楊凌

“誰是貧困戶？如何識別？”針對村民實際收入無法清楚掌握、貧困戶識別難的現(xiàn)狀，3月26日起，四川省通江縣扶貧移民局按照習(xí)近平總書記“實事求是，因地制宜，分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧”的指導(dǎo)方針，中辦、國辦《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的要求，依據(jù)國務(wù)院扶貧辦《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，在唱歌鄉(xiāng)方山坪村開展了貧困戶精準(zhǔn)識別的試點工作，探索建立了貧困戶精準(zhǔn)識別“十步工作法”，確保了符合實際、群眾決策、規(guī)模適度、透明公開、對象準(zhǔn)確，為后續(xù)的精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理奠定了堅實基礎(chǔ)。

為此，縣扶貧移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立貧困戶精準(zhǔn)識別領(lǐng)導(dǎo)小組，組建專班，落實專門經(jīng)費開展此項工作?？h扶貧移民局與唱歌鄉(xiāng)政府共同主導(dǎo)，駐村工作隊和村為主體，其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，同時引入了有資質(zhì)的第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，參與關(guān)鍵步驟并進(jìn)行全程監(jiān)督，確保規(guī)范運(yùn)作。

在具體實施上，試點結(jié)合《村民委員會組織法》中“一事一議”相關(guān)規(guī)定，將貧困戶精準(zhǔn)識別工作納入法制化軌道；結(jié)合貧困村識別工作，開展村情社情民意普遍調(diào)查；結(jié)合對村民的住房環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施、種養(yǎng)勞務(wù)等綜合收入調(diào)查情況與陳述，完全由村民決策票決貧困戶名單；結(jié)合生產(chǎn)資料、勞動能力、收入狀況、致貧原因、發(fā)展愿望，建立表格化管理渠道；結(jié)合穩(wěn)定風(fēng)險管控，暢通訴求渠道。

通過縣鄉(xiāng)村28天的共同努力，山坪村精準(zhǔn)識別出貧困戶53戶188人，貧困發(fā)生率24.67%，群眾對評選的貧困戶對象沒有任何異議，認(rèn)為這種方式操作規(guī)范、公開透明、科學(xué)合理，認(rèn)同村民集體決策評選出來的是真正的貧困戶，是最需要扶持的對象。

精準(zhǔn)識別需十步

在試點工作結(jié)束后，縣扶貧移民局總結(jié)認(rèn)為，要想圓滿完成貧困戶精準(zhǔn)識別工作，以山坪村的經(jīng)驗來說，可總結(jié)為十步：

第一步宣傳發(fā)動。扶貧攻堅是貧困地區(qū)的頭等大事，要變大水“漫灌”為精準(zhǔn)“滴灌”，扶貧對象的精準(zhǔn)識別是第一道“關(guān)口”。貧困戶的識別工作事關(guān)農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定，政策敏感性極強(qiáng)，稍有不慎就可能導(dǎo)致上訪、集訪，甚至是群體性事件。為此，貧困人口的識別工作要堅持公開、公平、公正、公認(rèn)，做到民主評議與集中決策相結(jié)合。首先要在宣傳上正確引導(dǎo)、把握好輿論導(dǎo)向。通過廣播電視、通訊網(wǎng)絡(luò)、宣傳標(biāo)語、召開會議、發(fā)放宣傳單等形式，宣傳《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》、新階段扶貧開發(fā)綱要、到2020年實現(xiàn)全面小康的目標(biāo)、精準(zhǔn)扶貧的總體要求、2013年底年人均純收入2736元的等值扶貧標(biāo)準(zhǔn)、縣域貧困狀況及發(fā)展要求、村內(nèi)實際及發(fā)展趨勢、精準(zhǔn)識別的程序與方法等。以戶為單元（含整家外出戶），宣傳面和知曉率必須達(dá)到100%。

第二步普遍調(diào)查。普遍調(diào)查是確定規(guī)模的前提和依據(jù)，只有進(jìn)村入戶，逐一走訪，才能了解村情、社情和民情，特別是困難群眾的生產(chǎn)生活狀況。通過查看基礎(chǔ)設(shè)施、住房環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，拉家常了解其家庭種養(yǎng)、勞務(wù)、經(jīng)營及其他收入，用表冊去記錄他們的生產(chǎn)資料、勞動能力、收入狀況、致貧原因和發(fā)展愿望，為規(guī)模控制建立依據(jù)，為精準(zhǔn)幫扶及貧困村的確定奠定堅實基礎(chǔ)。

第三步規(guī)?？刂?。在普遍調(diào)查的基礎(chǔ)上，以村級人均純收入為主，充分考慮海拔高度、交通水利設(shè)施、人均耕地面積、村民居住環(huán)境、整體貧困程度及已開展項目扶持情況，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）商縣扶貧移民局合理確定該村貧困發(fā)生率、本輪貧困人口扶持規(guī)模，并初步劃分到社。

第四步農(nóng)戶申請。在宣傳發(fā)動、普遍調(diào)查的基礎(chǔ)上，鼓勵貧困戶丟下思想包袱、放下“面子”，自主書面申請，同時引導(dǎo)家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、收入較高的群眾不要“湊熱鬧”。申請的主要內(nèi)容包括戶主姓名、家庭人口、住房情況、貧困概況、致貧主因。不識字、不會寫字、高齡人員可由他人代寫，整家外出人員可通過電話自主報名申請。

第五步群眾評議。以社為單位召開群眾會議，按照初步劃分到社的貧困人口數(shù)量，要求群眾客觀公正評價，體現(xiàn)群眾參與、民主決策，實行倒排序，最困難的戶排第一（五保、孤兒、無勞動能力戶除外，按《社會救助暫行辦法》相關(guān)規(guī)定扶持），依次類推。確定第一至貧困人口數(shù)量臨界的戶為初步對象。

第六步初步公示。按照群眾評議的貧困戶初步對象，實行倒排序進(jìn)行初步公示。公示范圍：全村各社初步遴選的貧困戶對象；公示內(nèi)容：主要包括戶主姓名、家庭人口、貧困主因、收入概況；公示地點：社內(nèi)交通要塞、集中院戶區(qū)、人口密集區(qū)、村級辦公陣地、村人口密集區(qū)；公示時間：7天；公示要求：強(qiáng)調(diào)對公示內(nèi)容有異議的必須在規(guī)定的時間內(nèi)反映，包括認(rèn)為該納入未納入的對象，明確聯(lián)系人、聯(lián)系電話及地址。

第七步聽取意見。駐村工作隊負(fù)責(zé)采取開門納諫的方式，通過電話、面談等方式，傾聽廣大村民對群眾評議確定的初步對象、初步公示內(nèi)容的意見與建議。

第八步深度核查。駐村工作隊協(xié)同村“兩委”，對聽取意見環(huán)節(jié)中反映的問題歸納梳理之后，進(jìn)行深度走訪核查，特別是反映的未進(jìn)入名單人員比已進(jìn)入名單（參照對象）更貧困的問題，要深入了解，進(jìn)行比對，確定擬競爭人員名單。

第九步民主評定。駐村工作隊組織村內(nèi)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、村“兩委”成員、村民代表先集中商討，將每個社最困難的1-3戶直接納入貧困戶名單（避免因這些戶經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、人際交往窄、認(rèn)可度低被漏選），再組織上述人員及初步對象、擬競爭人員參加民主評定會，然后由擬競爭人員及參照對象先后陳述理由，再進(jìn)行民主投票，按照村內(nèi)平衡、規(guī)模不突破原則確定貧困戶對象，宣布納入本村貧困戶名單。

第十步公示公告。將民主評定環(huán)節(jié)確定的對象及相關(guān)信息予以公示公告，公告地點除初步公示區(qū)域外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政務(wù)公開欄、網(wǎng)站公開公告，縣級在扶貧移民局網(wǎng)站。實行一戶一卡、一村一冊、一鄉(xiāng)一簿，縣扶貧移民局負(fù)責(zé)聯(lián)網(wǎng)信息化管理機(jī)制建設(shè)。

來自方山坪試點的經(jīng)驗

通江推行的“十步工作法”精準(zhǔn)識別貧困戶是對國務(wù)院扶貧辦《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》的一種細(xì)化、規(guī)范和創(chuàng)新。歸納起來，有以下五個方面的基本經(jīng)驗。

一是采取村民集體決策，助推扶貧走上法制化軌道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和縣扶貧移民局復(fù)審都是屬于程序性的，目的不是要去決定“誰是貧困戶”，而是在于發(fā)現(xiàn)選擇的貧困戶準(zhǔn)不準(zhǔn)、村民有沒有異議及異議的處理，達(dá)到穩(wěn)定與平衡的目的。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣扶貧移民局沒有法定的決定權(quán)，在規(guī)模控制的前提下，“村民集體說了算”，把決定權(quán)交給有法定權(quán)利的村民委員會。村民委員會依據(jù)《村民委員會組織法》，按照“一事一議”程序，通過群眾評議確定初步對象并初步公示，在聽取意見的基礎(chǔ)上深度核查，競爭陳述的基礎(chǔ)上村民代表等人投票表決，將評定的過程上升到法定程序，過程中體現(xiàn)了群眾參與、公開透明、公平公正、集體決策、群眾公認(rèn)，確保了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，符合法定程序。

二是暢通“異議”解決途徑，切實開展“民心”扶貧。方山坪村的做法是將貧困人口劃定到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在普遍調(diào)查的基礎(chǔ)上商縣扶貧移民局劃分到村，實行規(guī)模控制。在群眾評議、初步公示的基礎(chǔ)上，群眾有意見怎么辦？該村專門設(shè)立了聽取意見環(huán)節(jié)，暢通訴求渠道，再通過深度核查、競爭陳述、投票表決來取舍。不僅能強(qiáng)化對比、曉之以理，更是達(dá)到程序化解決“異議”，使沒有被評上的戶（特別是與評上了的條件相差不大的戶）能遵守規(guī)則、無怨言。能及早發(fā)現(xiàn)矛盾與問題，實現(xiàn)在村內(nèi)消化解決，在規(guī)避穩(wěn)定風(fēng)險的同時，符合群眾意愿，把扶貧開發(fā)項目建成“民心”工程。

三是確保“特困戶不被漏掉”，真正體現(xiàn)對象精準(zhǔn)。當(dāng)前的農(nóng)村，有知識有文化的年輕人大多已經(jīng)外出，留守群體以老人、婦女、兒童居多，整體文化素質(zhì)較低，法制觀念較缺乏。加之農(nóng)村是個“人情社會”，感情大過法的認(rèn)知源遠(yuǎn)流長，容易拉幫結(jié)派，搞小團(tuán)體，加之被評出的對象將享受一定政策扶持，即所謂的“好門子”，如果對特困戶的評選不采取特別措施，真正的特困戶因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、人際交往窄、認(rèn)可度低等方面的原因極有可能被群眾漏選。所以方山坪村的辦法是直接由村委會成員、村民代表選定每個社最困難的1—3戶直接進(jìn)入名單，嚴(yán)防特貧困戶被評漏掉，從而體現(xiàn)對象選擇精準(zhǔn)。

四是融洽黨群干群關(guān)系，為精準(zhǔn)扶持奠定堅實基礎(chǔ)。“第二步普遍調(diào)查”貌似與精準(zhǔn)識別沒有太大必然聯(lián)系，但因為通江縣處于集中連片特困地區(qū)，貧困面大，基礎(chǔ)設(shè)施較差、公共服務(wù)缺位現(xiàn)象普遍存在，通過普遍調(diào)查，全面走訪群眾、了解村情社情民意、了解貧困戶的發(fā)展愿望，體現(xiàn)了對群眾的關(guān)心關(guān)切，融洽了黨群干群關(guān)系，為精準(zhǔn)幫扶和貧困村的識別奠定了堅實基礎(chǔ)。

五是引入了第三方監(jiān)督，確保監(jiān)督到位規(guī)范運(yùn)作。第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)參與關(guān)鍵步驟（第三、五、六、七、八、九、十步），并進(jìn)行全程監(jiān)督，確保了基層干部不徇私情、參評對象不拉幫結(jié)派、過程公開透明、操作規(guī)范、結(jié)果群眾公認(rèn)，從制度層面保障了規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性、合法性。