訪談執(zhí)行_本刊記者 夏鎮(zhèn)龍

不動產登記能否“逼開”官員財產公示
——本刊專訪中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉

訪談執(zhí)行_本刊記者 夏鎮(zhèn)龍

早在七八年前，官員財產公開的呼聲就已經很高，此后一些地方也曾經做過試點，但要么夭折無果，要么停留在“內部試點”的階段，離公眾期望值還差距甚遠，官員財產依然屬于“秘密”。在不少國家將官員財產公開被作為有效反腐手段的國際背景下，我國的官員財產公開進程卻顯得步履蹣跚，這不得不讓人深思。如今，不動產登記工作已經確定了時間表，且已經開始試點推進，這被解讀為官員財產公開的前奏。多年來，官員財產公示為什么這么難？不動產登記制度出臺對官員財產公開又能起到什么樣的作用？對此，本刊記者（以下簡稱“記”）對中國人民大學公共政策研究院教授毛昭暉（以下簡稱“毛”）進行了專訪。

沒有行之有效的審查機制，財產公開如空中樓閣

記：有人說，要在中國真正實現(xiàn)財產公示，難度太大了。您認為到底難在哪里？為什么？

毛：首先，應當明確什么是真正意義上的官員財產公示制度，我理解應當有三個核心標準：第一，國家領導人是否率先公開家庭財產；第二，對違法申報行為（不報、漏報、瞞報和虛假申報）是否采取三管齊下的嚴厲的資格罰、財產罰和刑罰；第三，社會民主監(jiān)督是否成為審核官員財產真實性機制的重要力量。

基于上述關于財產公開制度的構成要件，該制度在推行中必將遭遇的主要問題有兩方面：

一方面，是否會對執(zhí)政黨的政治合法性產生挑戰(zhàn)。財產公開制度使得社會民眾能夠知曉官員階層基于現(xiàn)行體制獲得的諸多收益，如福利性房產、子女的職業(yè)便利等，財產不公示，容易加深社會民眾對官員群體的不信任，官民矛盾進一步惡化，在沒有緩沖制度且無法滿足民眾需求的情況下，可能會引發(fā)對政府的不信任，甚至質疑執(zhí)政黨的政治合法性。而中央政府精心打造的權威形象因此很可能受到削弱，政府調控能力下降，政策執(zhí)行力不足，進而影響經濟發(fā)展。

另一方面，財產公開制度的建立并不意味著所有官員都會如實公開自己的財產，在違反公示規(guī)定、處罰力度較小和懲治腐敗概率小于50%的雙重條件下，已腐敗的官員均會選擇虛假申報?？梢姡鐒e官員是否存在不報、虛報、漏報、瞞報和故意提供虛假信息偽造法律文書，是該制度的關鍵環(huán)節(jié)，沒有行之有效的審核機制，官員財產公開制度似空中樓閣，很多國家的財產公開制度實踐也證明了這一點。

記：有的人將中國官員財產公開遲遲無法實現(xiàn)歸咎于諸如不動產登記、官員財產登記聯(lián)網等技術性的“難題”。您認為真的難在技術性方面嗎？還是另有其他隱情？

毛：為使得財產公開制度發(fā)揮真正功效，必須建立一支龐大的審核隊伍。據保守估計，我國公務員人數不低于800萬人，假設其中有不低于500萬的公務員應當率先實施財產公開，那么，我們就要對500余萬人的三倍（包括其配偶和子女）即1500多萬人的關聯(lián)性財產進行真實性審核，無疑，其審核的工作量與難度是難以估量的。同時，財產公開制度的全面推行是否會使得廣大官員處在一種較不穩(wěn)定的履職狀態(tài)下，在壓力環(huán)境下，官員隊伍是否會產生一種消極不滿乃至怠政，進而影響到政府效能，波及到經濟恢復與發(fā)展。

故此，就目前而言，我們應當克制源自于民粹主義的沖動，秉承制度理性，選擇風險較小、見效更快、效果更好的反腐敗政策。如深化作風建設，強化中央巡視，增強反腐敗機構的獨立性等政策。對官員財產公開制度采取循序漸進的做法，加大抽查核實的比例，對新提任領導干部實行財產公開等等。由此可見，官員財產公開制度的“難點”并不在于技術層面，而是政治層面。全面、充分的官員財產公開制度對執(zhí)政黨所產生的負面影響有可能大于財產公開正面收益的擔憂，并非是沒有道理。

記：時至今日，愿意主動公示個人財產的官員仍然只是個例，且有的被官場視為“另類”。為什么會出現(xiàn)這樣的局面？那些不愿公開甚至極力阻擾財產公開的官員，他們是心懷鬼胎不敢示人還是另有別的原因呢？

毛：我們知道，在西方國家，官員財產公開制度屬于以政治倫理為價值的法律范疇。政治倫理，是指官員在公共行政中進行道德判斷所依據的標準，這一判斷基于兩個主體的認知，一是官員由心而發(fā)追求高尚的自我要求，二是公權力委托人對官員履職的政治倫理要求，即官員應當成為社會道德的表率和引領者。在西方國家，公職人員財產公開的核心價值在于它是面向選民的一種自我表白，主動公開其財產是證明其清廉和不存在利益沖突的重要方式，以此贏得選民的信任。從這一意義上說，財產公開制度在西方與在中國是不一樣的：在西方，更多的是源自于選舉政治制度所產生的選民壓力。在中國，官員是否公開財產的意愿主要源自執(zhí)政黨的壓力。只有當不公開財產所帶來的懲罰性后果遠遠大于公開財產可能遭遇的懲戒時，具有理性經濟人特質的官員才會選擇主動公開財產。同時，我們應當清醒地看到，并不僅僅是家庭財產存在問題的官員反對公開財產，而是相當多數的官員均具有不希望財產公開制度實施的內在愿望，因為這項制度的屬性是設定義務和予以懲戒，其政策效果始終是否定性的。更何況，今天的官員對自己今后是否會出現(xiàn)財產不當行為，是不能預測和難以控制的。從官員的視角，認為財產公開制度副作用是大概率事件的情況下，官員們的“心理契約”就產生了作用，相當多數的官員必然會采取柔性方式阻礙財產公開制度的出臺，而那些作為“另類”的官員在有限理性影響下，要么趨同，要么保持沉默。

不動產登記制度對反腐的作用是間接的、微弱的

記：據報道，2014年3月，國土部選擇南京、寧波、鄭州等幾個城市作為不動產登記試點。2014年4月21日，國土資源部在其官網上發(fā)文表示，將在2016年全面實施不動產統(tǒng)一登記制度。公眾對不動產登記寄予厚望，認為這一措施能有效推進官員財產公示。您認為不動產登記對官員財產公示的效果究竟有多大？

毛：現(xiàn)在社會上乃至理論界有一種錯誤的觀點，認為通過建立不動產登記制度，將迫使官員將其不動產向有權監(jiān)管機關登記，通過公開和監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)官員以不動產方式體現(xiàn)的違法所得。甚至有人認為不動產登記制度可以代替財產公開制度，只要加快不動產登記制度的推行，就能夠實現(xiàn)財產公示制度相同的功能。我個人認為將不動產統(tǒng)一登記制度的某些功能加以放大，冠之以反腐敗制度的名義，不是缺乏基本常識，就是別有用心。

首先，不動產登記制度立法宗旨是“更好地落實物權法規(guī)定，保障不動產交易安全，有效保護不動產權利人的合法財產權”。不動產登記制度的價值取向是保護不動產的物權，是圍繞著不動產權利保護為核心進行制度安排。而官員財產公開制度是圍繞官員財產公開義務的懲戒性制度，是解決官員利用公共產權收益模糊性而產生的腐敗行為的發(fā)現(xiàn)機制。我們假設官員及其家庭的個人財產中有可能存在不屬于自己的收益，通過對官員設定公開財產及其有關事項的義務，由官員舉證證明其財產來源的合法性，是鑒定公共產權收益和保障公共利益不被侵害的重要方式。

其次，官員腐敗產生的要件是腐敗動機，而不動產登記制度能做到的，是發(fā)現(xiàn)官員不動產中的腐敗所得，是一種事后發(fā)現(xiàn)機制，而官員財產公開制度的一項重要功能是強化官員的政治倫理，通過不斷的財產公開，使得官員的內心產生一種自糾自省心理定式，化解其腐敗的動機。不動產登記制度不能解決權力的濫用問題，對反腐敗的作用是間接的、微弱的。

記：不動產登記被諸多網友認為是一招反腐殺手锏，您認為它真的能擔起反腐重任嗎？

毛：切忌將不動產登記制度與反腐敗制度的關聯(lián)性過于拔高，這樣必將會影響反腐敗核心政策，如財產公開制度的推進。從2014年3月開始，我們在幾個省會城市和副省級城市進行不動產登記試點，而試點的理論周期估計也要1～2年，期間還不包括對不動產登記規(guī)則的政策分析、政策評估和政策修正，在2016年能否真正實施不動產全面登記是不容樂觀的。

最大的問題是，不動產的主管機關涉及國土資源部門、林業(yè)管理部門、礦產資源管理部門、海洋管理部門、城市建設部門和各級地方政府等諸多監(jiān)管機關，我們雖然提出了不動產登記的“四個統(tǒng)一”，但是真正要落實到位，必然面臨著諸多利益集團的利益博弈，其結果無非兩個：利益博弈的結果使得不動產全面登記成為一場走過場的權力游戲，熱熱鬧鬧地在2016年推行了不動產登記，但對財產公開并無實效；在充分認識到不動產登記中所產生的利弊參半的現(xiàn)實問題，甚至是弊大于利的政策效果而達成暫緩全面推行不動產登記的共識，導致不動產登記制度的流產。我認為前一種可能性更大。那么，將官員財產公開維系在這樣的一種不確定、不知何時才能真正出臺的制度上是極不明智的。

可以說，不動產全面登記制度對官員財產公開制度所產生的作用主要是負面的：一是延誤了官員財產公開的最后時機，用一個似是而非的“議題”代替對問題的解決，在催生官員拋房熱的同時，為非法獲利獲房的官員“洗錢”打開了操作空間。如果說不動產登記對官員財產公開有現(xiàn)實意義的話，主要作用也就是對官員房產的確認上，但由于不動產登記真正要落實到位，產生實效，應當在2020年左右，到那時，官員因為不動產登記而在房產問題上落馬將是小概率事件，更何況不動產僅僅是官員財產的一部分。由此可見，以不動產登記制度取代官員財產公開制度是一種危險的言說，更別說擔起反腐重任了。

人物簡介》》

毛昭暉，浙江寧波人，中國人民大學教授，現(xiàn)任中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任，兼任中國監(jiān)察學會常務理事、國務院行政審批改革領導小組專家組成員等。主要從事反腐敗政策的有效性評估、預防腐敗體系的建構和效能監(jiān)察等研究與教學。

因勢利導、實事求是才是治本之途

記：您認為站在官員的角度，官員怎樣才能接受官員財產公開制度？

毛：對任何一個官員來說，如果這一制度推行對其只能產生負收益，官員的排斥心理是必然的。除非我們在官員財產公開制度的設計中嵌入正向激勵措施，例如將財產公開制度作為公職人員漲薪的前置性制度安排，將財產公開作為官員選任的前置性條件等等。財產公開的正向激勵性，能產生對沖效果，有可能是破解財產公開阻力的一種有效路徑。

記：結合新一屆中央領導的高調反腐，您認為我國如何推進和深化官員財產公開制度？

毛：世界上沒有一個國家是單靠財產公開一個制度就能實現(xiàn)清廉的。值得指出的是，權力結構不改革，政治生態(tài)不改善，僅僅靠財產公開制度，有沒有用？肯定有用，但是有多大用，值得懷疑。俄羅斯搞財產公開已經4年了，普京、梅德韋杰夫2009年就帶頭公布了自己的財產，但是2012年“透明國際”的清廉指數中俄羅斯排在133位，比我們還低53位。

只有政治體制改革才能治本。當然，政治體制改革應當循序漸進地進行?？梢?，對官員財產公開制度能否有效推進，應放在黨的十八屆三中全會所確立的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大視野下進行考量。黨的十八屆三中全會確立的反腐倡廉建設戰(zhàn)略可劃分為兩個階段：第一階段是重在治標，以查辦案件和作風建設為主線，重點解決腐敗的存量，抑制腐敗的增量。隨著大量的腐敗者不斷被查辦，我們發(fā)現(xiàn)貪腐者“前腐后繼”的現(xiàn)狀是源自于制度層面的缺失?；趩栴}導向的反腐敗策略，反腐倡廉建設必然應當進入到第二個階段，即以制度反腐為主線，通過頂層制度、中觀制度和具體制度三個層面的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)治本。

因此，在頂層制度設計上，在人大和黨代會的組織體系內建立懲治與預防腐敗指導委員會，履行對懲治與預防腐敗工作的全面領導，在委員會下面成立公職人員職業(yè)倫理指導與監(jiān)督委員會，負責官員財產公開工作；在中觀制度建設上，建立健全社會民主監(jiān)督機制，成為社會民眾監(jiān)督審核官員財產真實性的制度平臺，并完善人大代表、政協(xié)委員和黨代表行使審核監(jiān)督權的有效機制。在具體制度層面，抓緊新提任領導干部財產公開制度的實施。