李蓉蓉

（新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院，烏魯木齊830002）

新疆邊境貧困縣扶貧現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策

李蓉蓉

（新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院，烏魯木齊830002）

興邊富民、邊境扶貧試點(diǎn)政策實(shí)施以來(lái)，國(guó)家、自治區(qū)集中人、財(cái)、物加大對(duì)新疆邊境貧困縣的支持，邊境貧困縣貧困狀況有所緩解。但由于貧困面廣、貧困程度深、貧困人口脫貧能力不足等多方面的原因，邊境貧困縣各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和民生指標(biāo)與全疆平均水平還存在較大的差距，扶貧工作仍然面臨一些突出問(wèn)題，亟待破解。其對(duì)策如下：加大財(cái)稅投資支持；提高生活保障水平；改善生產(chǎn)生活條件；加快產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展；加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展；加大生態(tài)扶貧力度；加快對(duì)外開放；探索扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新。

新疆；邊境；貧困現(xiàn)狀；成因

新疆17個(gè)邊境貧困縣主要分布在北疆、東疆高寒山區(qū)和塔里木盆地西南緣，跨阿勒泰山、天山、昆侖山脈，總體沿邊境線呈弧狀分布。所轄邊境線長(zhǎng)4159公里，占全疆邊境線總長(zhǎng)的74%。受地域偏遠(yuǎn)封閉、生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、守邊任務(wù)艱巨以及少數(shù)民族貧困人口集聚等綜合因素影響，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，貧困問(wèn)題突出，守邊又守窮的矛盾尖銳。

一、新疆邊境貧困縣貧困現(xiàn)狀

2012年，17個(gè)邊境貧困縣所轄172個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，128個(gè)為扶貧開發(fā)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的74.5%，占全疆276個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的46.38%；貧困村總數(shù)1053個(gè)，占行政村總數(shù)的70%，占全疆3869個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)村的27.2%；按照2300元扶貧標(biāo)準(zhǔn)劃分，仍有貧困人口76.48萬(wàn)人，貧困發(fā)生率43.38%，高于32個(gè)邊境縣貧困發(fā)生率13.38個(gè)百分點(diǎn)。特別是南疆9個(gè)沿邊貧困縣，貧困人口總數(shù)占到17個(gè)邊境貧困縣貧困人口總數(shù)的74.3%，貧困問(wèn)題更加突出。截至2012年末，17個(gè)邊境貧困縣邊境一線仍有貧困人口16.16萬(wàn)人，占貧困人口總數(shù)的21.13%，其中，守邊貧困人口占貧困人口總數(shù)的13.66%，邊民貧困問(wèn)題突出。貧困人口中，少數(shù)民族人口又占到96%，是貧困人口的主體。另外，人口超載問(wèn)題嚴(yán)重。

二、新疆邊境貧困縣扶貧開發(fā)存在的問(wèn)題

（一）綜合經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低

17個(gè)邊境貧困縣經(jīng)濟(jì)總量小、發(fā)展水平低。2012年，17個(gè)邊境貧困縣市實(shí)現(xiàn)GDP 363.23億元，僅占全疆GDP總量的4.84%，人均GDP14650元，僅為全疆平均水平的43.6%。各縣經(jīng)濟(jì)總量普遍偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異也較為明顯，僅有巴里坤縣、伊吾縣、托里縣、和布克賽爾縣等4個(gè)縣人均GDP超過(guò)全疆平均水平。多數(shù)貧困縣缺乏有效的支柱產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，發(fā)展水平總體較低；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程緩慢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化。17個(gè)邊境貧困縣大多以農(nóng)牧業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)層次低，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，除部分資源富集縣市外，多數(shù)縣市工業(yè)仍處于初級(jí)階段。2012年，17個(gè)縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為30：36.4：33.6，從各縣實(shí)際情況分析，資源富集縣第二產(chǎn)業(yè)雖處于優(yōu)勢(shì)地位，但主要依托煤炭、石油、礦產(chǎn)等資源初級(jí)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于粗加工、低附加值的初步階段。其余縣仍主要以農(nóng)牧業(yè)為主，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，特別是部分縣市第三產(chǎn)業(yè)占比雖大，但這種三產(chǎn)略占優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同于經(jīng)濟(jì)高度化發(fā)展后三產(chǎn)占據(jù)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要原因是這些縣市一產(chǎn)、二產(chǎn)發(fā)展滯后、規(guī)模小，特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展受水、土資源條件限制，發(fā)展空間有限，無(wú)形中形成三產(chǎn)獨(dú)大的格局。

（二）基本公共服務(wù)差距大，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后

社會(huì)事業(yè)與公共服務(wù)投入不足，教育、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展仍然滯后。一是教育事業(yè)發(fā)展滯后。17個(gè)邊境貧困縣教育機(jī)構(gòu)、教師編制數(shù)量不足。截至2012年，17個(gè)邊境貧困縣無(wú)一所普通高等學(xué)校，僅有中等職業(yè)學(xué)校11所，未實(shí)現(xiàn)全覆蓋?？傮w表現(xiàn)為教育投入不足，教學(xué)設(shè)施落后，師資力量不足，教學(xué)質(zhì)量較低；二是醫(yī)療衛(wèi)生條件差。新疆邊境貧困縣醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員、病床數(shù)嚴(yán)重不足。2012年，17個(gè)邊境貧困縣千人擁有病床數(shù)3.2張，低于全疆4.61張平均水平，千人擁有衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員2.9人，遠(yuǎn)低于全疆6.12人的平均水平，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)中具有執(zhí)業(yè)資格醫(yī)師數(shù)量奇缺。農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系不健全，農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施簡(jiǎn)陋，農(nóng)牧民缺醫(yī)少藥看病難等問(wèn)題依然存在，部分邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)牧民參加農(nóng)牧區(qū)新型合作醫(yī)療比例較低。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，生產(chǎn)生活條件差

17個(gè)邊境貧困縣地處偏遠(yuǎn)、交通不便，水、電、路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，歷史投入不足，與全疆其它貧困縣相比還有較大差距。2012年，邊境一線未通四級(jí)公路行政村比重仍有22.8%，未通郵行政村比重仍有15.6%，未通廣播行政村比重仍有8.5%，未通有線電視行政村比重仍有48.7%，不安全飲用水率仍有37%，居室外道路未硬化率仍有58%，未使用衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶比重仍有87.9%，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件較差。一是交通建設(shè)滯后。大多數(shù)農(nóng)牧區(qū)行政村離縣城、鄉(xiāng)政府所在地較遠(yuǎn)，公路通達(dá)深度不夠、路網(wǎng)布局欠合理，部分行政村未通農(nóng)村公路，已開通的公路建設(shè)水平低、路況差，公路硬化率小、等級(jí)低，特別是邊境一線行政村，很多交通仍以簡(jiǎn)易牧道為主，群眾出行極為不便。2012年，17個(gè)邊境貧困縣一線貧困村尚有106個(gè)未通四級(jí)公路。二是電力基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。受交通不便、部分行政村海拔較高影響，電力建設(shè)還不能滿足邊境貧困縣廣大農(nóng)牧民用電需求，未通電、電力設(shè)施老化現(xiàn)象突出。三是農(nóng)村飲水安全問(wèn)題仍未根本解決。2012年邊境一線貧困村還有99個(gè)未通自來(lái)水，農(nóng)牧民飲水安全問(wèn)題亟待重視。四是農(nóng)田水利建設(shè)還需加強(qiáng)。水利基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量少、標(biāo)準(zhǔn)低、配套差，主要表現(xiàn)在水庫(kù)蓄水能力低，不能滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水需求，渠系防滲配套差，防洪設(shè)施薄弱。

（四）資源承載能力有限，生產(chǎn)資料短缺

由于17個(gè)邊境貧困縣生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源、耕地資源總體有限，資源承載能力不足，特別隨著近年來(lái)人口的增加和開發(fā)力度的加大，加劇了本已十分嚴(yán)峻的人地矛盾和缺水問(wèn)題，限制了產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的空間，陷入“越窮越生，越生越窮”怪圈。北疆沿邊高寒地區(qū)，自然條件嚴(yán)酷，氣候高寒，導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)周期短、生活成本、建設(shè)成本和行政成本都高于其他地區(qū)。另外，由于超載過(guò)牧，部分區(qū)域草場(chǎng)植被破壞嚴(yán)重，如阿勒泰地區(qū)實(shí)際載畜量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)核定載畜量，天然草場(chǎng)出現(xiàn)退化和沙化，產(chǎn)草量下降，存在不同程度的水土流失問(wèn)題，給扶貧開發(fā)帶來(lái)很大難度。部分資源富集邊境貧困縣對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的積極性很高，均把礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)作為區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，隨著開發(fā)力度的不斷加大，各種無(wú)序開發(fā)或破壞性開發(fā)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)和破壞增加，使生態(tài)環(huán)境面臨巨大壓力，嚴(yán)重影響了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。南疆邊境貧困縣處于塔里木盆地西南緣，山地、戈壁和沙漠面積占比大，耕地資源非常有限，人均占有耕地少，降雨稀少，土地沙漠化嚴(yán)重，再加上自然災(zāi)害和近年來(lái)城市化進(jìn)程等因素影響，人均生產(chǎn)資料不斷減少，給扶貧開發(fā)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（五）體制機(jī)制創(chuàng)新不足，扶貧開發(fā)難度較大

邊境貧困縣在扶貧開發(fā)體制機(jī)制上面臨著共同的難題，一是扶貧資金、項(xiàng)目缺乏整合。項(xiàng)目申報(bào)各自為政，資金管理政出多門，統(tǒng)一調(diào)度有難度，難以形成部門合力。二是扶貧開發(fā)的主體單一。目前，扶貧開發(fā)的主體主要是各級(jí)政府，隨著新一輪扶貧開發(fā)的推進(jìn)，扶貧開發(fā)任務(wù)不斷加重，政府作為單一的扶貧開發(fā)主體所承擔(dān)的任務(wù)日益繁重，還不能完全適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧、多機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)扶貧等新的扶貧機(jī)制和模式的需要。

（六）勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，勞動(dòng)就業(yè)不足

勞動(dòng)力素質(zhì)低和人才匱乏是長(zhǎng)期以來(lái)影響邊境貧困地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵因素。17個(gè)邊境貧困縣是傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)人口占74.45%，勞動(dòng)力受教育程度、整體素質(zhì)普遍偏低，勞動(dòng)就業(yè)不足，持續(xù)增收困難。特別是城鎮(zhèn)化率偏低僅為35.5%，低于全疆平均水平8.5個(gè)百分點(diǎn)，由于缺少核心城市帶動(dòng)，小城鎮(zhèn)又發(fā)育緩慢，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，邊境貧困縣就業(yè)空間有限，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難。加之職業(yè)教育發(fā)展滯后，勞動(dòng)力技能培訓(xùn)場(chǎng)所、設(shè)備有限，勞動(dòng)力普遍缺乏基本的謀生技能，勞動(dòng)力就業(yè)產(chǎn)業(yè)層次低，大量的勞動(dòng)力仍滯留在低效的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，17個(gè)邊境貧困縣鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)共37.45萬(wàn)人，僅占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?5.67%，其中，外出務(wù)工人員共32.88萬(wàn)人，占鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)的87.8%。邊境一線全年勞動(dòng)力累計(jì)從業(yè)時(shí)間超180天的鄉(xiāng)村從業(yè)人員僅占邊境一線鄉(xiāng)村人口的25%，且多數(shù)外出就業(yè)，本地缺乏吸納和帶動(dòng)就業(yè)的能力。而外出務(wù)工的大多數(shù)仍從事著低收入的工作，知識(shí)型、技能型勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移輸出很少，農(nóng)牧民工資性收入增長(zhǎng)受到抑制。特別是南疆邊境貧困縣貧困農(nóng)牧民95%以上為少數(shù)民族，占有的生產(chǎn)資料較少、沒(méi)有必要的工作技能，國(guó)家通用語(yǔ)言能力較差，缺乏正確的就業(yè)觀念，鄉(xiāng)土情結(jié)嚴(yán)重，不愿轉(zhuǎn)移就業(yè)，而本地又缺乏帶動(dòng)勞動(dòng)力就業(yè)的工業(yè)企業(yè)，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)困難更大大，勞動(dòng)就業(yè)嚴(yán)重不足，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定形成隱患。

（七）社會(huì)不穩(wěn)定因素突出，扶貧環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜

長(zhǎng)期以來(lái)，西方敵對(duì)勢(shì)力以民主、人權(quán)為借口，以新疆邊境民族地區(qū)為重要目標(biāo)，以民族宗教問(wèn)題為最大由頭，肆意制造民族矛盾，企圖挑起民族事端，對(duì)新疆邊境少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。二是分裂恐怖活動(dòng)猖獗，給新疆各族人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成極大損失，給邊境貧困縣社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重破壞。近年來(lái)暴恐事件不斷，尤其是南疆一類邊境貧困縣，極端暴力恐怖事件呈現(xiàn)多發(fā)勢(shì)頭。接連不斷的暴力恐怖事件，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使扶貧工作更加困難。

三、新疆邊境貧困縣扶貧開發(fā)的對(duì)策建議

（一）加大邊境貧困縣財(cái)稅投資支持

加強(qiáng)對(duì)邊境貧困縣的財(cái)力支持，增加財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付力度，放寬放活投資政策，從根本上保障邊境貧困縣各項(xiàng)建設(shè)財(cái)力支撐。一是設(shè)立新疆邊境扶貧中央專項(xiàng)資金，將中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金新增部分，除用于南疆連片特困地區(qū)外，劃分一定比例用于邊境貧困縣。另外，大幅增加中央財(cái)政對(duì)新疆邊境貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步健全財(cái)政扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，給予邊境貧困縣一定的財(cái)力支配權(quán)限，完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。二是支持邊境貧困縣中小微企業(yè)健康發(fā)展，進(jìn)一步加大中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金對(duì)邊境貧困縣的傾斜力度，用于支持邊境貧困縣中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步以及市場(chǎng)開拓和創(chuàng)業(yè)投資等。三是對(duì)邊境貧困縣從事農(nóng)產(chǎn)品加工、民族特色手工業(yè)、紡織服裝、物流等領(lǐng)域的企業(yè)給予企業(yè)所得稅免除的優(yōu)惠政策。對(duì)于扶貧捐贈(zèng)，除符合稅法規(guī)定條件按規(guī)定在所得稅稅前扣除的外，并給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)引進(jìn)的緊缺人才給予減免個(gè)人所得稅的優(yōu)惠政策。對(duì)于邊境貧困縣小微企業(yè)，實(shí)行增值稅先征后返、所得稅全免的特殊優(yōu)惠政策。四是取消邊境貧困縣項(xiàng)目地方配套資金，增加扶貧項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)扶持資金，確保項(xiàng)目管理持續(xù)規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

（二）穩(wěn)步提高貧困群眾生活保障水平

以貧困人群為重點(diǎn)對(duì)象，不斷健全生活保障體系，筑牢兜底防護(hù)網(wǎng)，確保困難群眾基本生活，減少因病、因?yàn)?zāi)致貧返貧現(xiàn)象。一是提高邊境貧困縣最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大保障人群范圍，進(jìn)一步增強(qiáng)貧困人群抵御自然災(zāi)害、疾病、生產(chǎn)生活物資價(jià)格波動(dòng)等各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障其基本生活。二是提高邊境地區(qū)新農(nóng)合醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷比例，同時(shí)率先實(shí)施跨地就醫(yī)報(bào)銷制度，完善大病再保險(xiǎn)補(bǔ)助制度，遏制群眾因病致貧返貧勢(shì)頭，增強(qiáng)醫(yī)療救助功能。完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，降低邊境貧困縣養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，減輕企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（三）不斷改善邊境貧困縣生產(chǎn)生活條件

一是設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金，根據(jù)縣情特點(diǎn)不斷加大交通、水利、電力、通訊、生態(tài)環(huán)境治理、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目投入，盡快提升邊境貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)承載能力。因地制宜加大邊境貧困縣牧區(qū)小水利、牧道牧橋、草場(chǎng)改良、農(nóng)村公路、安全飲水等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善貧困人口生存條件。把游牧民定居、安居富民及配套設(shè)施建設(shè)等作為重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，加大投入。對(duì)于環(huán)境極度惡劣的貧困縣（主要包括南疆邊境貧困縣），為穩(wěn)固邊防，進(jìn)一步改善留守邊民住房、飲水、出行、用電、廣播電視等生產(chǎn)生活條件。對(duì)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的邊境貧困縣，除加大國(guó)家、自治區(qū)財(cái)政投入外，要進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)，采取多種渠道鼓勵(lì)社會(huì)投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是不斷完善邊境服務(wù)體系。大力推進(jìn)邊民物資供應(yīng)站建設(shè)，依托軍警巡邏站和已有邊境設(shè)施，在邊境縣建設(shè)邊民物資供應(yīng)站，完善物資倉(cāng)儲(chǔ)、中轉(zhuǎn)、配送等功能，增強(qiáng)救災(zāi)應(yīng)急保障能力，解決生產(chǎn)資料和生活物資供應(yīng)問(wèn)題，切實(shí)改善邊境地區(qū)民生。

（四）加快邊境貧困縣扶貧產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展

進(jìn)一步加快邊境貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育形成“自我造血”機(jī)制，是邊境貧困縣脫貧的主要手段。一是實(shí)施差別化產(chǎn)業(yè)政策。重點(diǎn)加大特色農(nóng)牧業(yè)扶持力度，支持糧食、林果、棉花、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖、飼草料基地建設(shè)，除原有補(bǔ)貼種類外，進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補(bǔ)貼范圍并提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源條件較好的邊境貧困縣，依托本地資源采取入股等形式參與資源開發(fā)，帶動(dòng)本地就業(yè)，增加財(cái)政收入。同時(shí)，申請(qǐng)國(guó)家加大對(duì)邊境貧困縣資源勘探開發(fā)投入，重點(diǎn)針對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源、跨境成礦帶等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源加強(qiáng)勘查基礎(chǔ)性研究，摸清家底；大力支持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)就近吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，有效增加農(nóng)牧民收入的企業(yè)給予稅收、土地等方面優(yōu)惠傾斜；扶持發(fā)展商貿(mào)物流業(yè)，支持建設(shè)含有預(yù)冷、儲(chǔ)藏、包裝和加工等功能的產(chǎn)地集配中心、農(nóng)產(chǎn)品冷庫(kù)及配套設(shè)施，支持農(nóng)產(chǎn)品外銷平臺(tái)建設(shè)。二是大力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織。設(shè)立專項(xiàng)扶貧資金，重點(diǎn)支持農(nóng)村專業(yè)合作組織建設(shè)，各級(jí)扶貧部門要不斷探索推進(jìn)合作組織與農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)扶貧對(duì)象自愿持資加入專業(yè)合作組織，提高貧困戶在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的組織化程度，輻射和帶動(dòng)貧困農(nóng)牧民增收。三是加大扶貧貼息貸款發(fā)放力度，擴(kuò)大貸款規(guī)模和覆蓋面。到戶扶貧貸款要重點(diǎn)支持貧困戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等”短、平、快”的增收項(xiàng)目。對(duì)農(nóng)牧區(qū)種養(yǎng)大戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)示范戶要加大支持力度，并將放貸規(guī)模與其帶動(dòng)解決貧困農(nóng)戶發(fā)展和就業(yè)相聯(lián)系，進(jìn)一步發(fā)揮大戶的示范引領(lǐng)作用。四是對(duì)設(shè)立在邊境貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照開展各類金融服務(wù)的業(yè)務(wù)量給予特殊的財(cái)政補(bǔ)助，并實(shí)行稅收減免政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展為農(nóng)服務(wù)。五是加大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)力度。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，對(duì)經(jīng)濟(jì)作物、牲畜等直接關(guān)系農(nóng)牧民收入的重點(diǎn)承保對(duì)象，全部納入保險(xiǎn)范圍，不斷提高貧困人口抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的保障能力。六是加大邊境貧困縣扶貧培訓(xùn)力度，建立制度化的培訓(xùn)投入增長(zhǎng)機(jī)制，推動(dòng)培訓(xùn)就業(yè)和素質(zhì)就業(yè)。建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)扶持制度，建設(shè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地、創(chuàng)業(yè)實(shí)習(xí)基地，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目推介、跟蹤服務(wù)、信貸支持，形成促進(jìn)扶貧培訓(xùn)創(chuàng)業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）加快邊境貧困縣社會(huì)事業(yè)發(fā)展

針對(duì)邊境貧困縣基本公共服務(wù)薄弱的問(wèn)題，要從政策和資金多方面推動(dòng)建設(shè)，尤其是人才問(wèn)題是制約基本公共服務(wù)能力提升的關(guān)鍵因素，要采取特殊政策力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)突破。一是重點(diǎn)扶持教育事業(yè)發(fā)展。加大對(duì)邊境貧困縣義務(wù)教育校舍、幼兒園、高中階段學(xué)生校舍、農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度。加大教師雙語(yǔ)培訓(xùn)力度，擴(kuò)大定向培養(yǎng)免費(fèi)師范生規(guī)模，建設(shè)完善教師培訓(xùn)基地。改革教師職稱評(píng)審條件，提高中高級(jí)職稱比例。進(jìn)一步落實(shí)和完善教師差別化待遇政策。提高貧困家庭寄宿制學(xué)生生活費(fèi)和農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是健全醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)。加快完善縣、鄉(xiāng)（社區(qū)）、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，著力推動(dòng)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。進(jìn)一步加大縣級(jí)疾控中心、婦幼保健院、維吾爾醫(yī)醫(yī)院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院周轉(zhuǎn)宿舍、村衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度。重點(diǎn)強(qiáng)化鄉(xiāng)村級(jí)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生院，每個(gè)村有標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室。加強(qiáng)基層醫(yī)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)。提高村醫(yī)待遇、穩(wěn)定村醫(yī)隊(duì)伍。將現(xiàn)聘用村醫(yī)納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理，徹底解決村醫(yī)薪酬和“養(yǎng)老”等問(wèn)題。三是完善基本公共服務(wù)保障體系。建立健全農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)體系。加大對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)的投入力度，加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)牧民的職業(yè)技能培訓(xùn)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)新生代農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，為勞務(wù)輸出和就地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

（六）加大邊境貧困縣生態(tài)扶貧力度

加快邊境貧困縣生態(tài)文明建設(shè)，通過(guò)不斷完善制度政策，進(jìn)一步改善邊境貧困縣生態(tài)環(huán)境。一是爭(zhēng)取國(guó)家不斷擴(kuò)大對(duì)新疆邊境貧困縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，并將邊境貧困縣全部納入覆蓋范圍。二是設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)資金，對(duì)邊境貧困縣生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施差別化管理政策，取消生態(tài)建設(shè)工程地方配套資金，提高生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。申請(qǐng)國(guó)家加大對(duì)邊境貧困縣三北防護(hù)林、退耕還林、退牧還草、水土保持、牧區(qū)水利、草原封育等國(guó)家重點(diǎn)工程和區(qū)域性治理項(xiàng)目方面給予傾斜。加大對(duì)邊境貧困縣環(huán)保設(shè)施建設(shè)的支持力度，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套建設(shè)污水、垃圾處理等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，由中央全額補(bǔ)助。三是對(duì)邊境貧困縣生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，按照“受益者補(bǔ)償”原則，依法對(duì)資源開發(fā)受益者征收資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。

（七）推進(jìn)口岸邊境貧困縣加快對(duì)外開放

對(duì)具備口岸優(yōu)勢(shì)的的邊境貧困縣，要給予政策支持，鼓勵(lì)其充分利用沿邊資源，加快發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，著力提升外向型產(chǎn)業(yè)規(guī)模，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是抓住絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的歷史機(jī)遇，加快推進(jìn)邊境貧困縣口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。逐年增加邊境貧困縣口岸建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，加大對(duì)口岸通關(guān)設(shè)施及邊境道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，提高口岸通關(guān)能力。二是大力支持邊境貧困縣依托口岸，建設(shè)各類開發(fā)區(qū)園區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、保稅物流園區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，通過(guò)特殊政策支持，著力打造具有外向型產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的進(jìn)出口加工制造業(yè)、進(jìn)口能源資源加工業(yè)和商貿(mào)物流業(yè)聚集區(qū)，不斷帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵(lì)有實(shí)力的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)赴周邊國(guó)家從事能源資源開發(fā)，取消資源類產(chǎn)品特別是油氣資源產(chǎn)品的進(jìn)口加工限制，鼓勵(lì)在邊境貧困縣進(jìn)行落地加工，建設(shè)進(jìn)口能源資源加工基地。三是結(jié)合多數(shù)邊境貧困縣主要依靠農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，大力鼓勵(lì)發(fā)展出口種養(yǎng)殖基地建設(shè)，申請(qǐng)國(guó)家加大對(duì)邊境貧困縣出口種養(yǎng)殖基地基礎(chǔ)設(shè)施、良種引進(jìn)培育、產(chǎn)品深加工、產(chǎn)品出口退稅等方面的補(bǔ)助和優(yōu)惠，引導(dǎo)農(nóng)牧民參與外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（八）積極探索扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新

不斷探索扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新，提高扶貧效率效益。一是不斷探索形成扶貧資源整合機(jī)制，自治區(qū)出臺(tái)縣級(jí)扶貧專項(xiàng)資金整合指導(dǎo)意見，先期試點(diǎn)，以縣為平臺(tái)，打破條塊分割，整合各類扶貧專項(xiàng)資金，減少專項(xiàng)碎片化，加強(qiáng)縣級(jí)調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)扶貧資金和物資縣域內(nèi)合理集中調(diào)配使用，促進(jìn)形成扶貧資源合力。二是創(chuàng)新項(xiàng)目扶貧管理。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，把符合條件的扶貧項(xiàng)目，交付縣鄉(xiāng)相關(guān)部門直接管理，或可適當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)，激發(fā)調(diào)動(dòng)基層積極性，不斷增強(qiáng)扶貧活力。尊重扶貧對(duì)象意愿，在一些直接涉及貧困戶的項(xiàng)目中，充分發(fā)揮扶貧對(duì)象的積極性和主動(dòng)性，把好事真正辦好。三是改進(jìn)邊境貧困縣考核機(jī)制。邊境貧困縣考核內(nèi)容由主要考核經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)向民生社會(huì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變，特別對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的貧困縣要取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把減少貧困人口數(shù)量、提高貧困人口生活水平作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困縣各級(jí)政府把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。同時(shí)，研究建立重點(diǎn)縣退出機(jī)制，建立扶貧開發(fā)效果評(píng)估體系。

［責(zé)任編輯：金永紅］

F832.35

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1005-913X（2015）04-0029-04

2015-01-16

李蓉蓉(1975-)，女，陜西靖邊人，助理研究員，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、投資經(jīng)濟(jì)。