周 亞，趙文輝，劉 洋

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京100029）

1 研究背景

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)的需求日益增強(qiáng)，檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。但我國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)尚處于發(fā)展初期，缺乏政府統(tǒng)一有效的監(jiān)管，規(guī)模普遍偏小，布局結(jié)構(gòu)分散，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，體制機(jī)制僵化，服務(wù)品牌匱乏，國(guó)際化程度不高，難以適應(yīng)完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，迫切需要通過(guò)整合做強(qiáng)、做大，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，激發(fā)市場(chǎng)活力。2014 年2 月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)》，針對(duì)10個(gè)重點(diǎn)部委、23 個(gè)相關(guān)部門，進(jìn)一步明確了6 個(gè)方面19 項(xiàng)推進(jìn)整合的任務(wù)，其中明確交通運(yùn)輸部的任務(wù)是：按公路、水路行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域類別分步推進(jìn)交通運(yùn)輸部所屬檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的整合。

2 公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的基本情況

2.1 公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)等級(jí)分布

從機(jī)構(gòu)的資質(zhì)分布看，公路水運(yùn)工程等級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)共1 633 家。其中，具有公路資質(zhì)的1 619 家，水運(yùn)資質(zhì)的169 家（部分檢測(cè)機(jī)構(gòu)同時(shí)具有公路、水運(yùn)資質(zhì)）。公路檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)中，綜合甲級(jí)77家，橋隧專項(xiàng)51家，交工專項(xiàng)11家，綜合乙級(jí)878 家，綜合丙級(jí)602 家。水運(yùn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)中，材料甲級(jí)23家、結(jié)構(gòu)甲級(jí)11家，材料乙級(jí)59家，結(jié)構(gòu)乙級(jí)28家，材料丙級(jí)45家。相關(guān)情況如圖1所示?？梢钥闯觯匪\(yùn)工程等級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)大部分都是乙級(jí)和丙級(jí)，甲級(jí)資質(zhì)的數(shù)量偏少。

圖1 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)情況統(tǒng)計(jì)圖

2.2 公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)屬性

圖2是檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)屬性統(tǒng)計(jì)分析圖，從機(jī)構(gòu)屬性的統(tǒng)計(jì)分析中可以看到，有32.88%的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)是非獨(dú)立企業(yè)性質(zhì)的，隸屬于施工企業(yè)（或監(jiān)理單位），是施工企業(yè)（或監(jiān)理單位）的一個(gè)部門。在獨(dú)立企業(yè)法人的檢測(cè)機(jī)構(gòu)中，還有與施工企業(yè)（或監(jiān)理單位）同一法人現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了在工程施工過(guò)程中的檢驗(yàn)檢測(cè)最終是企業(yè)內(nèi)部行為。因此，形成獨(dú)立開(kāi)展檢測(cè)工作的有效運(yùn)行機(jī)制受到影響，一定程度上影響檢測(cè)數(shù)據(jù)的公正性。

圖2 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)地址分布統(tǒng)計(jì)圖

2.3 公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)地址分布

圖3 是檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)地址分布特性的統(tǒng)計(jì)圖。從檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)地址分布特性統(tǒng)計(jì)圖看，檢測(cè)機(jī)構(gòu)多數(shù)分布在省會(huì)和地市所在地，縣級(jí)城市擁有檢測(cè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量?jī)H占檢測(cè)機(jī)構(gòu)總數(shù)的19.17%，很多縣級(jí)城市沒(méi)有公路水路行業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，給縣鄉(xiāng)道路、通村道路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量管理帶來(lái)不便。

圖3 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)地址分布統(tǒng)計(jì)圖

2.4 公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)人員、固定資產(chǎn)、營(yíng)業(yè)收入情況

如圖4 所示，在1 474 家檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)基本情況中，按檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量繪制的統(tǒng)計(jì)圖，從統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)結(jié)果看，機(jī)構(gòu)人數(shù)在10 人以內(nèi)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的6.76%、20人以內(nèi)的占機(jī)構(gòu)總數(shù)的33.57%、30 人以內(nèi)的所占機(jī)構(gòu)總數(shù)的比例已經(jīng)達(dá)到55.58%。由此可以看出大部分公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)人員規(guī)模偏小。

圖4 檢測(cè)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖

圖5是按檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)總額進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)分析，從統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)結(jié)果看，機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)總額在500萬(wàn)元（人民幣）以內(nèi)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的79.17%、機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)總額在1 000萬(wàn)元（人民幣）以內(nèi)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的89%。

圖5 檢測(cè)機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)總額統(tǒng)計(jì)圖

圖6是按公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)收入數(shù)據(jù)進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)分析，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，2013 年?duì)I業(yè)收入在200萬(wàn)元（人民幣）以內(nèi)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的49.08%，2013 年?duì)I業(yè)收入在500 萬(wàn)元（人民幣）以內(nèi)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的70.54%。由此可以看出大部分公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)收入偏低，經(jīng)營(yíng)狀況堪憂。

圖6 檢測(cè)機(jī)構(gòu)按營(yíng)業(yè)收入情況的統(tǒng)計(jì)圖

3 公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題

3.1 機(jī)構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模小，服務(wù)能力普遍較弱

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1 633 家檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)總數(shù)中，機(jī)構(gòu)人員數(shù)量在10 人以內(nèi)的占7.39%，20 人以內(nèi)的占34.73%，30 人以內(nèi)的占56.71%；機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)總額在500萬(wàn)元以內(nèi)的占79.1%，1 000萬(wàn)元以內(nèi)的占88.93%；2013 年?duì)I業(yè)收入在200 萬(wàn)元以內(nèi)的占49.08%，在500 萬(wàn)元以內(nèi)的占70.54%?？梢?jiàn)，機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍偏小，服務(wù)能力普遍較弱。

檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量過(guò)多、規(guī)模很小，“僧多粥少”問(wèn)題突出，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，個(gè)別機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)困難甚至處于虧損狀態(tài)。例如，陜西省72 家公路檢測(cè)機(jī)構(gòu)中，除20 家左右施工企業(yè)所屬機(jī)構(gòu)不對(duì)外承接檢測(cè)任務(wù)外，有近50 家的檢測(cè)機(jī)構(gòu)承接檢測(cè)業(yè)務(wù)；內(nèi)蒙全區(qū)67 家公路工程檢測(cè)機(jī)構(gòu)，50人以上的有4家，40人以上的有8家，10人以下的有10家，規(guī)模都較小。

3.2 政府監(jiān)管不到位，市場(chǎng)秩序有失規(guī)范

（1）試驗(yàn)數(shù)據(jù)部分失真

一方面，由于檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)過(guò)多設(shè)置、重復(fù)設(shè)置，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，一些檢測(cè)機(jī)構(gòu)為了承攬檢測(cè)業(yè)務(wù)，無(wú)底線地不斷壓低價(jià)格，有的甚至低于成本報(bào)價(jià)，導(dǎo)致工作質(zhì)量得不到有效保證，出具的報(bào)告和數(shù)據(jù)真實(shí)性不強(qiáng)。另一方面，由于檢測(cè)機(jī)構(gòu)受理施工單位委托檢測(cè)業(yè)務(wù)較多，委托任務(wù)完成后由施工單位直接向檢測(cè)機(jī)構(gòu)支付檢測(cè)費(fèi)用，而試驗(yàn)檢測(cè)費(fèi)用納入工程概預(yù)算管理的依據(jù)又不清晰，概算編制辦法中試驗(yàn)檢測(cè)費(fèi)用未單列，只在施工輔助費(fèi)中包含試驗(yàn)檢測(cè)費(fèi)用，且費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際的試驗(yàn)檢測(cè)需求，在經(jīng)營(yíng)壓力下，部分檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)結(jié)果的公正性難免受到一定的影響。

（2）工地實(shí)驗(yàn)室空殼運(yùn)行情況較嚴(yán)重

按照部《公路水運(yùn)工程試驗(yàn)檢測(cè)管理辦法》，取得等級(jí)證書的檢測(cè)機(jī)構(gòu)才有資格設(shè)立工地試驗(yàn)室。出于投標(biāo)和建立工地試驗(yàn)室的需要，施工企業(yè)基本都成立了檢測(cè)機(jī)構(gòu)，但大多處于空殼運(yùn)行的狀態(tài)。

（3）企業(yè)內(nèi)設(shè)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)工作的獨(dú)立性與公正性受到影響

統(tǒng)計(jì)表明，有32.88%的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)是非獨(dú)立企業(yè)性質(zhì)的，隸屬于施工企業(yè)（或監(jiān)理單位），是施工企業(yè)（或監(jiān)理單位）的一個(gè)部門。在獨(dú)立企業(yè)法人的檢測(cè)機(jī)構(gòu)中，有的還與施工企業(yè)（或監(jiān)理單位）為同一法人，這就導(dǎo)致了在工程施工過(guò)程中的檢驗(yàn)檢測(cè)最終是企業(yè)內(nèi)部行為。因此，形成獨(dú)立開(kāi)展檢測(cè)工作的有效運(yùn)行機(jī)制受到影響，一定程度上影響了檢測(cè)數(shù)據(jù)的公正性。

（4）試驗(yàn)檢測(cè)人員職業(yè)培訓(xùn)與資格管理有待加強(qiáng)

目前，試驗(yàn)檢測(cè)全國(guó)考試只有理論考試，無(wú)實(shí)際操作方面的考試，一些持證人員無(wú)法上崗。同時(shí)，試驗(yàn)檢測(cè)人員需注冊(cè)到試驗(yàn)檢測(cè)母體機(jī)構(gòu)，但由于部分試驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)拿不到檢測(cè)任務(wù)，出現(xiàn)注冊(cè)人員“掛證”不上崗、工地試驗(yàn)室實(shí)際上崗人員不持證等現(xiàn)象。

3.3 資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理造成低層次重復(fù)建設(shè)

甲、乙、丙綜合資質(zhì)試驗(yàn)室都強(qiáng)制要求配備土工、集料、瀝青、力學(xué)、水泥混凝土等設(shè)備，但社會(huì)需求有限，造成大量設(shè)備閑置，需要細(xì)化資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置方面的作用。

4 公路水運(yùn)工程檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合對(duì)策建議

4.1 明確機(jī)構(gòu)功能定位與分類改革去向

建議結(jié)合事業(yè)單位分類改革，進(jìn)一步明確各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門所屬檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的功能定位，對(duì)于為行業(yè)監(jiān)管提供技術(shù)支持保障的，強(qiáng)化其公益屬性，不得主動(dòng)參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，但可根據(jù)各地實(shí)際接受社會(huì)檢驗(yàn)檢測(cè)委托；對(duì)于從事以營(yíng)利為目的經(jīng)營(yíng)性檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)的，按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的原則，逐步與主管部門脫鉤，轉(zhuǎn)企改制。要重視做好轉(zhuǎn)制改企的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)審計(jì)、產(chǎn)權(quán)移交等工作，保證工作穩(wěn)妥有序進(jìn)行。

4.2 各地酌情保留一部分公益性機(jī)構(gòu)

建議各省交通運(yùn)輸主管部門只保留一個(gè)為執(zhí)法監(jiān)督服務(wù)的公益性公路水路工程檢測(cè)機(jī)構(gòu)，也可根據(jù)各地實(shí)際通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式采購(gòu)第三方的檢測(cè)服務(wù)。在地市一級(jí)交通運(yùn)輸主管部門，可根據(jù)公路建設(shè)和公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需求，適度保留公益性質(zhì)的公路工程檢測(cè)機(jī)構(gòu)。在縣一級(jí)交通運(yùn)輸主管部門，不保留公益性質(zhì)的公路工程檢測(cè)機(jī)構(gòu)。

4.3 以創(chuàng)新的思維思路推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合與有效合作

（1）穩(wěn)妥有序推進(jìn)整合工作

各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要穩(wěn)妥、有序推進(jìn)本系統(tǒng)所屬的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合，鼓勵(lì)組建獨(dú)立的大型綜合性交通檢驗(yàn)檢測(cè)集團(tuán)，穩(wěn)步擴(kuò)大檢驗(yàn)檢測(cè)的專業(yè)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)規(guī)模，不斷增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（2）鼓勵(lì)建立跨地區(qū)集團(tuán)式機(jī)構(gòu)

實(shí)行政府引導(dǎo)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)相結(jié)合，打破行業(yè)壁壘和地方保護(hù)，增強(qiáng)地區(qū)間檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)聯(lián)系，鼓勵(lì)以資本為紐帶，組建區(qū)域性大型綜合性混合所有制檢驗(yàn)檢測(cè)集團(tuán)，建立外部評(píng)價(jià)、約束機(jī)制，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)。

（3）鼓勵(lì)建立高水平技術(shù)聯(lián)盟

檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)在檢測(cè)技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面建設(shè)高水平的技術(shù)聯(lián)盟，以提高設(shè)施、設(shè)備和數(shù)據(jù)等資源的使用效率，共同開(kāi)展研發(fā)創(chuàng)新，加強(qiáng)成果應(yīng)用推廣，支持運(yùn)用新技術(shù)、新材料、新裝備、新工藝改進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)手段。拓展業(yè)務(wù)鏈，培育咨詢服務(wù)等業(yè)務(wù)，提升專業(yè)技術(shù)水平和服務(wù)能力。

4.4 大力促進(jìn)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展

一是改變公路和水運(yùn)施工企業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)能力的管理方式，積極開(kāi)展行為規(guī)范、流程標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)先進(jìn)的檢驗(yàn)檢測(cè)工作，加強(qiáng)工程質(zhì)量控制，逐步成為服務(wù)本企業(yè)的內(nèi)部檢測(cè)機(jī)構(gòu)。對(duì)于服務(wù)能力較強(qiáng)的，要積極引導(dǎo)其擴(kuò)大規(guī)模、提升水平、塑造公信形象，成為具有較強(qiáng)綜合能力的社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。

4.5 完善有關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

清理現(xiàn)有法律法規(guī)和政策文件中不利于公路水路交通運(yùn)輸檢驗(yàn)檢測(cè)市場(chǎng)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，完善《公路水運(yùn)工程試驗(yàn)檢測(cè)管理辦法》，科學(xué)開(kāi)展公路水路檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的能力評(píng)價(jià)，營(yíng)造各類主體公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要加強(qiáng)調(diào)研，引導(dǎo)檢驗(yàn)檢測(cè)工作合理有效投入。建設(shè)項(xiàng)目在工程概預(yù)算編制階段，要落實(shí)試驗(yàn)檢測(cè)費(fèi)用渠道；參建單位在工程實(shí)施過(guò)程中不得擠占挪用試驗(yàn)檢測(cè)費(fèi)用，為檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供基本條件。

4.6 加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)

檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)要高度重視社會(huì)信用建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)監(jiān)管中的積極作用，加強(qiáng)行業(yè)自律，把不做假數(shù)據(jù)、不出假報(bào)告作為不可逾越的底線，以塑造和維護(hù)行業(yè)良好社會(huì)形象為己任。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要重視基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，建立健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，加大處罰力度，充分發(fā)揮信用管理在提高工作質(zhì)量、規(guī)范從業(yè)行為、調(diào)控市場(chǎng)規(guī)模等方面的重要作用。

4.7 重視專門人才培養(yǎng)

檢驗(yàn)檢測(cè)專門人才的培養(yǎng)，重點(diǎn)是業(yè)務(wù)精湛的高素質(zhì)領(lǐng)軍性專業(yè)人才的培養(yǎng)。要加快建立健全檢驗(yàn)檢測(cè)執(zhí)業(yè)資格制度建設(shè)。要完善用人、育人和留人的長(zhǎng)效機(jī)制，不斷增強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)吸引力，穩(wěn)定人才隊(duì)伍，保障行業(yè)發(fā)展動(dòng)力。