文/林春曉

新常態(tài)下優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題初探

文/林春曉

十八大后，特別是2014年1月1日財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》在全國(guó)執(zhí)行后,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)條例與管理有了更為明確規(guī)定。新常態(tài)下，如何優(yōu)化、完善、規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題迫在眉睫，已經(jīng)成為提高單位管理水平和防范風(fēng)險(xiǎn)能力，落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”，推進(jìn)廉政建設(shè)的主要舉措。為此，各地各級(jí)行政事業(yè)單位積極進(jìn)行資源整合，調(diào)整內(nèi)部管控，加強(qiáng)行政事業(yè)單位對(duì)權(quán)力運(yùn)用的控制，進(jìn)一步加快行政事業(yè)單位反腐整合，防止權(quán)力濫用，切實(shí)保障權(quán)力在合理范圍內(nèi)有效運(yùn)行，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制更加系統(tǒng)化，促使行政事業(yè)單位內(nèi)部管控更加透明，達(dá)到將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的目的?；诖?，本文以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制為研究主體，首先闡述行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義及主要特征，針對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行論述，并相應(yīng)提出優(yōu)化建議，以期借助本次研究，為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制提供些許參考。

行政事業(yè)單位；財(cái)務(wù)管理；內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位作為國(guó)家權(quán)力行使的基本單位，如何保障權(quán)力有效行使，政策順暢運(yùn)行，將成為國(guó)家全面防腐工作關(guān)注的重點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記曾提及到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，而行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制就是關(guān)“權(quán)力”的“籠子”之一。內(nèi)部控制是從源頭上預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、防治腐敗的有效手段，能有效確?！笆蛊洳荒芨?。筑牢內(nèi)控制度這一“籠子”，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)尤為重要。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制含義及意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)需對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行整合和計(jì)算，并按照不同類別進(jìn)行劃分，統(tǒng)計(jì)和記錄行政事業(yè)單位支出，負(fù)債等相關(guān)基本情況。其中行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管控特征包括服務(wù)運(yùn)行管控和活動(dòng)執(zhí)行管控，在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的有序運(yùn)行過(guò)程中占有著重要的意義：

(一)保障公共服務(wù)運(yùn)行順暢，完成財(cái)務(wù)內(nèi)部管控目標(biāo)

行政事業(yè)單位以服務(wù)為宗旨，實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)管控，以保證公共服務(wù)運(yùn)行順暢，提高公共建設(shè)效率，提升建設(shè)效果。行政事業(yè)單位的非盈利性質(zhì)決定著公共建設(shè)目標(biāo)能否按時(shí)完成，能否及時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益[1]。

(二)實(shí)行預(yù)算管控與績(jī)效評(píng)價(jià)，提升行政事業(yè)單位運(yùn)行效率

對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行管控的主要目的在于實(shí)現(xiàn)資源的有效運(yùn)行，減少社會(huì)資源浪費(fèi)，提升市場(chǎng)運(yùn)行效率，并以社會(huì)資源為基石，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行整體籌劃。而進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)則有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，形成集約型內(nèi)部控制方式，促進(jìn)行政事業(yè)單位為公共建設(shè)、社會(huì)發(fā)展提供發(fā)展支撐，通過(guò)執(zhí)行與評(píng)價(jià)，檢測(cè)財(cái)政運(yùn)營(yíng)是否真正為社會(huì)所服務(wù)。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

(一)部分領(lǐng)導(dǎo)管理意識(shí)相對(duì)缺乏，忽視財(cái)政內(nèi)部控制工作

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作難以有效實(shí)施，與領(lǐng)導(dǎo)管理工作密切相關(guān)。由于部分領(lǐng)導(dǎo)管理意識(shí)相對(duì)缺乏，較為忽視財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作。而建設(shè)有效的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，將會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力被約束，因此部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)待內(nèi)部控制整合具有強(qiáng)烈的排斥心理，使得財(cái)務(wù)內(nèi)部建設(shè)難以有效開(kāi)展。

(二)機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)偏差，影響內(nèi)部控制工作有效運(yùn)行

行政事業(yè)單位主要履行執(zhí)法監(jiān)管、權(quán)力行使等各種職能，為促進(jìn)行政事業(yè)工作有效進(jìn)行國(guó)家財(cái)政撥款，并設(shè)置財(cái)務(wù)管理部門(mén)進(jìn)行管理和執(zhí)行。但當(dāng)前行政事業(yè)單位在結(jié)構(gòu)設(shè)置中出現(xiàn)一定的偏差，如行政職位分配不均勻、行政工作難以開(kāi)展等，這種偏差將會(huì)進(jìn)一步影響內(nèi)部控制工作的有效運(yùn)行[2]。內(nèi)部控制中各項(xiàng)項(xiàng)目?jī)?nèi)的設(shè)定無(wú)效化，缺失專門(mén)的審計(jì)部門(mén)也進(jìn)一步影響著財(cái)政的順暢運(yùn)行。

(三)執(zhí)行制度松懈，缺失風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

執(zhí)行與管控之間相互影響并形成有效的統(tǒng)一體，一旦執(zhí)行制度混亂，便會(huì)使政策失去實(shí)際管控作用。另外從當(dāng)前行政事業(yè)單位運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看，在財(cái)務(wù)管理中還缺失一定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，尤其在進(jìn)行財(cái)務(wù)支出與籌劃之前，相關(guān)會(huì)計(jì)人員忽視對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，計(jì)算財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏做好相關(guān)防范措施。

(四)內(nèi)控隊(duì)伍素質(zhì)水平較低，影響內(nèi)部控制工作執(zhí)行

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部隊(duì)伍素質(zhì)偏為低下，在進(jìn)行財(cái)務(wù)計(jì)劃時(shí)，缺乏財(cái)務(wù)重視意識(shí)，如在應(yīng)繳預(yù)算款時(shí)，無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算出行政單位財(cái)物變價(jià)收入和其他按預(yù)算管理規(guī)定應(yīng)上繳預(yù)算的款項(xiàng)，這將會(huì)導(dǎo)致實(shí)際財(cái)務(wù)超出預(yù)算支出，最后阻礙社會(huì)公共建設(shè)實(shí)施，并進(jìn)一步影響國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

三、優(yōu)化事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)建議

針對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中暴露出的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從意識(shí)管控、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和人才培養(yǎng)等多方面進(jìn)行全面協(xié)調(diào)管控：

(一)進(jìn)行意識(shí)教育，全面提升財(cái)務(wù)工作人員素質(zhì)

針對(duì)當(dāng)前部分領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?nèi)控控制意識(shí)薄弱現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)全體職工干部進(jìn)行全面的意識(shí)教育，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部、財(cái)務(wù)人員、內(nèi)審監(jiān)察等與內(nèi)控密切相關(guān)人員。在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作中，應(yīng)全面提高財(cái)務(wù)工作人員素質(zhì)，特別應(yīng)對(duì)其相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行培訓(xùn)教育，強(qiáng)化其內(nèi)部控制運(yùn)行意識(shí)，促進(jìn)財(cái)務(wù)工作的順利實(shí)施。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部作為權(quán)力行使主體，必須積極配合財(cái)政工作各項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施，做好帶頭先鋒作用，以切實(shí)貫徹黨的十八大精神，保障政策有序落實(shí)。

(二)結(jié)合實(shí)際制訂內(nèi)控制度，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置

結(jié)合當(dāng)前制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各項(xiàng)問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的指導(dǎo)下，結(jié)合本單位工作實(shí)際，制訂適合本單位的、具有可行性的內(nèi)控制度和實(shí)施細(xì)則。在優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，可另設(shè)立專門(mén)的督察內(nèi)審、內(nèi)控機(jī)構(gòu)，設(shè)定責(zé)任問(wèn)責(zé)制，明確單位不同崗位、人員的權(quán)限、責(zé)任。

(三)改革執(zhí)行制度，確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式

行政事業(yè)單位作為我國(guó)國(guó)家公職單位的代表，在權(quán)利行使的過(guò)程中，及時(shí)做好相關(guān)監(jiān)控工作，保障行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)有效運(yùn)行具有重要的實(shí)施意義。筆者認(rèn)為首先應(yīng)根據(jù)當(dāng)前財(cái)政工作中存在的問(wèn)題，加強(qiáng)改革執(zhí)行制度，強(qiáng)化財(cái)政人員相關(guān)工作，促使行政事業(yè)單位財(cái)政工作人員工作趨向規(guī)范化。其次，通過(guò)建立專項(xiàng)基金，并根據(jù)實(shí)際變化不斷完善基金運(yùn)行條例，定期檢查財(cái)政經(jīng)營(yíng)結(jié)余和事業(yè)結(jié)余情況。最后還應(yīng)在財(cái)政計(jì)劃實(shí)施前，確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行制度，如定期自查(自我評(píng)價(jià))、系統(tǒng)內(nèi)審、結(jié)合制訂風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、總結(jié)評(píng)估意見(jiàn)等相關(guān)手段不斷地完善財(cái)政執(zhí)行制度。

(四)建立適當(dāng)?shù)氖跈?quán)審批制度

行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)本單位實(shí)際，明確單位內(nèi)部各部門(mén)、崗位日常管理和業(yè)務(wù)辦理的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任。借助信息化系統(tǒng)，設(shè)定網(wǎng)上審批流程，限時(shí)辦結(jié)，確保在提高工作效率的同時(shí)可以最大限度降低人為因素干擾。以單位經(jīng)費(fèi)支出審批為例，筆者認(rèn)為“一支筆”審批制具有很大弊端。單位大小支出都需由主管一人簽批，簽字將形式化。因此筆者認(rèn)為應(yīng)積極提倡適度授權(quán)、明確權(quán)限、權(quán)責(zé)等，以便真正起到審核、批準(zhǔn)的效果。另外，建立“三重一大”事項(xiàng)決策審批機(jī)制和會(huì)簽制度，也是內(nèi)部授權(quán)審批控制重要內(nèi)容。

(五)加強(qiáng)教育，培養(yǎng)高素質(zhì)內(nèi)控隊(duì)伍

為有效促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化各項(xiàng)建設(shè)，滿足經(jīng)濟(jì)、教育、文化、科學(xué)等方面發(fā)展，國(guó)家建立行政事業(yè)單位，以便于更好地服務(wù)于各項(xiàng)社會(huì)組織。但從行政事業(yè)單位財(cái)政工作行為來(lái)看，其整體素質(zhì)較低，難以與當(dāng)前財(cái)政管理工作相適應(yīng)，致使財(cái)政工作內(nèi)部出現(xiàn)紊亂，甚至滋生腐敗貪污行為。因此需要不斷地加強(qiáng)教育，培養(yǎng)、建設(shè)一支高素質(zhì)的內(nèi)控隊(duì)伍。具體可通過(guò)教育提升整體執(zhí)行效率，更好地劃分行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)各項(xiàng)工作，全面提升財(cái)政管理水平，并通過(guò)建立相關(guān)管控機(jī)制，防止財(cái)政運(yùn)行期間出現(xiàn)腐敗貪污現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，真正做到預(yù)防、減少貪污腐敗事件的發(fā)生。

綜上所述，行政事業(yè)單位資金來(lái)源主要以財(cái)政預(yù)算資金為主，導(dǎo)致其內(nèi)部控制先天動(dòng)力不足，實(shí)施內(nèi)部控制動(dòng)力主要來(lái)源于單位外部的監(jiān)督和推動(dòng)力量，與企業(yè)為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化而自發(fā)的強(qiáng)烈內(nèi)部控制實(shí)施意愿不同。因此，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理，制定有效的制度、實(shí)施細(xì)則，并加以落實(shí)顯得尤為重要。全面實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，促使行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加透明勢(shì)在必行。擺正行政事業(yè)單位各公職人員位置，促進(jìn)各公職人員秉承為人民服務(wù)宗旨，更好地促使其為社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)奮斗，全面推進(jìn)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)進(jìn)程。

[1]海紅.關(guān)于實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的思考[J].會(huì)計(jì)之友，2014，06:24-26.

[2]喬春華.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制若干理論問(wèn)題探討——兼評(píng)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》[J].會(huì)計(jì)之友，2014，22:22-27.

[3]時(shí)軍.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施問(wèn)題研究[J].財(cái)會(huì)通訊，2015，13:35-38.

[4]方周文，張慶龍，聶興凱 .《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施指南》.

(作者單位：廈門(mén)市集美區(qū)地方稅務(wù)局)