萬瑞

摘 要：存款保險法律制度作為現(xiàn)代金融安全網(wǎng)的重要組成部分，誕生之后在全球得以迅速發(fā)展。存款保險法律制度對于維護(hù)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定，保護(hù)存款人的利益，促進(jìn)銀行業(yè)的公平競爭，具有重大的價值。中國存款保險法律制度的構(gòu)建，是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是中國銀行業(yè)結(jié)構(gòu)市場化改革的一項重要制度。隨著我國金融體制改革進(jìn)程的不斷深入，金融市場化、國際化進(jìn)程的加快，加之金融業(yè)競爭的加劇和世界性金融危機(jī)的不斷出現(xiàn)，探索建立適合我國國情的存款保險制度、形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的金融穩(wěn)定機(jī)制就成為當(dāng)前一項重要的任務(wù)。

關(guān)鍵詞：存款保險；法律屬性；法理基礎(chǔ)

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）11-0086-03

當(dāng)前，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中國銀行業(yè)客觀存在較大風(fēng)險，如信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險、貸款決策失誤引起的風(fēng)險、政策風(fēng)險等。銀行的業(yè)務(wù)風(fēng)險呈現(xiàn)復(fù)雜化的趨勢，舊體制下積存的風(fēng)險與現(xiàn)有體制下新產(chǎn)生的風(fēng)險并存并交互作用，使銀行的風(fēng)險控制變得更加困難，而且銀行風(fēng)險因素既來自國內(nèi)，也來自國外，銀行風(fēng)險的波及效應(yīng)增強(qiáng)。隨著金融創(chuàng)新步伐的加快，新的金融工具、新的交易方式的不斷引進(jìn)，金融風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大，這些金融工具使金融機(jī)構(gòu)間的區(qū)別越來越模糊，而且其業(yè)務(wù)一般也不再在資產(chǎn)負(fù)債表中反映出來，監(jiān)管當(dāng)局無從收集到有效數(shù)據(jù)，使得衡量金融風(fēng)險的方法的有效性大大降低。競爭加劇促使金融機(jī)構(gòu)采用新產(chǎn)品尋求新利潤，但同時也承擔(dān)了高風(fēng)險。尤其是一些創(chuàng)新工具和新的業(yè)務(wù)活動往往更多地趨于投機(jī)，由于監(jiān)管當(dāng)局不能有效監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)面臨著倒閉風(fēng)險而令監(jiān)管當(dāng)局措手不及。誠然，讓市場機(jī)制自動發(fā)揮優(yōu)勝劣汰作用，淘汰少量低級銀行，將會促進(jìn)金融體系的高效健康發(fā)展。但“質(zhì)”與“量”的關(guān)系表明，當(dāng)破產(chǎn)銀行數(shù)量突破某種“臨界點(diǎn)”時，就可能危機(jī)金融體系乃至宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。因此，中國應(yīng)盡早建立存款保險法律制度。

一、存款保險制度的法律屬性

（一）存款保險的含義

研究存款保險的法律屬性，必須首先明確何謂存款保險法律制度。簡單而言，存款保險法律制度是市場經(jīng)濟(jì)條件下銀行業(yè)的一項基礎(chǔ)性法律制度安排，具體是指一個國家或地區(qū)為了保護(hù)存款人的合法權(quán)益，維護(hù)金融體系的安全穩(wěn)健運(yùn)行，依法設(shè)立專門的存款保險機(jī)構(gòu)，為吸收公眾存款的銀行提供存款保險的法律制度。其基本要素包括：存款類金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)參加存款保險和交納保費(fèi)；建立專門的機(jī)構(gòu)存款保險法律制度的運(yùn)行；存款保險機(jī)構(gòu)向面臨流動性危機(jī)的某一家存款類金融機(jī)構(gòu)提供流動性支持，當(dāng)某一家存款類金融機(jī)構(gòu)倒閉時，由存款保險機(jī)構(gòu)代替其在一定限度內(nèi)對存款人進(jìn)行補(bǔ)償。

存款保險與其他保險合同具有相似性，即以被保險人交納的一定比例的投保費(fèi)用，匯集成一筆數(shù)量巨大的保險基金，作為保險事故出現(xiàn)時的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和兌付的保證。存款保險作為保險范疇的一個全新概念，其法律屬性到底如何界定，應(yīng)該從法理上對其進(jìn)行分析和澄清。這是我們對存款保險法律制度進(jìn)行研究的前提和理論基礎(chǔ)。

（二）存款保險是政策性保險

1.政策性保險的含義。按照保險性質(zhì)的不同，保險可分為商業(yè)保險、社會保險、政策性保險。所謂政策性保險是指國家為促進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，運(yùn)用財政補(bǔ)貼或政策支持等手段對該領(lǐng)域的保險給予扶持或保護(hù)的一種特殊形態(tài)的保險類別，它是在政府組織下、干預(yù)下開展的為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)的保險業(yè)務(wù)[1]。

2.存款保險的特征。存款保險不僅具有保護(hù)中小額存款人合法利益的功能，而且對于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的成長，增強(qiáng)金融政策的適應(yīng)能力，保護(hù)一國金融制度的穩(wěn)定起著重要作用。因此，存款保險屬于政策性保險，并從其誕生時就具有濃厚的政府背景。此外，存款保險還有以下特征與政策性保險的法律特征相一致：（1）調(diào)整規(guī)范一致：都不受商業(yè)保險法的調(diào)整，也與社會保險法律法規(guī)沒有關(guān)系，而是有另行制定的專門性法規(guī)加以調(diào)整。（2）目的性質(zhì)一致：其目的都不是牟取商業(yè)利益，而是為特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而服務(wù)。（3）實(shí)施方式的強(qiáng)制性一致：在多數(shù)情況下，政策性保險的經(jīng)營主體（保險人）必須接受政府的約束，不能拒絕投保人的投保要求。存款保險的實(shí)施也符合這一特點(diǎn)，并且多數(shù)國家強(qiáng)制具有吸收存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)參加存款保險，使存款保險帶有強(qiáng)制性的特征。

（三）存款保險屬于責(zé)任保險

1.責(zé)任保險的含義。《保險法》第六十五條第四款規(guī)定：“責(zé)任保險是指以被保險人對第三人依法應(yīng)付的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的保險?！北疚恼J(rèn)為責(zé)任保險是指保險人承保被保險人的民事?lián)p害賠償責(zé)任的險種，主要有公眾責(zé)任保險、第三者責(zé)任險、產(chǎn)品責(zé)任保險、雇主責(zé)任保險、職業(yè)責(zé)任保險等險種。有以下幾層含義：首先，責(zé)任保險承保的事法定責(zé)任，非依法應(yīng)由被保險人承擔(dān)的責(zé)任，不能成為保險責(zé)任。其次，責(zé)任保險承擔(dān)的是民事責(zé)任，被保險人依法應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任、行政責(zé)任不能成為表現(xiàn)責(zé)任[2]。最后，責(zé)任保險承保的責(zé)任類別是法定的無過失責(zé)任或過失責(zé)任，被保險人因故意造成他人損害而依法應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任不能成為保險責(zé)任。

2.存款保險的特征。（1）存款保險的標(biāo)的是一種責(zé)任，是投保金融機(jī)構(gòu)對于存款人的返還本息的責(zé)任，這種責(zé)任源于雙方簽訂的存儲合同。當(dāng)存款人請求金融機(jī)構(gòu)償還本息的時候，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)忠實(shí)履行其返還義務(wù)，如果不為給付或不能給付則產(chǎn)生責(zé)任。存款保險制度創(chuàng)設(shè)額目的就是當(dāng)金融機(jī)構(gòu)不履行或不能履行其給付義務(wù)時，由存款保險機(jī)構(gòu)代替投保金融機(jī)構(gòu)在一定的限額內(nèi)向存款人賠付存款本金和利息。（2）存款保險承擔(dān)的是責(zé)任保險中所指的民事責(zé)任。具體而言，即合同責(zé)任。投保金融機(jī)構(gòu)不能依照法律的規(guī)定或約定向存款人支付存款本金和利息，即違約行為發(fā)生時，因違約行為發(fā)生而產(chǎn)生的違約責(zé)任屬于民事責(zé)任

（四）存款保險屬于保證保險

1.保證保險的含義。保證保險是指由商品交易活動中的債務(wù)人向保險人投保并交納保險費(fèi)，而受益人則是債權(quán)人的保險類別，即在保險期間內(nèi)因債務(wù)人實(shí)施違法或違約行為而遭受經(jīng)濟(jì)損失的，保險人應(yīng)當(dāng)向受益人承擔(dān)保險賠償責(zé)任[3]。

2.存款保險的特征。存款保險由銀行作為投保人和被保險人向存款機(jī)構(gòu)投保，并由銀行支付保險費(fèi)。在投保時銀行已指定存款人為受益人，將來一旦發(fā)生銀行不能支付存款的情況，存款保險機(jī)構(gòu)作為保險人將承擔(dān)向存款人依法支付到期本息的責(zé)任。銀行作為存儲合同的債務(wù)人，其向存款保險機(jī)構(gòu)投保的目的是為了保證到期清償存款人（債權(quán)人）的存款。這種保險性質(zhì)與保證保險并無差異，且具有保證保險的一切特征。因此，存款保險是保證保險的特殊類型。

二、存款保險制度的主要職能

大體上講，世界各國存款保險機(jī)構(gòu)的主要職能包括以下幾個方面：

1.風(fēng)險防范功能。由于信息不對稱的存在，任何理性的存款者由于相信市場傳聞而可能發(fā)生擠兌，這種個人的理性行為會帶來集體的非理性，從而引發(fā)擠兌風(fēng)潮。存款保險制度的存在使得存款人產(chǎn)生存款安全得到保障的心理預(yù)期，存款人參與擠兌的心理動機(jī)將會大大削弱，必然會極大地增強(qiáng)對銀行的信心，由于存款者信心不足帶來的危機(jī)擴(kuò)散效應(yīng)從而得到遏制和緩解。

2.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會職能。由于存款保險機(jī)構(gòu)自身負(fù)有對有問題的銀行承擔(dān)保證支付的責(zé)任，因此存款保險機(jī)構(gòu)必然會對投保銀行的日常經(jīng)營管理活動進(jìn)行一定的監(jiān)督，能及時地從中發(fā)現(xiàn)隱患，及時提出建議和警告，使得各投保銀行都能穩(wěn)健經(jīng)營，這實(shí)際上為經(jīng)濟(jì)社會增加了一道金融安全網(wǎng)。

3.融資職能。增值是貨幣資本的本能，存款保險基金當(dāng)然也不會例外。存款保險對外融資有多種方式：投資于證券如國債等；提供貸款給那些面臨清償能力危機(jī)和流動性危機(jī)的投保銀行；在銀行并購中向收購方提供貸款，等等。

4.金融管理。它是指存款保險機(jī)構(gòu)對投保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行必要的監(jiān)管，主要包括：對投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期和不定期的檢查其業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況，審查投保存款機(jī)構(gòu)上報的各種統(tǒng)計報表和賬目；決定保險費(fèi)率的水平；審查和批準(zhǔn)投保機(jī)構(gòu)的投保申請；對經(jīng)營不善的投保機(jī)構(gòu)發(fā)出警告、勒令停業(yè)、進(jìn)行整頓等。

5.破產(chǎn)處理。一旦投保機(jī)構(gòu)因管理不善等原因而破產(chǎn)，存款保險機(jī)構(gòu)可對其資產(chǎn)進(jìn)行處理，償還債務(wù)，負(fù)責(zé)善后事宜，提供了一種有效的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制。

三、存款保險制度的法理基礎(chǔ)

法所體現(xiàn)的意志背后是各種利益，法律就是對利益的權(quán)威性分配。法對社會的控制和調(diào)整主要是通過對利益的調(diào)控而實(shí)現(xiàn)的。李步云先生認(rèn)為，法的價值是指法這種規(guī)范體系（客體）有哪些為人所珍視的性狀、屬性和作用[4]。一種法律制度有無價值、價值大小，既取決于法律制度的性能，又取決于一定主體的需要以及滿足的程度[5]。存款保險法律制度的價值，就是其在銀行改革、社會發(fā)展之間關(guān)系中表現(xiàn)出來的積極意義。

（一）存款保險制度蘊(yùn)含著“正義”的法律理念

正義本身是個關(guān)系范疇，它存在于人與人之間的相互交往之中?！罢x”一詞的使用由來已久，它一直被視為人類社會的美德和崇高理想。但是，“正義是一張普羅休斯似的臉，變化無常，隨時可能呈現(xiàn)不同的形狀，并且具有極不相同的面貌”[6]。因此，人類對于正義問題的思考永無止境。許多著名的思想家和法學(xué)家強(qiáng)調(diào)，正義是法的實(shí)質(zhì)和宗旨，法只能在正義中發(fā)現(xiàn)其適當(dāng)?shù)暮途唧w的內(nèi)容，也只能在正義中彰顯其價值。法是實(shí)現(xiàn)正義的手段，法的價值在于實(shí)現(xiàn)正義，首先要促進(jìn)和保障分配的正義。

存款保險制度的基本價值之一，就在于保護(hù)存款人的利益，使得其得到應(yīng)得的合法財產(chǎn)。存款人與銀行相比一般處于弱勢地位，為了衡平雙方地位的不平等，法律給予作為弱勢一方的存款者相對更多的保護(hù)。在實(shí)現(xiàn)存款限額保護(hù)的情況下法律給予小額存款者更多的保護(hù)，而處于強(qiáng)勢地位的大額存款者和機(jī)構(gòu)存款者則承受相對較多的損失。所有這些制度設(shè)計無不體現(xiàn)正義的價值理念。同時，通過將正義理念貫穿存款保險的立法宗旨，有助于將法律權(quán)利和義務(wù)具體化，實(shí)現(xiàn)對社會資源、利益和負(fù)擔(dān)的權(quán)威性分配，為存款保險制度在法律責(zé)任的承擔(dān)、賠償標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額的確定等方面確立觀念上的標(biāo)注。最后，正義觀念的深入人心也為存款保險法律制度的具體實(shí)施奠定了很好的社會基礎(chǔ)[7]。

（二）存款保險制度順應(yīng)了交易活動對“秩序”的迫切需求

秩序的存在是人類一切活動的必要前提，秩序構(gòu)成了人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。法律是秩序的象征，又是建立和維護(hù)秩序的手段[8]。法律總是為一定秩序服務(wù)的，任何一種法律都是要追求并保持一定社會的秩序。良好的金融秩序以及由此引致的社會穩(wěn)定是包括存款保險法在內(nèi)的銀行法的重要價值目標(biāo)之一。存款保險法律制度的目的就是防范個別銀行倒閉引起的恐慌和更大規(guī)模的銀行業(yè)倒閉風(fēng)潮，維護(hù)社會正常的經(jīng)濟(jì)秩序和穩(wěn)定。它用法律的權(quán)威性模式界定了存款保險法律關(guān)系主體的范圍，明確了各方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。一方面，使得存款保險運(yùn)行的規(guī)則、模式具體化、規(guī)范化，杜絕了存款賠付的隨意性和任意性，防止了無序狀態(tài)的發(fā)生；另一方面，通過法律規(guī)范明確了經(jīng)濟(jì)活動主體的權(quán)利義務(wù)范圍，通過法律責(zé)任的設(shè)定施加不利后果的壓力，防止違法行為的發(fā)生，從而避免無序狀態(tài)的出現(xiàn)。

（三）存款保險法律制度還體現(xiàn)了效率與安全的價值目標(biāo)

龐德認(rèn)為，法的任務(wù)和職能就是通過調(diào)整關(guān)系和安排行為的各種方式，使其在最小的阻礙和浪費(fèi)的情況下，給予整個利益方案以最大的效果。追求效率與公平是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義，效率意味著在投入既定的情況下產(chǎn)出盡可能增加，公平則與正義理念有關(guān)。博登海指出，安全有助于使人們享有諸如生命、財產(chǎn)、自由和平等以及其他價值的狀況穩(wěn)定化并盡可能地持續(xù)下去。追求安全的欲望促使人們尋求公共保護(hù)，以抑制對一個人的生命、肢體、名譽(yù)和財產(chǎn)的非法侵犯[9]。效力與安全同樣是銀行法追求的目標(biāo)。銀行法通過以效力為中心的制度改革和建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)主體設(shè)定了最有效率的交易模式，盡量減少交易成本，保證人們以最可靠、最安全、最簡便的手續(xù)，最少的耗費(fèi)，達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。由于銀行體系的脆弱性，即使在最有效的監(jiān)管體制下，也無法排除出現(xiàn)問題銀行的可能性，從而對金融安全造成隱患。存款保險制度通過將個別銀行倒閉造成的負(fù)面影響降低到最小，降低了銀行業(yè)風(fēng)險，維護(hù)了銀行業(yè)安全，兼顧了效力于安全的價值理念。

總之，存款保險制度不僅追求債權(quán)人與債務(wù)人之間的實(shí)際上的公平，也追求債權(quán)人之間主要是普通個人存款者與機(jī)構(gòu)存款者之間的償債公平；不僅追求普通的個人存款者的利益，而且保護(hù)社會公共利益；不僅保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人，還保護(hù)存款者和整個銀行業(yè)；不僅追求金融效率，而且保護(hù)金融安全和發(fā)展，進(jìn)而維護(hù)整個社會的公平和有序。

隨著中國金融體制改革的深入，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險有不斷增大的趨勢，原來由國家承擔(dān)的一些風(fēng)險轉(zhuǎn)移到金融機(jī)構(gòu)本身，某些金融機(jī)構(gòu)面臨著倒閉的威脅，采取破產(chǎn)形式的市場退出，正是保證金融服務(wù)業(yè)市場效率的十分關(guān)鍵的一種機(jī)制。實(shí)踐證明，進(jìn)行存款保險立法，建立存款保險制度，是減少破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的市場退出過程中的震蕩效應(yīng)，避免引發(fā)性用危機(jī)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定的一劑靈丹妙藥[10]。

2013年召開的十八屆三中全會，將建立存款保險制度列為金融改革的主要項目之一，毫無疑問的肯定了存款保險制度在維護(hù)金融穩(wěn)定和完善我國銀行體系的積極作用，它的建立將有助于我國金融體制改革程度的加深，提高我國金融體系應(yīng)對風(fēng)險的能力和確保金融秩序的穩(wěn)定。目前，隨著我國金融改革的不斷深入進(jìn)行，金融法制體系得到了完善，監(jiān)管水平也逐日提高，建立存款保險制度的各項前提條件已基本具備。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒國際上的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國的具體實(shí)際，建立適合我國國情的存款保險制度，為我國正在高速發(fā)展的金融業(yè)保駕護(hù)航，打造一張堅韌完善的金融安全網(wǎng)。

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（責(zé)任編輯 孫國軍）