文◎文兆平

構(gòu)建法律框架下的信訪體制
——以涉檢信訪為視角

文◎文兆平*

信訪即群眾來(lái)信、來(lái)訪的簡(jiǎn)稱(chēng)，它是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的一項(xiàng)以群眾政治參與、民意表達(dá)功能為主，權(quán)利救濟(jì)功能為輔的制度，目的為保持黨和政府同人民群眾的密切聯(lián)系，了解社情民意，化解社會(huì)矛盾，實(shí)施權(quán)利救濟(jì)，監(jiān)督政府工作。信訪制度建立至今已有六十余年的歷史，功能發(fā)生了多次變遷，其民主參與功能不斷弱化，權(quán)利救濟(jì)功能逐步膨脹，對(duì)我國(guó)政治和社會(huì)生活產(chǎn)生了重大的影響。本文以涉檢信訪為視角，考察研究信訪功能的異化及回歸，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建我國(guó)法律框架下的信訪體制。

一、現(xiàn)行信訪體制對(duì)檢察機(jī)關(guān)的影響

正常的信訪能夠保證民意暢通和矛盾疏導(dǎo)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正獨(dú)立執(zhí)法方面具有積極作用。從這一角度來(lái)說(shuō)，信訪既是體察民情的晴雨表，又是社會(huì)穩(wěn)定的安全閥，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)信訪了解當(dāng)事人的主張和意愿，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提前采取措施，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。但現(xiàn)行信訪體制的功能異化，嚴(yán)重影響到檢察機(jī)關(guān)公正獨(dú)立執(zhí)法，把檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案推向了一個(gè)尷尬的境地。具體而言：

（一）干擾司法權(quán)的獨(dú)立行使

根據(jù)《憲法》規(guī)定，“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。由于信訪權(quán)利救濟(jì)功能的擴(kuò)張，許多當(dāng)事人對(duì)信訪寄予了高度的期盼，希望依靠上級(jí)的干預(yù)、領(lǐng)導(dǎo)的批示、輿論的影響來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的愿望，而非通過(guò)正常的司法程序解決問(wèn)題。為了達(dá)到目的，部分信訪人不惜采取極端手段，滯留辦公場(chǎng)所，打橫幅、喊口號(hào)、穿孝衣圍堵機(jī)關(guān)、攔截車(chē)輛、堵塞交通，赴省進(jìn)京上訪，甚至以自殘、自殺或同歸于盡相威脅，以期引起上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的重視，同時(shí)給辦案單位和辦案人員施加壓力。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的信訪群體，某些檢察機(jī)關(guān)難以保持超然地位，無(wú)法嚴(yán)格依法對(duì)案件作出處理，而是對(duì)案件“特事特辦”、“擺平理順”，以求息事寧人。

（二）影響司法公正

一是影響程序公正。變異后的信訪制度，從根本上說(shuō)是一種罔顧程序正義的制度設(shè)計(jì)，人們希望借助信訪，找到程序內(nèi)沒(méi)有或根本無(wú)法發(fā)現(xiàn)的真實(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的實(shí)體利益訴求。而“支配這種救濟(jì)的是一套因救濟(jì)對(duì)象、救濟(jì)目標(biāo)、受理主體、時(shí)事政策甚至因運(yùn)氣而變化不定的所謂潛規(guī)則”，［1］它的非程序性和不確定性與程序公正的理念存在嚴(yán)重的矛盾。二是影響實(shí)體處理上的公正。在信訪壓力下，檢察機(jī)關(guān)有時(shí)拔高或降低立案?jìng)刹?、審查逮捕、起訴、抗訴以及受理申訴等辦案標(biāo)準(zhǔn)，使案件實(shí)體處理受到影響。

（三）損害司法權(quán)威

當(dāng)事人的不當(dāng)信訪，一方面容易引發(fā)案件對(duì)方當(dāng)事人上訪，形成雙方信訪博弈的局面。另一方面一旦信訪目的沒(méi)有達(dá)到，當(dāng)事人往往借助網(wǎng)絡(luò)輿論等相關(guān)媒體發(fā)布不實(shí)信息損害司法權(quán)威和公信力。再者，如果司法機(jī)關(guān)在信訪壓力下處理結(jié)果出現(xiàn)偏差，將導(dǎo)致民眾對(duì)司法的蔑視，喪失民眾對(duì)法律的基本敬畏，陷入信訪不信法的怪圈。

（四）降低司法效率

因信訪人上訪糾纏，有的案件處理結(jié)果無(wú)法按正常程序公布，及時(shí)發(fā)生法律效力，導(dǎo)致影響司法效率，浪費(fèi)司法資源。如黃某某故意傷害案，黃某某因與李某某發(fā)生鄰里糾紛用刀將李某某砍傷。被害人李某某自行到鑒定所先后作出輕傷、重傷、七級(jí)傷殘、后期治療費(fèi)2萬(wàn)元的四份鑒定書(shū)。在審判階段，被告人黃某某提出重新鑒定，李某某不配合，根據(jù)有利于被告人的原則，法院采信了輕傷鑒定意見(jiàn)書(shū)。判決后，李某某請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)抗訴，并多次找承辦人、部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)要求抗訴，辦案人員和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均耐心向其說(shuō)明了不予抗訴理由。李某某仍不滿(mǎn)，向各級(jí)政府持續(xù)上訪，并認(rèn)定該縣公、檢、法機(jī)關(guān)在處理該案中，存在不作為、故意放縱偏袒犯罪、審查證據(jù)把關(guān)不嚴(yán)、違反法定程序辦案等問(wèn)題。從程序上來(lái)看，這本是一個(gè)應(yīng)該按照正常、合法程序辦結(jié)的案件，但是由于案件當(dāng)事人的無(wú)理纏訪、鬧訪，基于社會(huì)大局穩(wěn)定的考量，公、檢、法等相關(guān)部門(mén)不得不采取妥協(xié)的辦法，反復(fù)調(diào)取案卷，分析案情，不僅影響了司法工作效率，浪費(fèi)了司法資源，而且使司法機(jī)關(guān)案多人少的矛盾更為突出。

二、信訪負(fù)效應(yīng)的原因分析

信訪如此“深入人心”，成為民眾表達(dá)訴求、解決矛盾的首選，有其深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)原因。

（一）觀念造成的沖突

一是古今沖突。主要體現(xiàn)為人們傳統(tǒng)觀念、意識(shí)與現(xiàn)代法治理念的沖突。我國(guó)傳統(tǒng)文化中崇尚為民伸冤的“清官”，首先是“父母官”，其次才是“司法裁判官”。這種與現(xiàn)代法治理念嚴(yán)重背離的司法與行政合二為一的傳統(tǒng)，誤導(dǎo)了現(xiàn)有信訪制度的定位，使民眾本能地表現(xiàn)出對(duì)運(yùn)用司法解決問(wèn)題渠道的不習(xí)慣或不信任。二是中西沖突。從國(guó)外移植來(lái)的程序正義價(jià)值與我國(guó)民眾對(duì)于正義的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)的沖突，即客觀真實(shí)與法律真實(shí)的沖突。我國(guó)民眾對(duì)法律的信仰建立在客觀真實(shí)的基礎(chǔ)上，而與國(guó)際接軌的法律程序則追求的是依證據(jù)復(fù)制的法律真實(shí)。當(dāng)內(nèi)心確信的客觀真實(shí)與法律程序認(rèn)定的法律真實(shí)出現(xiàn)分歧時(shí)，當(dāng)事人會(huì)放棄法律程序，轉(zhuǎn)而從信訪渠道尋求支持，以實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。

（二）功能異化的結(jié)果

信訪的出現(xiàn)，原本是構(gòu)建民主監(jiān)督和暢通民意表達(dá)的渠道。作為傳遞國(guó)家治理信息的一個(gè)途徑，信訪本身不負(fù)有處置信訪人所反映問(wèn)題的職責(zé)，只是將信訪獲得的信息轉(zhuǎn)達(dá)有關(guān)部門(mén)處理。但隨著其功能的異化，“信訪早就從國(guó)家治理信息的搜集，走樣為法制事務(wù)的政治解決”，［2］這一巨大的變化，導(dǎo)致民眾對(duì)信訪賦予極高的期望，且趨之若鶩。而實(shí)踐中，對(duì)信訪的過(guò)度重視和不當(dāng)宣傳，無(wú)意中夸大了信訪體制的糾紛解決效用，反復(fù)刺激一些當(dāng)事人的信訪沖動(dòng)，進(jìn)一步引發(fā)信訪的擴(kuò)張。面對(duì)大量的信訪事件，國(guó)家有時(shí)因無(wú)力應(yīng)對(duì)或處置疏漏，造成部分無(wú)理信訪人從中獲利，這在一定程度上又縱容了無(wú)理信訪的復(fù)制，形成無(wú)理上訪的風(fēng)氣。甚至有人以此作為獲利的渠道，成為專(zhuān)業(yè)信訪人，或幫助、代理他人信訪，成為信訪代理人?？v觀目前民眾參與信訪的趨勢(shì)，已由個(gè)體信訪轉(zhuǎn)化為集體信訪，由逐級(jí)信訪轉(zhuǎn)化為越級(jí)信訪，由一次信訪轉(zhuǎn)化為重復(fù)信訪，由正常信訪轉(zhuǎn)化為異常信訪，由溫和信訪轉(zhuǎn)化為過(guò)激信訪，造成了極大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和動(dòng)蕩不安。

（三）執(zhí)法公信力的缺失及救濟(jì)渠道的缺位

腐敗現(xiàn)象和官僚主義是當(dāng)代社會(huì)較為普遍存在的問(wèn)題，腐敗導(dǎo)致社會(huì)的不公，而官僚主義雖不是有意制造不公，但執(zhí)法者在處理糾紛時(shí)的推諉、拖延、不負(fù)責(zé)任，使得公正不能實(shí)現(xiàn)，這些情形均可導(dǎo)致執(zhí)法公信力缺失，造成執(zhí)法者和民眾之間缺乏信任，甚至相互對(duì)立。一旦出現(xiàn)信任危機(jī)，民眾必然會(huì)選擇其他方式，求助于更高級(jí)別的權(quán)力，以獲得權(quán)利的救濟(jì)，由此引發(fā)源源不斷的信訪。與此同時(shí)，當(dāng)事人受到不公正待遇的司法救濟(jì)渠道尚存缺位。以法院裁判失誤的糾錯(cuò)為例，刑事案件受“上訴不加刑”的影響，被害人及家屬對(duì)刑事裁判不滿(mǎn)，只能借助于檢察機(jī)關(guān)的抗訴，才能進(jìn)入二審程序糾錯(cuò)。再審申訴案件亦如此，已生效裁判再次進(jìn)入審判程序困難重重，法院為維護(hù)司法裁判的權(quán)威性，一般不會(huì)輕易啟動(dòng)再審程序，當(dāng)事人在求助無(wú)果的情況下，轉(zhuǎn)而糾纏檢察機(jī)關(guān)，通過(guò)抗訴啟動(dòng)再審。尤其是刑事案件的再審，法院自行啟動(dòng)審判監(jiān)督程序原則上不能增加被告人的刑罰，被害人及家屬想要加重對(duì)被告人的處罰，只有申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)抗訴這一條途徑。在窮盡救濟(jì)程序之后，當(dāng)事人只能抓住檢察機(jī)關(guān)這根救命稻草軟硬兼施，實(shí)現(xiàn)自己的信訪目的。

（四）輿情導(dǎo)向的不當(dāng)

現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家和社會(huì)通常依靠話(huà)語(yǔ)來(lái)掌握權(quán)力。話(huà)語(yǔ)權(quán)中最有影響力的是權(quán)利話(huà)語(yǔ)，信訪人往往借助權(quán)力話(huà)語(yǔ)，以自身權(quán)利被侵犯，信訪的目的在于維權(quán)，使信訪獲得“天然”合理性。而現(xiàn)實(shí)中，面對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)事件，只要現(xiàn)狀不符合權(quán)利話(huà)語(yǔ)，政府就會(huì)遭到媒體和社會(huì)的譴責(zé)，相關(guān)人員也會(huì)因此被追責(zé)。掌握現(xiàn)代話(huà)語(yǔ)權(quán)的新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)常被信訪人的片面不實(shí)之詞所蠱惑，發(fā)布的帶有傾向性意見(jiàn)的報(bào)道不可避免會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)輿論，形成輿情熱潮。特別是對(duì)個(gè)別案件的片面過(guò)分渲染，讓民眾在不明真相的情況下，不再關(guān)注案件本身，而是武斷地認(rèn)為存在司法不公，一邊倒地同情信訪人。面對(duì)輿論的巨大壓力，司法機(jī)關(guān)不得不作出變通處理，讓步于話(huà)語(yǔ)權(quán)。眾所周知的唐某信訪事件，唐某年僅11歲的女兒被他人強(qiáng)奸并強(qiáng)迫賣(mài)淫后，為了判處被告人死刑，唐某多次在辦案單位以死相逼，且數(shù)年來(lái)一直赴省進(jìn)京信訪，被新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)炒作得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。在審理過(guò)程中，因輿論同情唐某的宣傳導(dǎo)向，給辦案單位特別是法院帶來(lái)了極大的壓力，結(jié)果一、二審法院均對(duì)該案判處了4人死刑，2人無(wú)期徒刑。

（五）治理手段的匱乏

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)無(wú)理信訪缺少有力的治理手段，僅原則性的規(guī)定由公安機(jī)關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場(chǎng)處置措施，給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。但信訪人滯留辦公場(chǎng)所、糾纏領(lǐng)導(dǎo)等行為，雖然輕微卻給執(zhí)法辦案工作帶來(lái)極大不便。而實(shí)踐中，為避免矛盾的進(jìn)一步激化，對(duì)纏訪、鬧訪等非正常信訪，一般都采取勸說(shuō)等軟處理方式，情況嚴(yán)重的，商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)或所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處將人帶回，采取行政處罰、刑事處罰的情形較少。有的甚至被迫滿(mǎn)足其部分無(wú)理要求，這在一定程度上助長(zhǎng)了無(wú)理信訪的蔓延升級(jí)。

三、讓信訪回歸常態(tài)—構(gòu)建法律框架下的信訪體制

信訪體制作為我國(guó)核心政治體制下的一個(gè)輔助體制，其設(shè)置原本具有積極的意義。但信訪制度發(fā)展至今，卻成為國(guó)家政治生活中的一個(gè)“痼疾”，根本原因在于信訪功能的異化。要想突破瓶頸，必須讓信訪回歸常態(tài)，并以法治為基礎(chǔ)，構(gòu)建法律框架下的新型信訪體制。

（一）回歸信訪本源是基礎(chǔ)

信訪制度設(shè)置的目的是為了密切黨和國(guó)家同人民群眾的聯(lián)系，其基本功能是監(jiān)督、溝通，主要作用是收集、轉(zhuǎn)達(dá)國(guó)家治理信息，而非處理具體政務(wù)。基于以上定位，回歸信訪本質(zhì)的功能和作用，削弱其權(quán)利救濟(jì)色彩，降低社會(huì)大眾對(duì)信訪的期望值，引導(dǎo)民眾進(jìn)入相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)渠道，表達(dá)意愿，獲取支持，是解決信訪問(wèn)題的根本途徑。

1.淡化信訪效應(yīng)，重塑司法信任。從根源上淡化民眾的信訪期待，宣傳的導(dǎo)向是關(guān)鍵一環(huán)。一方面，國(guó)家有必要改變傳統(tǒng)的以“父母官”治理地方的意識(shí)形態(tài)宣傳、政治許諾和家長(zhǎng)式的政治精英形象，減少民眾對(duì)于信訪效應(yīng)的過(guò)分依賴(lài)。另一方面，大力弘揚(yáng)“依法治國(guó)”、“法律至上”的理念，樹(shù)立司法的絕對(duì)權(quán)威，重塑民眾對(duì)司法的信任，從而引導(dǎo)社會(huì)回歸法治的軌道。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)理性的對(duì)待信訪?！懊褚馐撬痉ê戏ㄐ缘淖罱K基礎(chǔ)，司法當(dāng)然應(yīng)當(dāng)回應(yīng)，但更需要有效回應(yīng)，必須在現(xiàn)行制度下依據(jù)制度和程序來(lái)有效回應(yīng)，其中包括完善制度和程序。”［3］也就是說(shuō)，正確對(duì)待信訪問(wèn)題，應(yīng)“重而不縱”，即在處理信訪案件時(shí)，必須高度重視在信訪過(guò)程中所反饋出的有效辦案信息，而不是表現(xiàn)為因一方信訪，就必然在處理結(jié)果上對(duì)其傾斜。只有嚴(yán)格依法辦案，防止無(wú)理信訪的不當(dāng)獲益，才能有效切斷其利益鏈，從根本上遏制信訪案件凸增的趨勢(shì)。

2.實(shí)施多措并舉，合理引導(dǎo)民眾。信訪一般負(fù)責(zé)收集和傳遞信息，由職能部門(mén)具體辦理和處置相關(guān)事務(wù)，因此采取有效方式引導(dǎo)民眾在法定程序內(nèi)正常反映訴求，是治理信訪的重要途徑。首先，讓民眾正確認(rèn)識(shí)法律，掌握維權(quán)方法，解決民眾維權(quán)意識(shí)高漲與法律認(rèn)知偏差產(chǎn)生的矛盾。主要開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)（陽(yáng)光司法），借助各種載體宣傳政府部門(mén)和司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)職能、執(zhí)法辦案程序，提高民眾法治意識(shí)，明了維權(quán)途徑，避免因認(rèn)知導(dǎo)致的盲目信訪和無(wú)理信訪。其次，要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，通過(guò)高效率、高質(zhì)量的執(zhí)法辦案，提升執(zhí)法公信力，從源頭上消除因執(zhí)法瑕疵引發(fā)的信訪風(fēng)險(xiǎn)。再次，要對(duì)正常信訪做好解釋疏導(dǎo)工作，選派業(yè)務(wù)精通且有較強(qiáng)心理疏導(dǎo)能力的人員負(fù)責(zé)信訪接待，依信訪原因有針對(duì)性的開(kāi)展釋法說(shuō)理，告知風(fēng)險(xiǎn)、提供咨詢(xún)，及時(shí)調(diào)整信訪人的心理狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)不良思維定勢(shì)，引導(dǎo)其以理性合法的形式解決糾紛。通過(guò)以上舉措，逐漸消除民眾對(duì)信訪的依賴(lài)，從而促使信訪回歸本源。

（二）回歸法治原則是關(guān)鍵

在依法治國(guó)的社會(huì)政治背景下，信訪應(yīng)當(dāng)以法治原則為基礎(chǔ)，在法治的框架內(nèi)合理定位，充分發(fā)揮其輔助核心政體的效用，而非與之相抵牾。讓信訪回歸法治，制度的改革和建設(shè)首當(dāng)其沖。

1.實(shí)行訴訪分離制度。2013年全國(guó)政法工作會(huì)議將涉法涉訴信訪工作改革作為“四項(xiàng)改革”之一，確定為全國(guó)政法工作重點(diǎn)，并提出“引導(dǎo)涉法涉訴信訪問(wèn)題在法治軌道內(nèi)妥善解決”。要將信訪中的法律問(wèn)題界定為“訴”，作為一種意見(jiàn)進(jìn)行聽(tīng)取，及時(shí)依法處理；將法律問(wèn)題終結(jié)后或因法律問(wèn)題引起的善后落實(shí)問(wèn)題界定為“訪”，及時(shí)通過(guò)相應(yīng)的行政手段予以解決。［4］這樣既有利于充分發(fā)揮司法救濟(jì)作用，提高司法的權(quán)威性，又有利于在社會(huì)矛盾凸顯、利益分配機(jī)制、社會(huì)保障體系尚不健全的社會(huì)大背景下，采用綜合手段統(tǒng)籌解決當(dāng)事人的合理訴求，在整體上提升矛盾糾紛的化解效力。

2.擴(kuò)大司法救濟(jì)渠道。一是適當(dāng)擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)受案范圍，將更多的信訪事項(xiàng)引入司法的范疇，解決當(dāng)事人因投訴無(wú)門(mén)而引發(fā)信訪。二是對(duì)錯(cuò)誤的司法決定缺乏救濟(jì)途徑，如對(duì)法院裁判上訴的限制，導(dǎo)致相當(dāng)一部分存在瑕疵的裁判結(jié)果不能進(jìn)入程序糾錯(cuò)，可考慮拓寬上訴案件范圍。三是某些不合理機(jī)制帶來(lái)司法救濟(jì)的困難，以二審終審和審判監(jiān)督機(jī)制為例，這種設(shè)置一方面壓縮了當(dāng)事人維權(quán)的機(jī)會(huì)，另一方面又對(duì)終審裁判構(gòu)成沖擊，導(dǎo)致終而不結(jié)，維權(quán)出現(xiàn)反復(fù)。有必要構(gòu)建三審終審制，在增加當(dāng)事人司法救濟(jì)機(jī)會(huì)的同時(shí)，限制審判監(jiān)督程序的適用，維護(hù)終局性裁判的既判力，防止反復(fù)無(wú)休止的再審。

3.建立被害人救濟(jì)機(jī)制。程序上終結(jié)信訪并不意味著實(shí)現(xiàn)了真正意義上的息訴罷訪，只有從根本上解決信訪人的實(shí)際問(wèn)題，才能從根源上化解信訪矛盾，真正做到息訴罷訪。對(duì)于遭受巨大損失導(dǎo)致生活困難，又無(wú)法通過(guò)訴訟途徑獲得救濟(jì)的被害人，即建立信訪被害人救濟(jì)制度，可以在一定程度上彌補(bǔ)被害人的損失，使其在精神上得到慰藉，緩解因生活壓力所滋生的對(duì)立和仇恨情緒，從而化解矛盾，減少信訪。

4.落實(shí)依法獨(dú)立辦案原則。涉及司法的信訪案件只能通過(guò)司法途徑加以解決，國(guó)家應(yīng)支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案，不受信訪的干擾和影響。同時(shí)嚴(yán)格信訪程序，減少信訪中的“人治”現(xiàn)象，明確信訪接待是為了解社情民意，并對(duì)重大復(fù)雜信訪問(wèn)題進(jìn)行督辦，而不是直接處理問(wèn)題。特別對(duì)于黨委和人大交辦、轉(zhuǎn)辦司法機(jī)關(guān)處理的涉法信訪案件，其監(jiān)督應(yīng)針對(duì)司法程序方面，即司法機(jī)關(guān)是否依法定程序辦案，而在實(shí)體處理上應(yīng)尊重司法機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷。

（三）回歸信訪秩序是保障

秩序和穩(wěn)定是治理國(guó)家、社會(huì)的內(nèi)在價(jià)值取向和要求，作為國(guó)家治理體系中的信訪制度也應(yīng)納入秩序的軌道，依法、有序的進(jìn)行。國(guó)家雖然在規(guī)制信訪秩序方面做出了積極努力，但仍然存在制度上的空位，有必要進(jìn)一步加以規(guī)范。

1.嚴(yán)格限制信訪次數(shù)。公民以合理合法的方式表達(dá)訴求是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本要求。理性、文明、有序的信訪，是公民應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬氐臋?quán)利。而現(xiàn)實(shí)的信訪狀況，只要信訪人不觸犯法律底線，往往可以無(wú)約束無(wú)限制的任意信訪，執(zhí)法辦案單位和人員被迫抽出大量的時(shí)間和精力來(lái)接訪，導(dǎo)致原本極為緊張的辦案力量被額外消耗，嚴(yán)重影響了執(zhí)法辦案工作的正常開(kāi)展。因此，應(yīng)對(duì)信訪的次數(shù)作出嚴(yán)格限制同一內(nèi)容的信訪，原則上以接待一次為限。

2.落實(shí)信訪終結(jié)制度。任何糾紛都必須有終結(jié)機(jī)制，才能有效維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。信訪案件在經(jīng)過(guò)辦理、復(fù)查和處理程序后，對(duì)合理訴求確實(shí)解決到位，實(shí)際困難已經(jīng)妥善處置，信訪人仍然鬧訪、纏訪的，應(yīng)進(jìn)行信訪終結(jié)，并將其納入社會(huì)綜合治理工作體系加以穩(wěn)控和化解。通過(guò)信訪終結(jié)有效降低當(dāng)事人的心理預(yù)期，明確信訪制度的功能性導(dǎo)向，引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)司法程序解決問(wèn)題，從而確保司法的終局性和權(quán)威性。

3.追究非正常信訪責(zé)任。非正常信訪既有在信訪中采取過(guò)激手段、威脅辦案人員、擾亂社會(huì)秩序、損害執(zhí)法形象的情形，也有程序終結(jié)后的反復(fù)無(wú)理鬧訪、纏訪。對(duì)非正常信訪人原則上應(yīng)以說(shuō)服教育的方式勸返，但不排除必要時(shí)使用一些強(qiáng)制性的手段，如限制進(jìn)入特定場(chǎng)所、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)，或者依照治安管理處罰法，對(duì)情節(jié)惡劣的信訪人，依法給予警告、罰款、行政拘留，直至追究刑事責(zé)任。國(guó)家需要良好的社會(huì)公共秩序，對(duì)非正常信訪說(shuō)服無(wú)效之后采取相應(yīng)的處罰措施，亦是為了起到教育和勸誡的作用。對(duì)因違法信訪受到處理的，有關(guān)部門(mén)和司法機(jī)關(guān)原則上不受理以此為由提起的信訪，借以警示非正常信訪人，打破其心理依賴(lài)，進(jìn)而達(dá)到治理的目的。

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［1］應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

［2］任劍濤：《信訪制度是否適應(yīng)時(shí)代潮流》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第1期。

［3］蘇力：《法條主義、民意與難辦案件》，載《中外法學(xué)》2009年第1期。

［4］參見(jiàn)孫謙、童建明：《檢察機(jī)關(guān)貫徹新刑事訴訟法學(xué)習(xí)綱要》，中國(guó)檢察出版社2012年版，第109頁(yè)。

*湖南省永州市人民檢察院檢察長(zhǎng)［425000］