狄金華

中國式普法實踐

狄金華

一

法律對于中國社會而言并不是決然的新事物，從商鞅的變法到大清律例構(gòu)成了中國傳統(tǒng)法律的基本線索。然而，法律真正作為中國基層社會治理的準則并不具有悠久的傳統(tǒng)，它只是在晚清以來才被提上日程。法治在被引入到中國近代社會之初被賦予了特定的歷史使命，即將法治視為育民救國的良藥。但是，陷于內(nèi)憂外患的晚清政府最后所抓的“救命稻草”并沒有挽回自己被終結(jié)的命運，晚清的法治實踐未取得預(yù)期的目標，晚清政府也在革命的炮火中被終結(jié)。對于戊戌變法的失敗，余英時先生在百年之后撰文指出，導(dǎo)致戊戌變法失敗的根本原因是“國家利益與王朝利益之間的沖突”；這似乎也扣合了錢穆先生對“清代部族政權(quán)”的分析，即滿清將部族政治置于國家政治之上，寧可放棄變法給國家?guī)淼睦嬉步^不肯犧牲“一族專政”。

民國初年頒行六法體系，亦指向強國育民，但法律實踐的效果卻又一次偏離了決策者的初衷。不僅宏觀的大陸法系的法律框架未能穩(wěn)固建立，而且微觀的法律實踐亦破壞了基層社會既有的秩序。后者有費孝通的文字為證：“在鄉(xiāng)間普通人還是怕打官司的，但是新的司法制度卻已推行下鄉(xiāng)了。那些不容于鄉(xiāng)土倫理的人物從此卻找到了一種新的保障。他們可以不服鄉(xiāng)間的調(diào)解而告到司法處去。當然，在理論上，這是好現(xiàn)象，因為這樣才能破壞原有的鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)，使中國能走上現(xiàn)代化的道路。但是事實上，到司法處去打官司的，正是那些鄉(xiāng)間所認為‘敗類’的人物。依著現(xiàn)行法去判決（且把貪污那一套除外），時?？梢院偷胤絺鹘y(tǒng)不合。鄉(xiāng)間認為壞的行為卻正可以是合法的行為，于是司法處在鄉(xiāng)下人的眼光中成了一個包庇作惡的機構(gòu)了。”

雖然費老認為，無視社會基礎(chǔ)差異的法律移植所帶來的后果只能是“法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊端都已先發(fā)生了”；但費老仍樂觀地認為，這種不適應(yīng)是中國現(xiàn)代化歷程中的必經(jīng)階段。他不僅不反對在鄉(xiāng)村社會引入法律，就像他不反對文字下鄉(xiāng)一樣，相反認為這是現(xiàn)代化的目標（預(yù)期）之一，他所強調(diào)的是需要對社會結(jié)構(gòu)和人的思想觀念進行一番相應(yīng)的改革。在此后的六十余年間，費老所描述的那個“熟人的社會”被歷史性地卷入到現(xiàn)代化洪流之中而發(fā)生了變化，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，人的思想觀念亦發(fā)生了改變。在此過程中，文字和司法也都下了鄉(xiāng)。

與文字的下鄉(xiāng)相比，法律下鄉(xiāng)雖然是晚了一點，但其對于農(nóng)村基層社會的影響卻是深遠的。法律下鄉(xiāng)不僅使“普法”的標語貼到了田間地頭，法律的機構(gòu)在鄉(xiāng)村駐扎了下來：派出所、法庭、司法所和法律服務(wù)所都在鄉(xiāng)村有了自己的轄區(qū)，公安、法官、司法助理員也都有了獨立的編制；更為關(guān)鍵的是，它開始使祖祖輩輩遠離法律的鄉(xiāng)民感受到了法律就在他們身邊。在湖北農(nóng)村做調(diào)查時，我聽到了一個關(guān)于偷魚賊的故事。這個故事本身并不復(fù)雜，但在當?shù)氐挠绊憛s不小。故事的主人公是一個趙姓村民，他承包了村外的魚塘用以養(yǎng)魚。一天晚上，鄰村的岳某到趙某魚塘偷魚，被看魚的趙某及其兄弟逮了個正著。趙家兄弟在證據(jù)確鑿的情況下，暴打岳某一頓后，將其放走。被打的岳某回家后，到醫(yī)院進行了簡單治療后，約集自己的兄弟與侄子，到趙某家中要求賠償，并揚言，趙某的行為已經(jīng)違反刑法，如果他報案，趙某將被判刑。趙某在咨詢了鎮(zhèn)司法所的工作人員后，得知確實如岳某所言，若岳某報案，依法趙某確實會受到處罰。鑒于“出錢免災(zāi)”的考慮，經(jīng)過中間人調(diào)解，趙某最終賠償了岳某醫(yī)藥費、營養(yǎng)費和誤工費。事后，趙某逢人就感慨：“早知如此，還不如就讓他把那點魚偷走算了，也不用背這個‘黑時’（倒大霉，吃大虧）?！贝謇锶艘埠芡橼w某，但很快村民就轉(zhuǎn)換話題，說這個社會怎么也不能違法。在當?shù)氐膫鹘y(tǒng)中，逮到強盜后，打一頓是常事，被打的強盜理屈，也沒有什么可委屈的。現(xiàn)在，岳某以法律為依據(jù)“要挾”趙某，除了暫時讓村民陷入了“秋菊的困惑”之外，也讓村民們知道法律在鄉(xiāng)村社會也是會發(fā)生作用的，自己隨時可能違法，同時也隨時可以用法律來進行自我保護。就這一故事而言，鄉(xiāng)村社會的研究者一般都不會覺得太新奇，因為它似乎是1940年代費孝通先生所講述的那個奸夫故事的翻版，但與費老所講述故事中村民們對送法下鄉(xiāng)“包庇”作惡者的強烈憤慨不同，這里村民的反應(yīng)要溫和得多，甚至他們認為“在任何情況下私自打人都是違法的”。人們對獲得法律保護的盜魚賊并沒有過多地指責，也未更多地責備司法對盜魚賊的保護，這種不同于研究者所預(yù)想的“淡定”從某種程度上或許預(yù)示著當下的鄉(xiāng)村社會已與外來法律實踐具有某種親和性。

對于一個諳熟鄉(xiāng)村社會行事規(guī)則的人而言，鄉(xiāng)村社會內(nèi)的為人處事有它自己的一套方式，這個方式常常被學(xué)者們稱之為“地方性規(guī)范”。與法律規(guī)則不同，地方性規(guī)范所形塑的是人們彼此之間有差別的行為圖式，即針對互動對象的不同而采取不同的行為，是“見人說人話，見鬼說鬼話”的靈活處理；而法律所形塑的則是一種普遍意義的行為圖式——法律面前人人平等，這種呆板的處事規(guī)則常常令行為者在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部遭到鄙夷。不論怎樣，國家總想推動法律在鄉(xiāng)村社會實踐，但當國家制訂出法律并試圖在鄉(xiāng)村推廣時，它確實面臨費老所預(yù)言的鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)村人思想觀念的不適用。有研究者將這種不適用視為是國家轉(zhuǎn)型過程中政府推動的國家成文法與地方社會既有習(xí)慣法之間的緊張，是國家推動的新“大傳統(tǒng)”與鄉(xiāng)村社會既存“小傳統(tǒng)”之間的不適。法學(xué)家通常將這種沖突與失序視為是不同法律文化之間的碰撞，認為“正式法所代表的是一套農(nóng)民所不熟悉的知識和規(guī)則，在很多情況下，它們與鄉(xiāng)土社會的生活邏輯并不一致”（克利福德·吉爾茲《地方性知識》）。從人類學(xué)的角度來看，這種外來法律與地方性知識之間的沖突與對抗是“法律的語言混亂”，并認為這種混亂是導(dǎo)致諸多第三世界秩序混亂的一個重要原因（朱曉陽《面向法律的語言混亂》）。我們必須看到，法律下鄉(xiāng)所帶來的“未被意料的后果”并不僅僅體現(xiàn)在國家法這一“大傳統(tǒng)”與地方規(guī)范“小傳統(tǒng)”之間的張力，更為重要的是法律下鄉(xiāng)后農(nóng)村基層開始出現(xiàn)“權(quán)利義務(wù)因鄉(xiāng)民們的‘自私自利’而不必須，維持秩序僅靠‘權(quán)利義務(wù)’而不可得”（亓同惠《共鳴下的傳統(tǒng)與傳統(tǒng)下的獨白》）的困境。如果說法律所規(guī)訓(xùn)的權(quán)利與義務(wù)是硬幣的一體兩面，那么當今諸多鄉(xiāng)民在接受法律賦予其權(quán)利的光環(huán)時，卻不愿承受法律規(guī)定其應(yīng)擔當?shù)牧x務(wù)。這種異化了的法律實踐正是“無功德法治”興起的一種彰顯。

通常而言，構(gòu)建普遍主義行為圖式的現(xiàn)代法律真正進入鄉(xiāng)村社會還只是近三十余年的事。它是如何進入鄉(xiāng)村社會，如何與地方性規(guī)范進行碰撞，這構(gòu)成了當下鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型在規(guī)則層面的景象，且亦是近三十年鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的本質(zhì)與內(nèi)核。只有把握了法律這一公共規(guī)則在鄉(xiāng)村社會治理實踐中的脈搏，才能深切理解基層治理的實踐形態(tài)，并由此切中當下鄉(xiāng)村治理困境的真正緣由。以往，人們過于強調(diào)外來規(guī)則與本土的地方性知識傳統(tǒng)之間的沖突，并將其視為地方社會失序的重要原因，這一分析路徑主要是基于一種廣泛認可的見解：對規(guī)則的認同是依照規(guī)則實踐的前提，而外在的規(guī)則由于缺乏特定的社會基礎(chǔ)與文化基礎(chǔ)很難為本土的民眾所認同。這種分析在強調(diào)結(jié)構(gòu)對個體行為約制能力時，常常忽視了國家推動的制度變遷對社會生活的影響，同時基層政府在地方秩序維系中的能動性也很少獲得學(xué)術(shù)界的重視。正是因為如此，或許我們有必要先從國家推動的法律下鄉(xiāng)來勾畫國家轉(zhuǎn)型過程中所推進的新的治理技術(shù)，以及這種治理技術(shù)在鄉(xiāng)村社會的實踐形態(tài)和“未被意料的后果”。

二

晚近的普法進行短期的溯源則必然要提及1970年代末的“法制建設(shè)”。雖然這一時期的“法制建設(shè)”傳承著晚清至民國以降百年中國“法制建國”的宏愿，但正如許章潤所說，1970年代末啟動的“法制建設(shè)”與后者的“工具性托付”有所差異，前者“強烈的”工具性托付依循的是“穩(wěn)定”與“發(fā)展”這一主軸，而以“穩(wěn)定”為第一要義，主要表現(xiàn)為穩(wěn)定社會秩序、重構(gòu)政制、維續(xù)政體、有效保障經(jīng)濟建設(shè)等指標。這種法制建設(shè)的訴求不僅源于“十年動亂”之后時人對安定和平的渴求與期盼，同時也是對國家權(quán)力逐步退出人們生產(chǎn)生活后社會失序局勢下對新秩序的希冀。

在農(nóng)村，當人民公社體制逐漸退出鄉(xiāng)民的生產(chǎn)生活后，鄉(xiāng)民一下子“自由”了，村社干部不再干涉鄉(xiāng)民家庭內(nèi)部的事務(wù)，鄉(xiāng)民在生產(chǎn)與生活的安排上重新?lián)碛辛俗约旱臎Q策權(quán)。同時，無論是在時間還是在空間上，鄉(xiāng)民的身體都得以從土地上獲得釋放。分田到戶的制度變遷在刺激鄉(xiāng)民生產(chǎn)積極性的同時，亦使得農(nóng)村剩余勞動力的問題隨之呈現(xiàn)出來。農(nóng)村中一些十八九歲和二十出頭的年輕人，由于其父母能夠完全承擔農(nóng)業(yè)勞動，這一些人首先從土地中解放出來。這些“游手好閑”的青年開始在鄉(xiāng)村之中“游蕩”，他們偷雞摸狗、爭勇斗狠，成為了鄉(xiāng)村社會之中無人敢惹的人群。在這種背景下，農(nóng)村社會的治安狀況急劇下滑，小偷小摸現(xiàn)象大幅度增加，打架斗毆的治安事件層出不窮。這些鄉(xiāng)村“游蕩”的年輕伢不愿意種地，又沒有其他的營生手段，三五成群地整天在鄉(xiāng)間晃蕩。與一般盜賊私密地進行偷盜不同，他們“三五個人走在路上，看到有幾只雞，他們就敢直接打了提走”。除了小偷小摸之外，更為囂張的則是明搶。他們公開地在國道、省道上攔路搶劫。如果說，私密的偷竊尚表明偷竊者明知自己的行為“見不得人”，而存在一定的懼怕心理；那么公開的搶劫則表明他們畏懼心理的喪失。相較于偷竊，后者對于鄉(xiāng)民心靈的震撼更為劇烈。一位農(nóng)村婦女曾向我講述，1982年底的一個晚上，她聽見強盜在偷她的雞，但她和丈夫都不敢起來抓強盜，害怕變偷為搶的強盜會傷害自己，直到確信強盜已經(jīng)走遠后，她才和丈夫起來檢查雞籠。

就全國而言，在1980年代初，全國的犯罪率出乎意料地增長。以1978年54.8萬起為基數(shù)，刑事案件平均每年增加十萬多起；到1981年時，全國的刑事立案達89萬余起，發(fā)案率高達8.9/10000，這個數(shù)字已經(jīng)接近解放初期的水平。不僅如此，一些新中國成立以來從未發(fā)生過的特大惡性案件也出現(xiàn)了。1980年1月殺害民警的“濱江路事件”、10月北京火車站的爆炸案，1981年4月北京的女中學(xué)生被猥褻事件，1983年6月呼倫貝爾盟的“六·一六”特大兇殺案等犯罪事件“井噴”而出。時任中顧委主任的鄧小平稱，“刑事案件、惡性案件大幅度增加，這種情況很不得人心。幾年了，這股風(fēng)不但沒有壓下去，反而發(fā)展了”。為了遏制這種風(fēng)氣的蔓延，鄧小平指出：“可以組織一次、二次、三次嚴厲打擊刑事犯罪活動的戰(zhàn)役……一次戰(zhàn)役打擊他一大批，就這么干下去?！?/p>

農(nóng)村社會中惡性事件的“井噴”令人們感到暴力威脅的時時存在，這一時期的鄉(xiāng)民感到很沒有安全感，“總覺得到處都是壞人”。人們迫切地希望政府能夠出面制止這一局面。從這一個意義上講，中央推行的“嚴打”不僅是國家順應(yīng)民意的一場社會治理運動，同時也是國家進一步確立自己政權(quán)合法性的治理實踐。面對全國范圍的社會失序，中共中央最終痛下決心進行整頓，中央于1983年遂即出臺“嚴打”政策。就在這一年，中共中央作出《關(guān)于嚴厲打擊刑事犯罪活動的決定》，隨后全國人大常委發(fā)布《關(guān)于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》和《關(guān)于嚴懲嚴重破壞經(jīng)濟罪犯的決定》。在這次聲勢浩大的“嚴打”過程中，其所打擊的主要是危害社會穩(wěn)定的嚴重犯罪，即“嚴打”主要針對七類犯罪分子：流氓團伙分子，流竄作案分子，殺人犯、放火犯、爆炸犯、投毒犯、強奸犯、搶劫犯、重大盜竊犯，拐賣婦女兒童罪、引誘、容留、強迫婦女賣淫罪，有現(xiàn)行破壞活動的反動會道門分子，勞改逃跑犯、重新犯罪的勞改釋放分子，現(xiàn)行反革命分子。這種打擊對象的選擇與確定，主要是因為這些犯罪對鄉(xiāng)民的安全感產(chǎn)生了極大的沖擊，而“嚴打”正是要消除這些犯罪分子對農(nóng)村社會的消極影響。當中央“嚴打”的號角吹響后，各地紛紛配合中央的行動，召集地方職能部門召開政法工作緊急會議，傳達貫徹中央的嚴打精神，并研究部署全縣范圍內(nèi)的“從重從快”嚴厲打擊刑事犯罪分子的統(tǒng)一行動。此一時期，農(nóng)村基層干部獲得了上級的“尚方寶劍”，遂將正義之劍指向了鄉(xiāng)間的越軌者，在此期間發(fā)生的治安事件都被干脆利落地處理。按基層干部的說法，“‘嚴打’時，你只要做了五分錢的撇事，就能給你把材料整出來”。為了徹底地打擊各種犯罪和治安事件，農(nóng)村基層政府充分動員各村進行舉報。只要村里舉報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所就出警?！耙话愕男⊥敌∶甲ミM入（看守所）關(guān)十五天以下的拘留。”對于經(jīng)歷過這一時期的民眾而言，“嚴打”留給他們的深刻記憶不僅包括這一時期對案件的處理迅速，同時也包括此時“從重從嚴”的處罰給予存在僥幸心理的社會越軌者以極大的威懾。在此一時期舉行的公判大會上，公安機關(guān)在數(shù)落每一個犯罪分子的罪行之后，總是要補充一句“不殺不足以平民憤”?！懊駪崱本褪欠缸锓肿拥男袨閷θ藗冃睦碓斐傻目謶?，“嚴打”所采取的“從重從嚴”不單是一種人們“恐懼”心理的釋放，同時也可以看作是人們對犯罪分子的一種“報復(fù)”。這種報復(fù)性的處罰本身是以法律的方式實踐著對法律的背離：它依照法律的相關(guān)規(guī)定進行審判，但較之正常的審判，它更重、更嚴。

“嚴打”期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了對所發(fā)生的犯罪進行“從重從嚴”的處罰外，各村還組織了“法治學(xué)習(xí)班”，將村中游手好閑、喜歡打架滋事的青少年組織到村里學(xué)習(xí)法律。在學(xué)習(xí)班中，這些青年需要學(xué)習(xí)《刑法》和《治安管理處罰條例》等法律知識，同時他們也必須寫自己的思想認識和檢討。雖然學(xué)習(xí)班強制學(xué)習(xí)者進行思想反思、認識錯誤的方式明顯是集體化時期批斗技術(shù)的遺留；但這一技術(shù)在與拘留、公判等“嚴打”時的其他技術(shù)配合實踐時，其本質(zhì)上已區(qū)別于集體化時期的批斗，因為集體化的批斗是以意識形態(tài)的標尺洞察越軌者的身體與實踐，而此時學(xué)習(xí)班的反思則是試圖依托法律來穿透他們的靈魂。

“嚴打”是國家以運動的形式進行的治理實踐，在這一過程中，法律以非常規(guī)性的方式進入鄉(xiāng)村社會?！皣来颉弊鳛橐环N“運動式治理”技術(shù)的運用，是在國家治理資源匱缺導(dǎo)致常規(guī)化治安治理體系運作失靈的情況下，以黨在革命戰(zhàn)爭年代獲取的強大政治合法性為基礎(chǔ)和依托，發(fā)動群眾，在政治動員中集中與組織社會資源以達成國家的治理任務(wù)。但與傳統(tǒng)社會主義時期的“批斗會”等運動式治理實踐相比，“嚴打”所依托的準則是有所不同的，即雖然在這一過程中國家對于階級劃分的思想仍然有所遺留，但“嚴打”基本上依托法律的準則，以法律的名義進行審判與處罰。與此后送法下鄉(xiāng)過程相比，此時的法律進場帶有明顯的非常規(guī)性，這不僅體現(xiàn)在其依托于“嚴打”這一運動的、非常態(tài)的治理實踐而發(fā)生，而且體現(xiàn)在其以公判大會此類劇場化的治理形態(tài)而實現(xiàn)“在場”。法律的這一非常規(guī)性進場顯然是背離于法律自身實踐的理性。直到“嚴打”結(jié)束，國家推進普法教育，法律才以法律的理性面目進入鄉(xiāng)村。

雖然“嚴打”的治理績效是可觀的，但其所需動員的組織資源與社會資源卻是十分龐大的，因為這一治理手段在本質(zhì)上悖逆于法治。當國家對社會的法治試圖告別“嚴打”這一運動式治理方式時，它必須建立一種長效的治理機制，由此全國范圍內(nèi)的普法教育應(yīng)運而生。為此，普法并不是普通的宣傳教育工作，而是一項重要的政治工作，它是國家旨在通過法律知識的宣傳與普及來實現(xiàn)對民眾的社會教育與社會治理。1986年中共中央和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》的通知。各地紛紛成立普法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室歸屬司法系統(tǒng)管理，從政法系統(tǒng)有關(guān)單位抽調(diào)人員組建辦公室，在轄區(qū)范圍內(nèi)開展普法宣傳教育工作。如果說“嚴打”時法律主要的治理對象是犯罪分子，因而令村民們覺得法律距普通人的生活較為遙遠；那么1986年中央推動的“普法”教育，則是試圖讓法律進入到每一個普通人的正常生活之中，令每一個鄉(xiāng)民都能“學(xué)法、用法、守法”，從而使法律實現(xiàn)對普通人的治理。

在“一五”普法期間，宣傳的主要是“九法一例”，即《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《經(jīng)濟合同法》、《婚姻法》、《繼承法》、《民事訴訟法（試行）》、《兵役法》、《民族區(qū)域自治法》和《治安管理處罰條例》。為了完成普法工作的達標，基層司法工作人員入村進校，通過舉辦法制講習(xí)班、發(fā)放法制資料以及印刷法制標語進行各種形式的法制宣傳。普法工作主要針對的是普通鄉(xiāng)民，希望鄉(xiāng)民通過學(xué)習(xí)法律，樹立法律觀念，學(xué)會依法辦事。雖然這一時期全國農(nóng)村開始的“普法”教育工作是直接源于當年中共中央和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》的通知，但對于農(nóng)村基層而言，“普法”教育工作至少是有助于解決當時在鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的一些困境。這也就構(gòu)成了農(nóng)村“普法”實踐的社會基礎(chǔ)。在分田到戶之后，鄉(xiāng)民重新返回到以家戶為基本單位的生產(chǎn)與生活之中。當集體解體，農(nóng)戶作為一個相對獨立的利益體存在時，彼此之間利益的沖突變得顯而易見?！捌辗ā惫ぷ骺陀^上正是面對這一局面，教育鄉(xiāng)民要學(xué)法、守法，并按照法律來處理這些糾紛。因為分田到戶之后，鄉(xiāng)民之間的糾紛急劇增加，而村干部不愿再介入到“費力不討好”的糾紛調(diào)解之中。對此，干部指責鄉(xiāng)民目光狹隘、缺乏集體觀念，鄉(xiāng)民指責村干部無所作為。這兩種不同的聲音，背后卻反應(yīng)了一個共同的事實，即在集體化之后，鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)與規(guī)范都發(fā)生了一定的變化。而“普法”所帶來的法律，正是在這一背景之下，才成為一種鄉(xiāng)村治理的規(guī)則獲得鄉(xiāng)村社會的重視。如果我們把國家的“普法”視為一種“知識作為規(guī)范的權(quán)力”（強世功《懲罰與法治：當代法治的興起》）的實踐，那么這種權(quán)力實踐之所以成為可能，則必須依賴于鄉(xiāng)民自己能夠?qū)W法、懂法和守法，進而促使這種“知識作為規(guī)范的權(quán)力”得以實踐。而1980年代，農(nóng)村基層的“普法”工作基本上是依托村干部來進行落實。在大集體時代成長起來的村干部集體觀念和責任意識尚存，這有利于“普法”工作的順利開展。通過這些村干部，法律真正成為教育村民的一種工具。

當“一五”普法結(jié)束之后，第三次全國法制宣傳教育工作會議又提出“二五”普法規(guī)劃草案。與“一五”普法不同，“二五”普法要求不同的對象要學(xué)習(xí)對應(yīng)的專業(yè)法知識，將法律知識運用到實際工作中去。如此，各地農(nóng)村基層的普法實踐方案中，對鄉(xiāng)村企業(yè)進行法律宣傳與法律教育成為其“二五”普法工作的主要內(nèi)容。

總之，當人民公社解體，國家權(quán)力開始逐漸從村莊撤離之時，國家則試圖通過法制這一路徑來理順鄉(xiāng)村社會的一系列關(guān)系，推動鄉(xiāng)民學(xué)法、懂法和守法，同時要求鄉(xiāng)村干部依法辦事。但總體而言，從1980年代中期到1990年代中期，國家推進的“一普”、“二普”主要是側(cè)重對鄉(xiāng)民的治理，即以法律作為準繩來規(guī)范鄉(xiāng)民的行為、處理與協(xié)調(diào)鄉(xiāng)民之間的各種關(guān)系。雖然兩期“普法”對鄉(xiāng)村干部的實踐亦提出了依法辦事的要求，但法律賦予鄉(xiāng)村干部的權(quán)力要比中央對基層干部行為實踐的約束強得多。其中最為直接的表現(xiàn)就是法律賦予了基層政府可以動用制度性的暴力（如法院、派出所等）來完成稅費征收、計劃生育工作的落實等鄉(xiāng)村工作。因此，當法律成為一種治理手段時，法律治理化的特征就表現(xiàn)得尤為突出，基層司法作為一個治理機構(gòu)，其在整個法律體系中的作用首先就是要解決無法用形式理性解決的實質(zhì)理性問題，即治理問題。法律進入治理邏輯之后，其對于程序正義的追求就讓位于對結(jié)果的強調(diào)，以結(jié)果為取向的擺平邏輯便充斥著基層司法的運作。這種局面在1990年代中后期開始，逐漸有所變化。

1996年中央推動實施“在全國范圍內(nèi)開展法制宣傳教育的第三個五年規(guī)劃”之后，又提出了“依法治國”的口號。國家的政策再次推動了地方法治化的進程。雖然教育鄉(xiāng)民學(xué)法、知法、懂法、守法仍然是“三五”及其此后普法的重要內(nèi)容，但“一五”、“二五”的普法主要教育的是鄉(xiāng)民和農(nóng)村的經(jīng)紀人，從“三五”普法開始，就開始教育基層干部要學(xué)習(xí)法律，依照法律來治理基層政府了。自“三五”普法開始，法律對基層政權(quán)行政和治理工作的約束確實越來越強。從“三五”普法開始，中央政府就開始加強對基層政府行政行為的“合法律性”規(guī)范。這使得農(nóng)村基層政府在此后的普法工作中制定了更多約束自己行為的規(guī)則，使自己的行為符合法律規(guī)范。對于農(nóng)村基層干部而言，他們最為明顯的感受就是在農(nóng)業(yè)稅費征收過程中他們已經(jīng)沒有強制性辦法了。在1996年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)與村組干部一起落實稅費征收任務(wù)時，若遇到拒交農(nóng)業(yè)稅費的“釘子戶”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部便可以動用派出所的力量來進行“威脅”和“拔釘子”。而1996年開始，在“依法治國”的政策下，國家開始逐步規(guī)范稅費征收手段。1996年，在國家發(fā)布的減輕農(nóng)民負擔的13條規(guī)定中，明確提出“嚴禁動用專政工具和手段向農(nóng)民收取錢物”。如此，司法力量在退出稅費征收的同時，亦束縛了鄉(xiāng)村干部以法律的名義對“釘子戶”進行處罰的“權(quán)力”。

迫使農(nóng)村基層政府遵循法律規(guī)范治理的壓力部分是來自國家頒布的《關(guān)于全面推進依法行政的決定》以及后來頒布了《全面推進依法行政實施綱要》。1999年，國務(wù)院頒布實施《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，開始實施執(zhí)法“四制”，即責任制、錯案過錯追究制、公示制、督察制。這一系列制度的實施，表明國家不僅重視基層政府治理的結(jié)果，同時亦加強了基層政府完成治理任務(wù)的技術(shù)手段控制，這種行政問責制將基層政府的治理行為規(guī)訓(xùn)在法律的范圍之內(nèi)。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話說，“以前做什么事，只要達到效果就行了，就能出政績；現(xiàn)在不行了，做事要講規(guī)則，要合法，否則要追究責任。”以農(nóng)業(yè)稅費的征收為例，在此之前，國家只需要按照任務(wù)目標收取稅收即可，其以“目標責任管理制”的形式建立一套在行政發(fā)包和晉升競爭基礎(chǔ)上的“政治錦標賽機制”。鄉(xiāng)村干部只要能收取責任目標和工作指標所規(guī)定的任務(wù)，或高于規(guī)定的目標，其就能通過指標的勝出而獲得晉升的機會與政治資源。而問責制則將鄉(xiāng)村干部的稅費征收限定在法律的規(guī)定范圍內(nèi)，同時將群體性事件、惡性事件的發(fā)生等一系列事件列為否決其工作的指標，如若發(fā)生上述事件，鄉(xiāng)村干部則可能導(dǎo)致職位不保。這種問責制的運作邏輯不同于政治錦標賽而更像政治淘汰賽。當這種政治淘汰賽機制被引入到行政實踐中時，基層政府在治理過程中日漸強調(diào)對規(guī)范的遵循。

“三五”普法的這一邏輯在“四五”普法時得到明顯的體現(xiàn)。許多農(nóng)村將“四五”普法的工作重點定位在機關(guān)干部學(xué)法、用法及依法行政。就“四五”普法工作而言，農(nóng)村基層主要強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)行政行為的符合法律性?！拔逦濉逼辗ɡ^續(xù)延續(xù)了“三五”普法以降的“法律規(guī)訓(xùn)行政”邏輯，強調(diào)行政部門需要不斷加強相關(guān)法律的學(xué)習(xí)，以此來推動行政行為的規(guī)范化。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責檔案工作二十余年的干部在學(xué)習(xí)《檔案“五五”普法基礎(chǔ)讀本》后的思想?yún)R報中即提到“通過學(xué)習(xí)法律，我對檔案這項工作越來越有較深刻的認識了”。

“依法行政”使得法律嵌入到行政過程中，實現(xiàn)了法律對行政的治理，形成治理的法律化，即治理以符合法律的形式來展開。治理的法律化雖然與法律的治理化有內(nèi)在的聯(lián)系，但二者的邏輯卻是有所不同：法律的治理化是法律以治理的目的而實踐，其遵循的是擺平邏輯，強調(diào)治理的結(jié)果（實質(zhì)正義）；而治理的法律化則是以行政的方式展開實踐，其遵循的是程序邏輯，強調(diào)的是治理過程（程序正義）。這種轉(zhuǎn)變所帶來的一個“未被意料的后果”（吉登斯語）就是，當“法律治理行政”使得基層政府只能以法律的方式，來進行鄉(xiāng)村治理實踐，其無法面對不守法的“釘子戶”，對此基層政府只能是束手無策。由此，缺失治理權(quán)力的基層政府只能是陷入到“單向度的治理法律化”狀態(tài)之中。當法律主要被用以治理行政時，基層政府只能依照合法律性的方式來實踐。但由于“維穩(wěn)”、“促和諧”等政治壓力的考量，基層政府在面對處于違法邊緣的“釘子戶”時，沒有任何強制性的措施來確保更大范圍的利益獲得保障以及公平的規(guī)則得以實踐。

法律作為一種公共規(guī)則，其產(chǎn)生之初衷就是要調(diào)整和規(guī)訓(xùn)行為主體之間的行為，使不同的行為主體能夠在一個共識的行為框架中展開互動，以形成大家能夠接納的社會秩序。就中國社會而言，特別是近三十年，法律的出現(xiàn)與運用是同治理問題相聯(lián)系的，這亦是中國普法的最為重要的功能之一。當法治更多地體現(xiàn)為一種國家治理技術(shù)時，其開始背離法律本質(zhì)的程序主義與正義宣言。法治與治理的結(jié)合使得法治自身的演變服從于治理的嬗變，當國家的治理目標發(fā)生變遷時，法治的內(nèi)涵與功能亦隨之而發(fā)生變化，法律這一公共規(guī)則所試圖形塑的行為主體之間的普遍主義關(guān)系以及責權(quán)對等的行為圖式卻在普法實踐中為治理的話語所湮沒。

三

傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的秩序是通過費孝通所說的“禮治”來進行實現(xiàn)的。“禮治”本身也是“規(guī)則之治”，即生活在鄉(xiāng)土社會之中的人民都從禮俗來行為，這個禮俗規(guī)則的習(xí)得并不需要像法律下鄉(xiāng)那樣進行“普法”，它內(nèi)化于鄉(xiāng)民的生活之中。鄉(xiāng)民由于“生于斯、長于斯”而對于這些規(guī)則從小就熟悉，不問理由而認為是當然的。當長期的教育與社會化逐漸將禮俗規(guī)則化約成內(nèi)在的習(xí)慣時，維持鄉(xiāng)村社會秩序就不再需要身外的權(quán)力鉗制，而僅僅需要良心的約束。任何一個社會都免不了有越軌者、有邊緣群體，這些群體的行為往往會挑戰(zhàn)和踐踏大家業(yè)已形成的“共識”。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會也不例外，但鄉(xiāng)村社會內(nèi)部自有一套約束與懲罰機制?！巴倌亲友退廊恕保m然有些夸張，但確實是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部懲戒機制的真實寫照，甚至讓越軌者“生不如死”。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會是一個不流動的社會，大家祖祖輩輩都聚居在一起，一個人越軌，踐踏了鄉(xiāng)民共識的禮俗，傷及了村社的集體情感，他的家人可能都會受到他人的鄙夷，幾代人都可能在村社中抬不起頭來。這就構(gòu)成了社區(qū)內(nèi)有別于法律的懲戒約束。在這種約束背后，可以窺見，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部存在著既有的道德觀與是非觀，即什么是對的，什么是錯的。一個人雖然可以不大富大貴，但為人處事必須對得起天地良心。在村社中，窮者有窮者的操守，富者有富者的道義，富者據(jù)富而不承擔相應(yīng)的社區(qū)責任那便會落得“為富不仁”的罵名。

自中華帝國晚期開始，國家即開始推動法律規(guī)則在鄉(xiāng)村社會的實踐。此一時期國家推行的法律并不是大清律例之類的法令，而是西洋引入的法律體系。外來的法律在國家自上而下的推行中，本身就承載著不同于西洋國家語境的歷史使命，即在建設(shè)現(xiàn)代民族國家的基礎(chǔ)上“實現(xiàn)中華文明的復(fù)興和國族的繁榮富強，同時建構(gòu)優(yōu)良政體，形成現(xiàn)代性的民族國家法權(quán)體系，使中華民族蔚為成熟的政治國族，進拓全球正義與人類的永久和平，而一以我民族國家的自立自強為期，維新維盛為務(wù)”。（許章潤《中國的法治主義：背景分析（下）》）西洋法律準則與中國禮俗規(guī)則雖然可以簡化為“法”與“情理”的區(qū)別，但無論是法還是情理都必須為鄉(xiāng)民真正認可之后才能夠內(nèi)化為約束自身行為的準則。這正像法學(xué)家哈羅德·伯爾曼所言的那樣——“法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)”。所以，前文所講的那個偷魚賊的故事，并不是鄉(xiāng)村內(nèi)部的理出了問題，而是鄉(xiāng)村社會的人出了問題——他知道法律賦予了自己免受私人“執(zhí)法”的權(quán)利，但忘了自己盜賊本身的道德不恥。

雖然在新中國的前三十年，國家以政制替代法制實現(xiàn)著社會的整合與治理，但這種運用蠻力的治理方式在浪費大量人力物力的同時，亦為自己樹立了諸多的反對者。在撥亂反正之后，國家將主要的精力與資源從“斗爭”轉(zhuǎn)向“建設(shè)”，為了“團結(jié)一切可以團結(jié)的力量”，法治作為新的隱蔽而又節(jié)省的治理手段被啟用，法律現(xiàn)代化亦成為中國社會三十年最響亮的口號之一。1980年代農(nóng)村開啟的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為特征的農(nóng)村改革，使得國家將合同以及合同背后的法律規(guī)范引入到鄉(xiāng)村社會的治理過程中。

與西方的法律現(xiàn)代性旨在解決共和傳統(tǒng)中政府腐敗的問題以及市民社會的興起導(dǎo)致的民主政治問題和防止國家過度治理的問題中走向法治的道路不同，中國法律的現(xiàn)代性首先是為中國社會、經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展保駕護航，完成以國家現(xiàn)代化為目標的治理問題。因此，當全社會在1980年代初出現(xiàn)社會治安混亂的時候，國家便著手推進比照法律從重從嚴地“嚴打”。當“嚴打”喧囂過后，國家開始啟用常規(guī)化的“法治”，即國家通過自上而下推動普法教育，試圖以法制教育宣傳來實現(xiàn)全社會成員自覺學(xué)法、知法、懂法和守法，以此來實現(xiàn)良好社會秩序的形成。在1990年代中期之前，國家在鄉(xiāng)村推行的普法教育是多層面的，既對鄉(xiāng)民有法制宣傳，亦對鄉(xiāng)村干部有執(zhí)法要求。在這一時期，普法實踐主要體現(xiàn)出對鄉(xiāng)民守法的強調(diào)，要求鄉(xiāng)民按照法律規(guī)范行事，執(zhí)行國家的稅收政策和計劃生育政策。由于在普法中對鄉(xiāng)民側(cè)重強調(diào)其守法，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則要求“執(zhí)法必嚴、違法必究”。因此在“壓力型體制”之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有約制鄉(xiāng)民的動力，亦有約制鄉(xiāng)民的權(quán)力。鄉(xiāng)村兩級在治理鄉(xiāng)村社會時擁有充分的主動權(quán)。在1990年代中期之后（即從“三五”普法開始），國家政權(quán)便開始加大對基層政府執(zhí)政行為的約制以及對鄉(xiāng)村干部的治理，相反，村民逐漸從治理的視野中消逝，普法最終對于鄉(xiāng)民而言只是被告之有何種權(quán)利。這種治理技術(shù)的變化在消解基層政府及其代理人的權(quán)威時，鄉(xiāng)村兩級一方面喪失了對鄉(xiāng)民拖欠農(nóng)業(yè)稅費以及違背計劃生育等“不守法”行為的強制約制力與處罰權(quán)，另一方面也失去了鄉(xiāng)村社會主持“正義”的能力。這種法治建設(shè)“意外的后果”便是，法律在約束了基層執(zhí)法能力和治理能力時，卻無法促使實現(xiàn)鄉(xiāng)民的自我守法實踐。

三十年間，中國普法的實踐展現(xiàn)出了一幅別樣的景觀，它偏離了政策規(guī)劃者的預(yù)期，也突破了法律制定者的想象——國家政權(quán)近三十年間在逐步對村民賦權(quán)的同時，卻缺失了對其義務(wù)的強調(diào)；市場主義與商品經(jīng)濟在伴隨著私人生活發(fā)生轉(zhuǎn)型之時，使其變成“自我中心主義的無公德的個人”，為了追求個人的利益而引入外來的公共規(guī)則，哪怕這種謀利行為有悖于村社內(nèi)的道義倫理。如果說法律精神也是一種公德的話，我們不禁擔憂，“無公德的法治化”正在興起？！

狄金華，學(xué)者，現(xiàn)居武漢。曾在本刊發(fā)表文章《一路鄉(xiāng)建》、《艾滋病的社會癥候》。