李海迪

摘? 要：我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足、供給失衡以及供給效率低等問題都會(huì)阻礙新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，破壞城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。通過研究分析認(rèn)為可以通過加大投入，完善供給體系、決策體系和監(jiān)督管理機(jī)制等方法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;公共產(chǎn)品;供給;江蘇

所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品，就是相對于農(nóng)民或其家庭自己消費(fèi)的私人產(chǎn)品而言的，是在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)村社會(huì)的公共需要，具有非排他性和非競爭性的物品或服務(wù)。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵。

根據(jù)非排他性和非競爭性的程度，農(nóng)村公共產(chǎn)品可以分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品、農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村純公共產(chǎn)品包括農(nóng)村公共安全服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)教育、大江大河的治理等。根據(jù)公共性的強(qiáng)弱，農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品可劃分為三種：一是公共性較強(qiáng)的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生等。二是一般的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村文化娛樂設(shè)施等。三是私人性較強(qiáng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如水電供應(yīng)、農(nóng)村電信、有線電視網(wǎng)絡(luò)等。農(nóng)村公共產(chǎn)品對于提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)民生活水平、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展具有重要作用，而且在一定程度上能夠維護(hù)農(nóng)村社會(huì)安定，有利于國家安全。

一、供給現(xiàn)狀

江蘇省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給經(jīng)歷了人民公社時(shí)期、家庭承包責(zé)任制時(shí)期、稅費(fèi)制度改革后三大階段，各時(shí)期分別有不同的特點(diǎn)，在需求表達(dá)機(jī)制、供給決策機(jī)制、籌資方式、生產(chǎn)與管理制度等方面都存在一定的差異。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，江蘇省政府不斷加大“三農(nóng)”投入力度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，積極促進(jìn)農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過多年的努力，江蘇省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況得到很大的改善。

二、存在問題

（一）供給不足。無論是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生，還是社會(huì)福利事業(yè)，都存在供給不足現(xiàn)象。雖然實(shí)現(xiàn)了村村通公路，但仍有部分農(nóng)村道路路面材料的沙石或者磚、板等，給農(nóng)民帶來很多不便，而且大部分農(nóng)村的主要道路沒安裝路燈。水利設(shè)施也有待完善，目前的灌溉設(shè)施仍不能有效灌溉防旱，不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。另外，由于各種經(jīng)費(fèi)投入不足，農(nóng)民受教育年限短，農(nóng)民的文化娛樂需求不能得到滿足，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率也很低。

（二）供給結(jié)構(gòu)失衡。目前我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍是“自上而下”供給機(jī)制，地方政府很少顧及農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真正需求，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)不十分合理。

（三）供給的不公平性。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)發(fā)展差異的制約，公共產(chǎn)品的供給存在較大不公平性，不僅城市和農(nóng)村之間存在不公平性，不同地區(qū)農(nóng)村之間也存在不公平性。

三、存在問題的原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元制度的影響。造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的根本原因是我國二元經(jīng)濟(jì)制度。建國以來國家實(shí)行重工業(yè)而輕農(nóng)業(yè)、重城市而輕鄉(xiāng)村的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，形成了典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長期被排斥在國家財(cái)政之外，導(dǎo)致供給不足，農(nóng)村和城市公共產(chǎn)品供給的差距越來越大。

（二）農(nóng)村公共資金不足。導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的直接原因是公共資金不足，由于缺乏投資，農(nóng)村很多公共項(xiàng)目都無法進(jìn)行，公共設(shè)施難以建起來。

（三）供給機(jī)制的缺陷。目前，我國大部分農(nóng)村還沿襲著自上而下的決策機(jī)制，江蘇省也不例外。蘇南農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，村民自治組織健全，村民能充分表達(dá)自己的需求，利益訴求機(jī)制通暢，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目修建能體現(xiàn)民意，決策民主、透明。而蘇北地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目修建是在“村村通達(dá)工程、道路硬化工程”的口號(hào)下進(jìn)行的。項(xiàng)目并不能反映出村民最真實(shí)、最迫切的需要，決策權(quán)掌握在政府或村干部手中。這種自上而下的決策機(jī)制必將導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，公共產(chǎn)品供需脫節(jié)。

（四）供給過程缺乏有效監(jiān)督。由于公共資金比較分散，監(jiān)督難度較大，不健全的監(jiān)督體系必然會(huì)導(dǎo)致公共資源的利用不合理，從而出現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體不足和結(jié)構(gòu)不平衡。在實(shí)際的管理和使用的過程中，問題表現(xiàn)在資金使用非透明化、公共支出沒有編制預(yù)算、財(cái)務(wù)制度不合理三個(gè)方面。

四、實(shí)現(xiàn)江蘇省農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的建議

（一）加大公共投入。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足現(xiàn)象，根本原因是國家財(cái)政長期投入不足，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公共財(cái)政嚴(yán)重缺乏。結(jié)合江蘇省的現(xiàn)實(shí)狀況，增加公共財(cái)政投入力度、穩(wěn)定財(cái)政來源是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的主要來源。同時(shí)，擴(kuò)大籌資渠道，依據(jù)公共產(chǎn)品的層次和特性，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、第三部門四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體結(jié)構(gòu)。

（二）建立城鄉(xiāng)一體化的供給體系。農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民作為弱勢群體在市場經(jīng)濟(jì)條件下處于十分不利的地位。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上應(yīng)改變重城市輕農(nóng)村的財(cái)政支出政策，堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等原則，向城市和農(nóng)村提供大致均衡的公共產(chǎn)品，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向，加快推進(jìn)公共產(chǎn)品供給體制和制度的改革和完善，逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的公共產(chǎn)品供給籌資制度，以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，縮短城鄉(xiāng)差距。

（三）建立有效的供給決策機(jī)制。對于農(nóng)村公共產(chǎn)品來說，農(nóng)民是最直接的使用者，也是受益者，所以在決定這些公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量時(shí)，農(nóng)民應(yīng)該是決策者之一。因此，決策機(jī)制建設(shè)應(yīng)該和農(nóng)村基層民主制度建設(shè)統(tǒng)一起來，以民主制度的發(fā)展推進(jìn)農(nóng)民參與的深化和制度化，為公共產(chǎn)品供給決策制度民主化創(chuàng)造條件。一方面應(yīng)當(dāng)推進(jìn)基層民主制度的發(fā)展，應(yīng)在建立、完善村民委員會(huì)和縣、鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上，讓受益人直接參與到受益項(xiàng)目的決策過程中。在具體做法上也可以采用直接民主與代議民主相結(jié)合的靈活方法，如在自然村可以實(shí)行直接民主，全體村民進(jìn)行投票，按多數(shù)原則確定出本村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的方案。在鄉(xiāng)一級(jí)可以實(shí)行代議民主制，由各村的代表共同決定最后的方案，從而有效地反映農(nóng)民的需求，消除單純依靠政府決策的偏差。同時(shí)，要提高農(nóng)民文化修養(yǎng)，增強(qiáng)其參政能力。

（四）健全監(jiān)督管理機(jī)制。監(jiān)管機(jī)制是公共產(chǎn)品供給制度的保障，需構(gòu)建“統(tǒng)籌規(guī)范+全方位監(jiān)督+績效考核”型的監(jiān)管機(jī)制。建立績效評(píng)價(jià)體系和考核機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)投資效益。加大支農(nóng)資金監(jiān)管力度，充分發(fā)揮各級(jí)監(jiān)督檢查作用，確保公共資源合理利用;強(qiáng)化財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督作用，組織重點(diǎn)抽查、專項(xiàng)稽查、財(cái)務(wù)自查等靈活多樣的方法強(qiáng)化外部監(jiān)督，積極引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，增加公共產(chǎn)品供給的透明度;實(shí)行政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，定期向群眾公布收支情況，提高農(nóng)民監(jiān)督意識(shí)，積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用，并推行農(nóng)村財(cái)務(wù)管理預(yù)決算制度，由民主理財(cái)小組參與編制預(yù)算，搞好財(cái)務(wù)收支事前監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)公布，確保公共產(chǎn)品供給資金的合理使用。

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