■ 劉旭輝，陳 熹

PPP（Public－Private Partnership，政府與社會資本合作）模式是指政府與社會資本為提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率而建立的全過程合作關(guān)系，具有利益共享、風(fēng)險分擔(dān)、公共利益最大化、保證社會投資者合理收益等特征。PPP模式以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，通過引入市場競爭和激勵約束機制，充分發(fā)揮了政府與社會資本雙方的優(yōu)勢，是符合黨的十八屆三中全會改革精神的投融資模式，是充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有效舉措。

目前，江西省正處于新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，“建設(shè)資金從哪里來”和“存量債務(wù)怎么化解”是這個階段避不開、繞不過的重大問題。在這種背景下，切實抓好PPP模式的推廣運用成為推進江西省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀需要和現(xiàn)實選擇。

一、PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有良好的助推作用

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是保持江西省經(jīng)濟持續(xù)增長的客觀要求，也是實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的必由之路。推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，其中的一個關(guān)鍵就是資金問題。在新型城鎮(zhèn)化進程中，積極探索和推廣運用PPP模式，有助于解決“建設(shè)資金缺口大”、“融資平臺債務(wù)高”、“民間資本進入難”、“公共服務(wù)供給效率低”等問題。

1.有助于籌集新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金

最近出臺的 《江西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014～2020年)》提出，到2020年，江西省常住人口城鎮(zhèn)化率要從2013年的49%提高到60%左右，而2013年底全省常住人口達到4522.15萬人。也就是說，在這個過程中，約有500萬人要從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，成為常住人口。中國社科院發(fā)布的2013《城市藍皮書》指出，僅解決社會保障和公共服務(wù)，目前我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元。按照10.4萬元/人的標準靜態(tài)算賬，江西省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求高達5200億元左右。如此巨額的資金需求，如果不借助外力，僅靠各級政府財政來支付，毫無疑問是力不從心的，建設(shè)速度、可持續(xù)性以及已有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運營、維護等方面都會面臨挑戰(zhàn)。PPP模式可以通過吸引社會資本介入來籌集建設(shè)所需資金，彌補城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金缺口，在較短期限內(nèi)完成單憑政府無法完成的項目建設(shè)。政府則可以把有限的財力從公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)轉(zhuǎn)移到社會保障等民生領(lǐng)域，實現(xiàn)資金的更優(yōu)配置，更好地推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.有助于調(diào)動社會資本投資新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性

目前，江西省有大量的社會資本在尋找投資渠道。統(tǒng)計資料顯示，2013年年末，省內(nèi)金融機構(gòu)本外幣各項存款余額19582.7億元，本外幣各項貸款余額13111.7億元，存貸差為6471億元。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域短期回報差、進入門檻高，這些巨額的社會資本不愿進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，投資意愿不強。PPP模式從某種意義上說也屬于推進市場起決定性作用的機制改革。PPP模式既可以通過長期持有、特許經(jīng)營方式，使社會資本獲得公開公正公平的進入權(quán)限，拓寬社會資本的發(fā)展空間，也可以有效平衡短期和長期收益，讓社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對穩(wěn)定，提高社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

3.有助于緩解地方政府債務(wù)壓力

多年來，江西省地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資，進行基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域建設(shè)。這種方式盡管對改善民生和發(fā)展社會事業(yè)起到了積極作用，但也帶來債務(wù)規(guī)模較高等弊端。省審計廳今年1月公布的全省政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全省各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)達2426.45億元；其中，超過80%投向了市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域。PPP模式適用于各種形態(tài)的項目建設(shè)，不管是已建成項目，還是改擴建項目和新建項目都可以運用PPP模式。這意味著PPP模式將大大有助于化解現(xiàn)有地方政府存量債務(wù)造成的壓力和風(fēng)險，減少新增地方政府債務(wù)的發(fā)生和形成。具體說來，對于已建成運營的項目，可以采取 TOT 實施方式(Transfer－Operate－Transfer，轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓)將已建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給社會資本，轉(zhuǎn)讓所得則可以用于化解原來債務(wù)，而社會資本運營較長時間，取得合理回報，運營期結(jié)束再交還給政府；對于改擴建項目和新建項目，可以采用BTO (Build－Transfer－Operate， 建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營)、BOT (Build－Operate－Transfer， 建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓)、BOO(Build－Own－Operate，建設(shè)－擁有－經(jīng)營)等實施方式，有效避免新增政府債務(wù)的發(fā)生。

4.有助于提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的整體水平和供給效率

從以往的實踐來看，城鎮(zhèn)公共設(shè)施項目，如果政府建設(shè)，再由政府運營，容易出現(xiàn)人員冗余、成本高企、效率較低等問題。PPP模式則可以最大限度地解決上述問題。PPP模式不僅僅是單純的融資方式，更重要的是引入了社會資本的技術(shù)和管理經(jīng)驗。為了實現(xiàn)自身利益的最大化，社會資本會通過發(fā)揮自己的運營管理優(yōu)勢，短期內(nèi)提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，給客戶提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)，改善政府公共服務(wù)水平；同時，在滿足公共服務(wù)標準的前提下，還會最大限度壓縮成本，提高投入資金的使用效率。政府則可以由項目的實施方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來，提升管理社會的綜合水平。

二、推廣運用PPP模式必須吃透拿準的關(guān)鍵問題

PPP項目的成功實施離不開政府對一些關(guān)鍵問題的準確把握。只有把這些關(guān)鍵問題吃透拿準，項目實施才能達到事半功倍的效果；否則，就會事與愿違。

1.模式適用性問題

PPP模式在基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域的適用范圍很廣，但是并不是所有項目都適用PPP模式，對PPP項目的適用類型理解不清是國內(nèi)很多PPP項目失敗的重要原因。因此，采用PPP模式，首先得判斷一個項目是否適宜。一是看項目的收益性。采用PPP模式的項目應(yīng)該是能產(chǎn)生直接收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，比如交通、自來水廠等。但是，對于一些國家已經(jīng)取消收費的領(lǐng)域（比如二級公路建設(shè)），則不能啟動PPP模式，因為這會導(dǎo)致收費重啟，違背國家已經(jīng)執(zhí)行的政策。二是看項目的規(guī)模。PPP項目要有較大的規(guī)模，規(guī)模太小的（比如3～5千萬的項目）則不宜采取PPP模式，因為前期準備時間較長，會導(dǎo)致成本較高。三是看項目的周期。采取PPP模式的項目應(yīng)該是運營期較長的項目。運營期較短的項目如果采用PPP模式，不僅不能解決政府融資問題，還可能因前期準備時間長而增加一部分成本，這與采用PPP的初衷背道而馳。

2.合作伙伴選擇問題

選擇合適的社會資本是PPP模式的首要環(huán)節(jié)。在選擇社會資本時，一方面，必須明確合作伙伴的基本條件，即作為合作伙伴的社會資本，首先應(yīng)該擁有強大的資金實力，其次是具有較高的專業(yè)管理水平，最后還得確保參與公共設(shè)施投資的目的不是追求短期超額利潤而是追求長期穩(wěn)定回報；另一方面，必須堅持市場化原則，進行公開招投標。PPP項目不得由政府部門或管理機構(gòu)指定合作伙伴，而應(yīng)由經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員組成專家團隊，確定合理的定價，進行公開、公平、公正的招標評議，按照法定的程序確定中標者，充分體現(xiàn)競爭。

3.項目定價問題

國內(nèi)外實踐已經(jīng)證明，缺乏合理定價機制以及對企業(yè)的“約束性條款”，容易導(dǎo)致部分項目出現(xiàn)暴利或虧損。因此，政府對于每一個PPP項目都應(yīng)該設(shè)定一個合理的收益上下限，實行動態(tài)調(diào)整的收費定價或政府補貼機制，價格高了就下調(diào)，價格低了就漲價或增加補貼，最終讓社會資本盈利但不暴利，形成長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期。也就是說，所有PPP項目都要保證政府公共服務(wù)部門、社會資本利益共享。一方面，必須確保PPP項目具有一個相當(dāng)于社會平均利潤率的最低收益水平，讓投資者“有錢可賺、有利可圖”且盈利相對穩(wěn)定。對于無法實現(xiàn)預(yù)期盈利的，則需要通過政府貼息、建立補償基金、稅收減免等方式使社會資本獲得合理投資回報，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力。另一方面，也要避免政府完全兜底市場風(fēng)險、社會資本獲得無風(fēng)險高額回報的現(xiàn)象，不能一味追求吸引資金而給予社會資本過多承諾。以前，很多BOT項目都是政府向社會資本承諾固定收益，社會資本基本不承擔(dān)風(fēng)險，結(jié)果，政府兜底了運營風(fēng)險，遭受巨大損失，而企業(yè)獲得了無風(fēng)險高額回報。

4.財政風(fēng)險防范問題

PPP模式雖然把技術(shù)風(fēng)險、建造風(fēng)險、運營風(fēng)險等項目風(fēng)險有效分擔(dān)給更有能力承擔(dān)的社會資本合作方，但這并不代表政府就完全避免了財政風(fēng)險。實際上，PPP模式并沒有從根本上減少債務(wù)，只是將政府一次性財政支出轉(zhuǎn)化為長期的財政支出。如果PPP項目規(guī)模過大，超出了地方政府的自身財力及項目現(xiàn)金流量，則可能給政府造成更為嚴重的潛在財政風(fēng)險。2011年葡萄牙財政危機的誘因，就是其政府在國際金融危機爆發(fā)后濫用PPP模式。所以，政府部門要有財政風(fēng)險防范意識。采用PPP模式時要量力而行，結(jié)合財力狀況作出預(yù)算硬約束，提高政府債務(wù)的透明度，以防止項目風(fēng)險最終轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦L(fēng)險；同時，提高財政的規(guī)劃性和可持續(xù)性，加快從以往單一年度預(yù)算收支管理逐步向中長期財政規(guī)劃和資產(chǎn)負債管理轉(zhuǎn)變。

三、對江西省推廣運用PPP模式的建議

做好PPP模式的推廣運用工作，既要抓機構(gòu)建設(shè)，又要抓人才隊伍建設(shè)和項目庫建設(shè)；既要抓制度建設(shè)，又要抓環(huán)境建設(shè)。鑒于此，結(jié)合江西省的實際，特提出以下建議：

1.抓緊成立省級PPP工作機構(gòu)

發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，專門的PPP工作機構(gòu)可以有效規(guī)范政府行為，減少多頭管理，提高PPP項目的透明度，提升PPP項目運行效率。建議由省財政廳牽頭，聯(lián)合發(fā)改、住建、交通等多個部門設(shè)立PPP工作機構(gòu)，專門負責(zé)PPP項目的制度建設(shè)、項目儲備、招投標管理、合同管理、融資支持、項目監(jiān)管、爭議協(xié)調(diào)等管理協(xié)調(diào)工作。

2.加快人才隊伍培育

PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領(lǐng)域的專業(yè)知識，需要一批精通PPP業(yè)務(wù)尤其是具有實際操作能力的復(fù)合型人才隊伍。一是要盡快對全省各級財政部門的相關(guān)工作人員開展專題培訓(xùn)，重點學(xué)習(xí)PPP的基本內(nèi)涵、適用領(lǐng)域、運作模式與管理要點，以及國內(nèi)外開展PPP的經(jīng)驗教訓(xùn)。二是加大相關(guān)專業(yè)人才的引進力度，引進一批既有理論基礎(chǔ)又有實踐經(jīng)驗的專家型人才。

3.加強項目庫建設(shè)

一是做好PPP項目規(guī)劃。在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合江西省經(jīng)濟社會發(fā)展實際和有關(guān)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，做好全省PPP推廣運用總體規(guī)劃。二是建立省級PPP備選項目庫。組織各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）根據(jù)自己的經(jīng)濟總量和財政收入總量適當(dāng)推薦上報一批符合PPP模式要求的項目（包括已經(jīng)建成但擬轉(zhuǎn)PPP模式的項目、需要改造和擴建的項目或者新建的項目），經(jīng)科學(xué)篩選后納入省級PPP備選項目庫。三是組織開展一批省試點項目。在供需矛盾突出、群眾廣泛關(guān)注的城市基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生等領(lǐng)域篩選項目先行先試，在此基礎(chǔ)上爭取將一批精品項目列入國家試點。

4.健全項目監(jiān)管制度

PPP項目長達數(shù)十年的合同期以及復(fù)雜的管理過程，對政府的管理能力有較高的要求。這就需要政府建立健全強有力的監(jiān)督管理制度。一是建立全周期項目監(jiān)督機制。在準入期加強對項目適用性、競爭程序的監(jiān)督，在建設(shè)期加強對資金使用的監(jiān)督，在運營期加強對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。二是構(gòu)建PPP項目績效評價體系。構(gòu)建包括政府績效評估、專家與公眾評價、審計部門評估“三位一體”的體系，對項目運作、資金使用和服務(wù)質(zhì)量等進行綜合考核評價，確保項目建設(shè)達到預(yù)期目標。三是提高公眾參與度。讓更多的公眾參與對PPP項目的監(jiān)督，特別是要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

5.營造良好運作環(huán)境

一是構(gòu)建有利于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與PPP項目建設(shè)的制度環(huán)境。對現(xiàn)行法規(guī)政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙，明確PPP項目操作規(guī)則（包括市場準入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險分擔(dān)、流程管理、會計核算、績效評價和爭議解決等）。二是改革現(xiàn)行年度財政預(yù)算。建立與PPP項目配套的中長期財政預(yù)算安排，并將PPP項目中涉及政府支出責(zé)任的部分予以明確列示，以確保項目款項能夠得到及時支付。三是改善PPP項目的融資環(huán)境。鼓勵金融機構(gòu)向PPP項目提供資金支持，積極引導(dǎo)銀行等機構(gòu)認可收費權(quán)質(zhì)押、項目融資等PPP項目獨有的融資方式。

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