到其他各省廳的利益或者外務(wù)省或需要其他省廳如大藏省、通產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)企劃廳等的參與，所以在開始著手起草時(shí)一直要同外界保持溝通和聯(lián)系，所以外務(wù)省設(shè)有相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，每一個(gè)部局也設(shè)有對(duì)外協(xié)調(diào)課，專門負(fù)責(zé)對(duì)外同其他各省廳和內(nèi)閣政務(wù)調(diào)查會(huì)等組織部門進(jìn)行不斷的協(xié)商和調(diào)節(jié)。而且，其他決策參與者，如財(cái)界、社會(huì)團(tuán)體、公眾輿論，智囊等也在一定程度上通過各自的方式提出自己的利益要求或主張常來影響常規(guī)性對(duì)外決策的制定，只是相對(duì)于內(nèi)閣和政黨而言，他們的影響力比較有限。

綜上所述，外務(wù)省文官系統(tǒng)在一般常規(guī)性外交決策中發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。由于文官系統(tǒng)擁有高超的專業(yè)操作技術(shù)、壟斷性的情報(bào)信息來源、嚴(yán)密的組織系統(tǒng)以及豐富的行政資源，使得文官系統(tǒng)實(shí)際上架空了法律和憲法所規(guī)定的最高決策權(quán)屬于執(zhí)政黨內(nèi)閣和首相，執(zhí)政黨和內(nèi)閣因嚴(yán)重依賴文官系統(tǒng)而使外務(wù)省成了實(shí)質(zhì)上的決策機(jī)構(gòu)，即“實(shí)質(zhì)的政府”。如：1994年4月，羽田聯(lián)合政府成立，各黨商議新內(nèi)閣對(duì)外政策方針時(shí)，主張把日本的巨額外貿(mào)順差“分階段壓縮到適當(dāng)規(guī)?！薄Ｒ酝鈩?wù)省為首，大藏、通產(chǎn)等省廳的文官認(rèn)為美國(guó)要求日本在市場(chǎng)準(zhǔn)入問題上作出數(shù)字指標(biāo)的明確承諾，違背了自由貿(mào)易原則，而“適當(dāng)規(guī)?！本陀小皵?shù)字指標(biāo)”之嫌，因而行使政策文件起草權(quán)將其刪去。

（作者單位：安康學(xué)院）